Bejelentések, panaszok intézése a Gazdasági Versenyhivatalban

Mielőtt rátérnénk a bejelentések és panaszok rendszerének ismertetésére, fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy a Gazdasági Versenyhivatal - hasonlóan a többi nemzeti versenyhatóság és az Európai Bizottság gyakorlatához – a panasz vagy bejelentés alapján kizárólag a versenyfelügyeleti eljárás megindításáról dönthet. Ez mindösszesen annyit jelent, hogy a versenyhatóság az ügy részletes kivizsgálását rendeli el, érdemi döntését azonban csak a bizonyítási eljárás lefolytatását követően és az eljárás alá vont vállalkozás védekezésének előterjesztése után hozhatja meg, amelynek leggyakoribb kerete a főszabályként nyilvános versenytanácsi tárgyalás. Ennek oka, hogy a hatóság szigorú eljárásjogi garanciák betartására köteles, amelyek elsősorban az ügyfelek védekezéshez való jogának gyakorlását segítik elő - amelynek egyik eleme az iratbetekintési jog –, másodsorban az eljárás egyéb résztvevőinek (tanú, szakértő, érintett piaci szereplők stb.) szabályszerű véleménynyilvánítása, adatszolgáltatása felett őrködnek. Tekintettel arra, hogy a versenyfelügyeleti eljárások menetének ismertetése a téma fontossága és mélysége miatt egy önálló tanulmányt igényel, azt a cikksorozat következő részében mutatjuk be, a jelen tanulmányban kizárólag a bejelentési és panaszos eljárások lényeges részleteibe kalauzoljuk az olvasót.

Milyen esetekben érdemes a Gazdasági Versenyhivatalhoz fordulni?

A problémát észlelő panaszos, bejelentő kategóriája rendkívül széles skálán mozog, tekintettel arra, hogy bárki jogosult a Hivatalhoz fordulni, nem szükséges közvetlen érintettségét, egyéni érdeksérelmét igazolnia. Más kérdés, hogy a Gazdasági Versenyhivatal csak a hatáskörébe tartozó törvényi tényállások megsértésének alapos gyanúja esetén jogosult versenyfelügyeleti eljárást indítani. E körbe jelenleg a következő jogsértéstípusok tartoznak:

Versenyfelügyeleti eljárást megalapozó jogsértések

Eljárás a Tpvt. alapján

A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) alapján

– a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalma,

– versenykorlátozó megállapodások tilalma,

– gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma,

– a vállalkozások összefonódásának létrejöttéhez szükséges versenyhivatali engedély határidőn belüli kérelmezésének elmulasztása.

A versenykorlátozó megállapodások tilalma és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma tekintetében a Gazdasági Versenyhivatal jogosult az Európai Közösséget Alapító Szerződés (EKSz) 81. és 82. cikke alapján is eljárni, amennyiben az adott magatartás vagy gyakorlat érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.

Eljárás a Krtv. alapján

A kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (Ker-tv.) alapján a Gazdasági Versenyhivatal feladatát képezi a jelentős piaci erővel rendelkező kereskedők visszaélésének vizsgálata is, amely eljárás során a Tpvt.-ben foglalt eljárási szabályok és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélésre vonatkozó rendelkezéseket alkalmazza az eljáró versenytanács.

A Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozó törvényi tényállások felsorolását azért tartottuk szükségesnek, mert gyakori, hogy az érdekeltek olyan problémával fordulnak a Hivatalhoz, amelynek vizsgálata más hatóság, például a Magyar Energia Hivatal, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség vagy a bíróságok feladatát képezi. Utóbbi szervek foglalkoznak a Tpvt. II. fejezetében foglalt, a tisztességtelen verseny tilalma körébe tartozó olyan törvényi tényállások megítélésével, mint a hírnévrontás, a szolgai utánzás, az üzleti titok és a versenytárgyalás, pályáztatás tisztaságának megsértése - tekintettel arra, hogy e magatartások főként a magánérdek megsértését eredményezik.

Az előzetes tájékozódás jelentősége

Annak érdekében, hogy a piaci szereplők megtalálják a leghatékonyabb megoldást az általuk észlelt problémára, érdemes elsőként előzetesen tájékozódniuk arról, hogy a panaszuk elbírálásával mely hatóság vagy szerv foglalkozik. Erre azért van szükség, mert a bejelentés vagy panasz nem megfelelő helyre történő elküldése jelentős időveszteséget okoz, amely a piaci folyamatok gyors változása miatt káros következményekkel járhat.

Panasz közvetlenül az Európai Bizottsághoz

Olyan esetekben, amikor a bejelentő, panaszos szerint az általa észlelt probléma nagy valószínűséggel indokolja a versenyhatóság fellépését, és olyan feltételezhetően versenyellenes magatartásra vagy gyakorlatra hívja fel a figyelmet, amelyek

– a verseny gyakorolt hatásai háromnál több tagállam területén jelentkeznek;

– olyan vonatkozásai vannak, amelyek egyéb közösségi rendelkezéshez szorosan kapcsolódnak;

– esetleges következményei felvetik a Közösség érdekében a közösségi versenypolitika alapján történő beavatkozás szükségességét,

érdemes megfontolni, hogy a panaszt közvetlenül az Európai Bizottsághoz nyújtsák be annak érdekében, hogy időt nyerjenek, hiszen ha a panaszban feltárt probléma megfelel a fentiekben említett kritériumoknak, akkor nagy a valószínűsége annak, hogy a hatályos közösségi jogi rendelkezések értelmében a Bizottság magához vonná az ügyet a nemzeti versenyhatóságtól. Ilyen esetekben az Európai Bizottság Verseny Főigazgatósága foglalkozik a panasszal, az eljárás menetének részleteiről a Bizottság a panaszok kezeléséről szóló Közleménye nyújt tájékoztatást.

Panasz vagy bejelentés?

A problémát észlelő személynek vagy szervezetnek – miután meggyőződött arról, hogy az általa panaszolt magatartás vagy gyakorlat miatti fellépés a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik – el kell döntenie, hogy a problémát panasz vagy bejelentés formájában tárja-e a versenyhatóság elé.

2005. november 1-je óta a Gazdasági Versenyhivatal előzetes vizsgálódásaira vonatkozó szabályok különböznek egymástól aszerint, hogy panaszt vagy bejelentést tett a versenyjogi problémát észlelő piaci szereplő. A kétféle eljárás közös vonása, hogy egyik sem része az esetlegesen később induló versenyfelügyeleti eljárásnak, ily módon más szabályok vonatkoznak rájuk, mint a legtöbb esetben érdemi döntéssel záruló versenyfelügyeleti eljárásokra.

Eljárás panasz alapján

A panasz alapján indult eljárás kevésbé követel formai kötöttségeket a panaszos, valamint a hatóság részéről.

A beadvány panasszá minősítése

A gyakorlatban a Gazdasági Versenyhivatal panasznak minősíti azokat a beadványokat, amelyeket nem a versenyhatóság honlapján közzétett bejelentési űrlapon nyújtottak be (lásd később), vagyis az egyszerű levélformában érkezett beadványok mindenképpen panasz besorolást kapnak, függetlenül attól, hogy mindenre kiterjedő versenyjogi értékelést tartalmaznak-e, vagy sem.

Eljárási szabályok

A panasz kezelésére irányadó szabályozás másik jellemzője, hogy a Gazdasági Versenyhivatalt az ügyintézés során nem kötik a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendelkezései, eljárásjogi szempontból a versenyhatóság kizárólag a Tpvt. 43/I. §-ában foglaltak szerint jár el.

A panaszok kezelésével kapcsolatos fontos sajátosság, hogy amennyiben a Hivatal a panasz áttekintését követően arról tájékoztatná a panaszost, hogy nem indokolt a versenyfelügyeleti eljárás megindítása, a panaszosnak nem áll rendelkezésre jogorvoslati lehetőség, tekintettel arra, hogy a Hivatal tájékoztató levelet küld a részére, és nem a Ket. formai és tartalmi követelményeinek megfelelő végzést. Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy a Gazdasági Versenyhivatal nem fordítana kellő időt és energiát a panaszokban valószínűsített versenyjogi jogsértések folytán indokolt versenyfelügyeleti eljárások megindítására, előkészítésére. Ennek oka, hogy a versenyhatóság számára kulcsfontosságú, hogy olyan piaci információkhoz jusson, amelyek versenyjogi beavatkozást tesznek szükségessé, ezért a megalapozott gyanúra okot adó panaszok alapján is minden esetben megindul a versenyfelügyeleti eljárás a probléma részletes kivizsgálása céljából.

Eljárás bejelentés alapján

A bejelentések intézésére eltérő szabályok vonatkoznak, egyrészt mert a Ket. bizonyos rendelkezései a bejelentéses eljárásokban alkalmazandók, másrészt a bejelentőt jogorvoslati jog illeti meg, amennyiben a vizsgáló az ügyet lezáró végzésében azt állapítja meg, hogy a beszerzett adatok alapján a versenyfelügyeleti eljárás megindításának feltételei nem állnak fenn. Ha a bejelentő élni kíván jogorvoslati jogával, az ügyindítást elutasító végzés meghozatalát követően betekinthet az eljárás olyan irataiba, amelyek az üzleti titok védelmére hivatkozással nem minősülnek védettnek, valamint az ügyindítást elutasító végzés közlésétől számított 8 napon belül jogorvoslati kérelmet terjeszthet a Fővárosi Bíróság elé, amely a kérelmet közigazgatási nemperes eljárásban bírálja el. Amennyiben a bíróság a bejelentő jogorvoslati kérelme alapján úgy látja, hogy az eljárásban beszerzett adatok alapján fennállnak a versenyfelügyeleti eljárás megindításának feltételei, a vizsgálót a vizsgálat 30 napon belül történő elrendelésére kötelezi.

A versenyfelügyeleti eljárás megindítása

A Gazdasági Versenyhivatal által lefolytatható versenyfelügyeleti eljárások kérelemre vagy hivatalból indíthatók. Ebben a vonatkozásban a kérelem nem azonos a panaszban vagy a bejelentésben előadott, az ügyindítást szorgalmazó kérelemmel. A Gazdasági Versenyhivatal hivatalból is megindíthatja a versenyfelügyeleti eljárást akkor, ha megállapítást nyer, hogy az eljárás kérelmezésének lett volna helye, de azt elmulasztották. Mindebből az következik, hogy bejelentés és panasz benyújtása útján a piaci szereplők minden további nélkül felhívhatják a Hivatal figyelmét, ha azt észlelik, hogy valamely, a versenyhatóság hatáskörébe tartozó kérelem benyújtását nem teljesítették az érintett felek a törvényi határidőn belül. A gyakorlatban csekély az elmulasztott kérelem miatt hivatalból indított versenyfelügyeleti eljárások száma, a hivatalból indított "klasszikus" versenyjogsértések gyanúja miatt lefolytatott versenyfelügyeleti eljárásokhoz képest. Leginkább a fúziós kérelem elmulasztása miatt kerül sor az eredetileg kérelemre induló eljárás hivatalból történő megindítására. 2005-ben a 70 összefonódást engedélyező ügyzáró határozatból 66 esetben kérelemre indult az eljárás, mindösszesen négy esetben indított a versenyhatóság hivatalból eljárást, mert az érintett felek elmulasztották az engedély megkérését.

A versenyfelügyeleti eljárás megindításának alapja

Ahhoz, hogy a Gazdasági Versenyhivatal a Tpvt. 70. §-ának (1) bekezdése alapján – ex officio – a versenyfelügyeleti eljárás megindítását rendelje el, az szükséges, hogy bármilyen forrás alapján – legyen az panasz, bejelentés vagy saját piacfigyelési tevékenység eredménye – olyan magatartást, tevékenységet vagy állapotot észleljen, amely

– a Tpvt. rendelkezéseit sértheti;

– az eljárás a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik és

– a közérdek védelme az eljárás lefolytatását szükségessé teszi.

Az előzőekben felsorolt feltételek konjunktívak, vagyis bármelyik esetleges hiánya nem teszi lehetővé a versenyfelügyeleti eljárás megindítását. Többször előfordult már olyan eset, hogy csak a versenyfelügyeleti eljárás során derült fény a vizsgálat elrendelésére okot adó körülmények fennállásának hiányára, ezért ilyenkor – a Tpvt. alapján – a versenytanács végzéssel megszünteti az eljárást. A bírói gyakorlat is egységes abban a tekintetben, hogy a közérdek és nem a magánérdek védelme esetén rendel el vizsgálatot a versenyhatóság, amely összefügg azzal a körülménnyel, hogy a versenyfelügyeleti eljárásban a bejelentőt nem illetik meg az ügyfél jogai és nem terhelik annak kötelezettségei.

A panasz és a bejelentés követelményei

Panasz, az alaki kötöttség nélküli beadvány

A panaszt tartalmazó beadvánnyal szemben támasztott követelmények köre pusztán arra terjed ki, hogy a korábbival azonos tartalmú, ugyanazon panaszos által tett ismételt, valamint a névtelen panasz elbírálása mellőzhető, tulajdonképpen a panasz bármilyen formában benyújtható. A panaszosok többnyire levelükben összefüggően adják elő az általuk észlelt problémát, gyakran állításaik alátámasztására a versenyhatóság rendelkezésére bocsátják a szükséges dokumentumokat is, amely jelentős mértékben elősegíti a hatékony és gyors ügyintézést.

Eljárási szabályok

A panaszt beérkezésétől számított 30 napon belül kell elbírálni, ha az elbírálás előreláthatólag 30 napnál hosszabb időt vesz igénybe, a vizsgáló tájékoztatja e tényről a panaszost – még az elintézési határidő letelte előtt az elintézés várható időpontjának megjelölése mellett. A panasz beérkezését követően a vizsgáló meghallgathatja a panaszost, további információt és felvilágosítást kérhet tőle.

Nemcsak a bejelentők, hanem a panaszosok számára is fontos garanciát jelent, hogy a Tpvt. lehetővé teszi, kérésükre a hatóság ne fedje fel személyüket, illetve azt a tényt, hogy bejelentéssel, illetve panasszal éltek a Gazdasági Versenyhivatalhoz. Tekintettel arra, hogy a panaszok ügyintézésének menete a formai kötöttségek csekély volta miatt egyszerűbb a bejelentések ügyintézésénél, ez utóbbi témakör kifejtésének indokolt több időt szentelni.

A bejelentés előterjesztése, elbírálása

A bejelentést a beérkezésétől számított 60 napon belül kell elbírálni. A határidő indokolt esetben további 60 nappal meghosszabbítható, amely tényről még az első ügyintézési határidő lejárta előtt értesíteni kell a bejelentőt.

Bejelentési űrlapok

A bejelentési űrlapok a Gazdasági Versenyhivatal hivatalos honlapjáról tölthetők le. Jelenleg kétféle űrlap használata van érvényben:

– az ůrlap bejelentéshez címet viselő nyomtatvány 2005. november 1-jétől alkalmazandó http://www.gvh.hu/domain2/files/modules/module25/jogi/friss bej urlap szam kitolt m.pdf);

– az ůrlap a kereskedelmi törvény megsértését vélelmező bejelentéshez című nyomtatvány 2006. június 1-jétől alkalmazandó http://www.gvh.hu/domain2/files/modules/module25/jogi/friss bej urlap szam kitolt kertv alapjan m.pdf).

Az első űrlap tekinthető tulajdonképpen az általános bejelentési űrlapnak, mivel a másodikként említett űrlapon a Kertv. alapján elkövetett jelentős piaci erővel való visszaélések gyanúja esetén tehető bejelentés. Az űrlap kitöltése szempontjából csak a tényállások eltérőségéből adódóan van különbség a két nyomtatvány között, a kitöltés szabályai mindkét esetben megegyeznek. Bejelentés kizárólag a Gazdasági Versenyhivatal által közzétett formátumú, megfelelően kitöltött űrlap benyújtásával tehető.

Kitöltési szabályok, jogkövetkezmények

A Gazdasági Versenyhivatal mindkét űrlapban szereplő kérdéseket magyarázatokkal látta el a könnyebb kitölthetőség segítése érdekében, és külön jelzik az űrlapon azokat a kérdéseket, amelyek megválaszolása kötelező.

Abban az esetben, ha a bejelentő egyáltalán nem válaszol egy kötelezően kitöltendőnek minősülő kérdésre, az azt a következményt vonhatja maga után, hogy beadványát a versenyhatóság panasznak fogja minősíteni, ily módon a bejelentő a későbbiekben nem tud majd jogorvoslathoz való jogának érvényt szerezni. A gyakorlatban előfordulhat olyan eset, hogy az űrlap kötelezően kitöltendő rovatában olyan információra kérdez rá a Hivatal, amelyre a bejelentő nem tud válaszolni, vagy az általa észlelt versenyprobléma szempontjából az adott kérdés értelemszerűen irreleváns, ilyen esetekben nyilvánvalóan nem minősíti át a versenyhatóság automatikusan panasszá a beadványt, azonban a bejelentőtől elvárható, hogy e körülmények fennállását külön jelezze az űrlapon.

A bejelentőnek az űrlap kitöltése során célszerű szem előtt tartania azt, hogy a lehető legpontosabban válaszolja meg az űrlap kérdéseit, ahol az űrlap valamely kérdésre részletes választ vár, annak az az egyszerű oka, hogy a kérdés maga olyan fontos a versenyfelügyeleti eljárás megindításához szükséges feltételek fennállásának megítélése vagy a majdani versenyfelügyeleti eljárás lefolytatása szempontjából. Az űrlap részletes választ kérő részei közül talán az tekinthető a leglényegesebbnek, amely azoknak a tényeknek, eseményeknek, gyakorlatoknak a leírását teszi kötelezővé, amelyek a bejelentő szerint megvalósítják az általa észlelt jogsértést. Kulcsfontosságú, hogy a bejelentők mellékeljenek minden olyan dokumentumot (a reklámhordozó másolata, a versenykorlátozó rendelkezéseket tartalmazó szerződés stb.), amely véleményük szerint az általuk észlelt jogsértés fennállását támaszthatja alá, hiszen csak a szükséges információk, adatok, dokumentumok mielőbbi beszerzése révén tud a versenyhatóság hatékonyan fellépni a versenyellenes magatartást tanúsító vállalkozásokkal szemben.

Abban az esetben, ha a bejelentési űrlapban szereplő információk nem elegendőek az ügy megítéléséhez, az ügy elintézésére kijelölt vizsgáló jogosult további adatokat, információkat beszerezni, az érintettek részvételével szóbeli meghallgatást tarthat, illetve más hatóság vagy szakértő megkeresésével tisztázhatja a bejelentés elbírálásához szükséges tényeket.

Az adatszolgáltatás megtagadásának következményei

A versenyfelügyeleti eljárásoktól eltérően a bejelentés alapján folyó eljárásokban mind a bejelentő, mind a bejelentett és egyéb érintett megtagadhatja a versenyhatóság által kért információ, dokumentum rendelkezésre bocsátását, velük szemben semmilyen eljárási bírság vagy kényszerítő eszköz nem alkalmazható. Ugyanakkor szükséges megjegyezni, hogy a bejelentő esetleges együttműködésének hiánya maga után vonhatja, hogy nem teljesülnek a versenyfelügyeleti eljárás megindításának – a jelen cikk III. fejezetében foglalt – feltételei, ily módon a Gazdasági Versenyhivatal kénytelen lesz a bejelentést elutasító végzést hozni.

Amennyiben a bejelentett tagadja meg a versenyhatóság által kért adatszolgáltatást, olyan szempontból hozhatja magát hátrányos helyzetbe, hogy nem él azzal a lehetőséggel, hogy még a versenyfelügyeleti eljárás esetleges megindítása előtt tisztázza magát, ily módon előállhat olyan helyzet, hogy a bejelentő által rendelkezésre bocsátott információk inkább a versenyfelügyeleti eljárás megindításának szükségességét támasztják alá, ezért a vizsgáló végzésével vizsgálatot rendel el, amellyel szemben nincs helye jogorvoslatnak. Következésképpen a bejelentés alapján folyó eljárásokban az adatszolgáltatásra felhívott vállalkozásoknak, piaci szereplőknek, egyéb érintetteknek is érdeke, hogy együttműködő magatartást tanúsítsanak, függetlenül attól, hogy a bejelentői, a bejelentetti vagy semleges oldalon állnak. Egyébiránt a bejelentés alapján ex officio megindított versenyfelügyeleti eljárások során megküldött újbóli megkeresésnek kötelesek lesznek eleget tenni, ellenkező esetben a Hivatal eljárási bírságot szabhat ki velük szemben, amely vállalkozások esetében elérheti akár az előző évi nettó árbevételük egy százalékát is.

Üzleti titok védelme

A bejelentési eljárásokban a Gazdasági Versenyhivatal kérésére történő adat-, illetve információszolgáltatás olyan szempontból kockázatok nélküli, hogy az érintettek kérhetik az üzleti titok védelmére hivatkozással az iratokba való betekintés, valamint azokról másolat készítésének korlátozását. A Gazdasági Versenyhivatal minden esetben helyt ad az üzleti titokká minősítés iránti kérelmeknek, amennyiben a kérelmezett adat, információ, dokumentum ténylegesen üzleti titoknak minősül. Üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette.