Kartellező bűnözők

Kartellezők szankcionálása

A kartellben közreműködők szankcionálásának többféle módozatára találunk példát a világon. Alapvető különbség van a büntetőjogi és a közigazgatási jogi alapú megközelítés között, valamint a személyre szabott, illetve a vállalkozást sújtó szankciók között. Számos országban, elsősorban az angolszász világban a kartellezést bűncselekménynek tekintik, vélhetően nemcsak a gazdaság működésében okozott károkra tekintettel, hanem azt is szem előtt tartva, hogy a kartellezők - eredményét tekintve – közvetett módon ugyan, de „lopnak”, ugyanis a kartell tárgyává tett áruért annak gazdasági értékénél jóval nagyobb összeget kérnek el együttesen a vevőktől. Az USA-ban ma már nem ritkaság, hogy a nemzetközi kartellekben részt vevő külföldi cégvezetőt a bírság mellett 2-3 éves börtönbüntetésre ítélik. Természetesen ezenfelül még a vállalkozást mint jogi személyt is súlyos bírsággal sújtják. Európában is mind több példát találunk egyrészt a személyre szabott, másrészt a büntetőjogi következmények alkalmazására. Ebbe a sorozatba illeszkedik a Büntető Törvénykönyv (Btk.) módosítása is.

Következmények a magyar jogban

Versenyjogi szankciók

Magyarországon eddig csupán a vállalkozással szemben lehetett közigazgatási természetű szankciókat alkalmazni. A versenytörvény alapján a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) előírhatja a jogsértő magatartástól való tartózkodást, a jogsértő állapot megszüntetését, illetve pénzbírsággal sújthatja a vállalkozást. Ennek összege legfeljebb a vállalkozáscsoport előző évi forgalmának 10 százaléka lehet. A bírság összegének növelése mellett annak kiszámíthatóbbá (előre láthatóvá) válása a GVH számára fontos szempont, amit jeleznek a 2/2003. számú közleményét követően – a korábbiakhoz képest – magasabb bírságok.

Szankciók a polgári jogban és a közbeszerzésben

A versenyjogi szankciók mellett a kartellezők számíthatnak polgárjogi jogkövetkezményekre is (semmisség, kártérítés fizetése), továbbá a közbeszerzési törvény szerint jogszerűen kizárhatók a versenyből egyes kartellező vállalkozások.

A Btk. módosítása kettős természetű változást hoz a szankciórendszerbe: egyrészt bűncselekmény lesz a közbeszerzéshez kötődő kartell, másrészt nemcsak cégre, hanem természetes személyre is alkalmazhatók lesznek a szankciók. A jogszabályok elrettentő ereje tehát kétségtelenül növekszik, különösen, ha a tiltás nem marad papíron.

Tiltott együttműködések

A vállalkozások közötti gazdasági együttműködés nem tiltott, ha az nem ellentétes a verseny tisztaságával és a fogyasztók érdekeivel. Ebben az esetben azonban a versenytársak olyan megállapodást kötnek egymással, illetőleg megállapodás hiányában olyan összehangolt magatartást tanúsítanak, vagy a vállalkozások társadalmi szervezetek, a köztestület, az egyesülés és más hasonló szervezet olyan döntésének meghozatalában vesznek részt, amely a gazdasági versenyt korlátozza vagy kizárja, és csak az ebben részt vevők számára biztosít előnyöket.

Kartellfajták

Attól függően, hogy a versenytársak közötti megállapodás mire irányul, beszélhetünk különösen: árkartellről, piacfelosztó kartellről, kibocsátást korlátozó vagy kvótakartellről, továbbá információkartellről. A közbeszerzések során előforduló kartellek elsősorban a nyerési sorrendre vonatkoznak, ötvözve a piacfelosztás, áregyeztetés, bizalmas információk megosztását.

Árkartell

Árkartell esetében a versenytársak eladási vagy beszerzési áraikat egyeztetik egymás között. Ez is sokféleképpen valósulhat meg: lehet az árat pontosan rögzíteni, vagy bizonyos sávot megszabni az árak mozgásának korlátozására, gyakori az ár minimumát megszabni (küszöbár). Árkartellnek tekinthető az is, amikor az ár egyes elemeit egyeztetik a versenytársak, például ha egységes kedvezményeket fogadnak el, vagy éppen elhatározzák, hogy senkinek nem adnak kedvezményt a listaárból.

Piacfelosztó kartell

A piacfelosztás értelemszerűen arról szól, hogy mindegyik versenytárs számára kijelölnek egy védett területet, ahol vagy csak ő, vagy elsősorban ő jogosult értékesíteni. A piacfelosztás működhet egyrészt földrajzi alapon, de köthető bizonyos vevőkörhöz is. Különösen gyakori jelenség azokon a piacokon, amelyek már kinőtték a nemzeti kereteket, és a verseny országok közötti vagy globális méreteket öltött. Ilyenkor kézenfekvő, hogy mindegyik kartelltag a maga „természetes vadászterületére”, azaz székhelyének vagy elsődleges működési területének helyt adó ország ellátására kap védelmet a többi versenytárstól: „nem háborgatom a te piacodat, ha te is távol maradsz az enyémtől”.

Kvótakartell

A kibocsátást vagy az értékesítés menynyiségét korlátozó kartell tipikusan kapcsolódik az előbbi versenykorlátozásokhoz. Kevésbé károsak azok az egyébként nyilvános, nem titkolt megállapodások, amelyek strukturális gondokkal küszködő iparágakban jönnek létre, és céljuk a fölösleges kapacitások együttes leépítése (kríziskartell). Mivel ezek végső soron hozzájárulhatnak az egészséges versenykörülmények kialakulásához, előfordul, hogy a versenyhatóságok átmeneti időre, szigorú feltételekkel megengedik ezeket.

Információs kartellek

A mai világban közhely, hogy az információ pénz és hatalom. Nem véletlen, hogy e téren is érdemes a versenytársaknak kartellizálódni. Az információs kartell kapcsolódhat, illetve beolvadhat egyéb kartelltípusokba – tipikusan árkartellbe -, de önálló életet is élhet. Tilos a versenytársak közötti olyan információ áramoltatása, amely érzékeny, tipikusan titkos, aktuális adatot érint, és alkalmas a piaci szereplők közötti versenyből adódó bizonytalan állapotot mérsékelni.

Kartellek okozta hátrányok

A kartellek okozta fogyasztói hátrányok a következők:

– magasabb árak,

– korlátozott választási lehetőség, illetve

– kevesebb fejlesztés, innováció.

Kartell és büntetőjog

Aki a közbeszerzési eljárás, illetve a koncesszióköteles tevékenységre vonatkozóan kiírt nyílt vagy zártkörű pályázat eredményének befolyásolása érdekében az árak (díjak), illetőleg egyéb szerződési feltételek rögzítésére, illetve a piac felosztására irányuló megállapodást köt, vagy más összehangolt magatartást tanúsít, és ezzel a versenyt korlátozza, bűntettet követ el, és öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Az előzőek szerint büntetendő az is, aki a közbeszerzési eljárás, illetve a koncesszióköteles tevékenységre vonatkozóan kiírt nyílt vagy zártkörű pályázat eredményének befolyásolása érdekében a vállalkozások társadalmi szervezete, a köztestület, az egyesülés és más hasonló szervezet olyan döntésének a meghozatalában vesz részt, amely a versenyt korlátozza.

A büntetés vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztés, közérdekű munka vagy pénzbüntetés, ha a fenti bekezdésben meghatározott cselekményt jelentős értéket meg nem haladó közbeszerzési értékre követik el.

Nem büntethető az előző bekezdésekben meghatározott bűncselekmény elkövetője akkor, ha a cselekményt, mielőtt az a hatóság tudomására jutott volna, a hatóságnak bejelenti, és az elkövetés körülményeit feltárja. Hatóság alatt a verseny- vagy pénzügyi felügyeletet ellátó szerveket és a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárást lefolytató szervet is érteni kell [Btk. 296/B §-ának (1)-(4) bekezdése].

Mentesülés a kartelltilalom alól

A Btk.-tényállás az elkövetési magatartások meghatározásakor igazodik a versenytörvény szerinti fordulatokhoz. Aversenytörvény a megállapodás gyűjtőfogalma alá érti, de külön nevesíti az összehangolt magatartást és vállalkozások társadalmi szervezetének, a köztestületnek, az egyesülésnek és más hasonló szervezetnek a döntését.

A Btk.-tényállás védett jogi tárgya a törvény indokolása szerint a pénzügyi támogatások rendszerének törvényes működése, a közpénzek, a költségvetési források átlátható, tisztességes és haszonelvű felhasználásának védelme, valamint a verseny szabadsága, a szabadpiac korlátozástól mentes működése. Vélhetően nem esnek a tilalom alá:

– a nem versenytársak közötti forgalmazási típusú korlátozások (ún. vertikális versenykorlátozások) és

- a versenytársak közötti, de hatékonyságot javító célzatú együttműködések, továbbá

– azok a versenytársak közötti kartellek, amelyek nem közbeszerzési vagy koncessziós eljáráshoz kötődnek.

Gyakorlati problémák az új Btk.-tényállás alkalmazásánál

A törvényszöveg első olvasatra is olyan széles, hogy lefedni látszik a versenykorlátozó, de összességében hasznos konzorciumokat (pontosabban azok létrehozásában tevékenykedő természetes személyeket). Bár a versenyjogi szabályok töltik ki tartalommal a büntetőjogi tényállást, a Btk. módosítása nem tesz kifejezett utalást a megállapodások (versenyjogi) jogellenességére, mint a büntethetőség alapfeltételére. Kérdés, hogy a jogalkalmazók számára elegendő-e, hogy csak az indokolás szól arról, hogy ezek az összességében jóléti pozitívumot jelentő versenykorlátozások nem tartoznak a tilalom alá. A probléma messze nem elméleti jelentőségű: a nagyobb tendereken gyakori a konzorciumalakítás, a közös indulás. Hogy e formációk mikor lépik át a legalitás határait, nem egyszerű kérdés, és erre vonatkozóan túlzottan sok versenytanácsi határozat sem áll rendelkezésre. További gond lehet, hogy a jogbiztonságot keresők már nem kérhetnek a GVH-tól ún. egyedi mentesítést, mivel ez az intézmény - EU-csatlakozási okokból – idén nyáron megszűnt. Így nem marad más hátra, mint hozzáértő ügyvédek és közgazdászok tanácsát kérni.

Ki lehet jogsértő?

A verseny szabadságát sértő bűncselekmény elkövetője szükségszerűen más lesz, mint a versenyfelügyeleti eljárás alá vont jogalany: előbbi esetben természetes személy az érintett, a GVH viszont csak vállalkozással foglalkozik. Egyezés csak akkor fordulhatna elő, ha történetesen magánszemély (például egyéni vállalkozó) venne részt versenykorlátozó megállapodásban, ami azonban közbeszerzési eljárásban általában nem szokványos. Továbbá, a jogi személyek is utóbb felelősségre vonhatók bűncselekmény elkövetése miatt, és akár megszüntetésüket is elrendelheti a bíróság.

Érdekellentétek a gyakorlatban

Az alanyok eltérése elsősorban az engedékenység, illetve a büntethetőséget megszüntető ok alkalmazása kapcsán okozhat problémákat. A vállalkozás ellenérdekelt lehet az engedékenység kérésében, ha munkavállalóinak nem lehet a mentesülést garantálni. Másfelől, lehet, hogy a büntetőszankcióktól tartó magánszemély szeretné felfedni a kartellt, míg a cég erre nem hajlandó. Ekérdéskörre alább még kitérünk.

A versenyjogkonform jogértelmezés fontossága

A Btk. módosítása egy újabb keretdiszpozíciót ültetett a törvénybe. A norma keretjellegéből adódóan annak tartalmi feltöltését nemcsak a magyar versenyjogi törvény [a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.)], hanem az EU-szabályokat megállapító EKSz. 81. cikke is adja. Enormák fogalomtára és értelmezése irányadó kell hogy legyen a büntetőjogi tényállás alkalmazásakor. A versenyjogi fogalomtártól eltérő értelmezésre azonban teret nyit a két jog különutas fejlődése és így konkuráló fogalomkészlete, amely miatt a versenyjogban járatlan büntetőbíróságok eltérő meghatározásokhoz, következtetésekhez juthatnak. Ugyancsak zavart okozhat, hogy a Btk. új tényállása úgy is értelmezhető, hogy a versenyjog alapján nem tiltott megállapodások esetében is előírja a szankcionálhatóságot. Ez igaz a már említett konzorciális együttműködésekre, de további példa lehet a vállalkozáscsoporton belüli megállapodás megítélése. A versenyjogi gyakorlat nem üldözi az egy gazdasági egységhez, érdekközösséghez tartozó vállalkozások közötti áregyeztetést, piacfelosztást stb., mivel ezek között az azonos érdekeltségi viszonyok miatt nincs érdemi verseny. A Btk.-tényállás szó szerinti értelmezése viszont lehetővé teszi azok szankcionálását is, akik egy vállalatcsoport különböző cégeinél dolgozva egyeztetik a közbeszerzés során beadandó pályázatukat.

A GVH észrevételezési, tájékoztatási joga

Érdekesség, hogy a büntetőjog nem választotta azt az utat, amelyet a versenytörvény 2005. évi nyári módosítása jelölt ki a polgári bírók számára. A versenyjogban lehetőség nyílik arra, hogy polgári ügyszakban dolgozó bíró egy kartell létezéséről, egy tovább eladási korlátozás semmisségéről, vagy éppen egy erőfölényes vállalkozás által megszabott ár mértékéről kell hogy ítélkezzen. Mivel a GVH specializált szakértelmére a polgári perekben is indokolt támaszkodni, ezért a Tpvt. módosítása a versenyjog megsértésére alapuló perekben is bevezette az amicus curiae intézményét, a közösségi jog alkalmazásakor irányadó 1/2003/EK tanácsi rendelet a hozzá kapcsolódó Tpvt. 91/H. §-ának mintájára. Ennek szellemében a bíróság haladéktalanul értesíti a Gazdasági Versenyhivatalt arról, ha valamely perben e rendelkezések alkalmazásának szükségessége merül fel. A GVH írásban észrevételt tehet a tárgyalás berekesztéséig mind írásban, mind szóban. A GVH észrevételében foglaltak a perben bizonyítékként használhatók fel. Amennyiben a bíróság ezt kifejezetten igényli, úgy a GVH 60 napon belül köteles az antitröszttilalmak alkalmazásával kapcsolatos jogi álláspontjáról a bíróságot tájékoztatni. A magánjogi jogérvényesítés lehetőségének egyértelművé tétele mellett kezelni kellett a párhuzamos eljárások, az egymással ellentétes határozatok születésének lehetőségét. Ha a Gazdasági Versenyhivatal a per bármely szakaszában arról tájékoztatja a bíróságot, hogy az érintett ügyben versenyfelügyeleti eljárást indított, a bíróság a per tárgyalását a versenyfelügyeleti eljárásban hozott határozat elleni keresetindítási határidő lejártáig, illetve keresetindítás esetében a bírósági felülvizsgálat jogerős befejezéséig felfüggeszti. A bíróság a GVH keresettel nem támadott határozatának, illetve a Gazdasági Versenyhivatal határozatát felülvizsgáló bíróság határozatának a törvénysértést vagy annak hiányát megállapító részéhez kötve van. Mivel a GVH határozata közigazgatási perben felülvizsgálható, így végső fokon a bíróság egy másik bíróság ítéletéhez lesz kötve. A közérdekű eljárások elsőbbségének elismerésében az is szerepet játszhatott, hogy a GVH határozatait meghozó Versenytanács sok tekintetben bírói jellegű jogalkalmazást végez.

Kimentés a szankció alól: engedékenység és feltáró bejelentés

A jogsértés feltárásához szükséges információt, bizonyítékot adó személyt mind a versenyjog, mind a büntetőjog részben mentesíti a hátrányos jogkövetkezmények alól. A versenyhatóság e téren folytatott gyakorlatát egy GVH-közlemény tartalmazza, amelyre alapozva ez idáig két versenytanácsi határozat született. A Btk. 296/B §-ának (4) bekezdése szerint nem büntethető a bűncselekmény elkövetője, amennyiben a cselekményt, mielőtt az a hatóság tudomására jutott volna, a hatóságnak bejelenti, és az elkövetés körülményeit feltárja. Hatóság alatt a verseny- vagy pénzügyi felügyeletet ellátó szerveket és a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati eljárást lefolytató szervet is érteni kell. E bekezdés a GVH javaslata nyomán került a normaszövegbe, mivel ennek révén esély nyílik arra, hogy a GVH kartellek feladását generáló, nemzetközi gyakorlatból átvett ún. engedékenységi politikáját folytatni tudja.

Eltérő feltételek

A két intézmény feltételei eltérnek egymástól, így a Btk. szerinti feltáró bejelentés nem lesz automatikusan engedékenységi kérelem, illetve fordítva. Látni kell, hogy ezen a ponton különösen releváns, hogy eltérő a két jogszabály által lefedett alanyi kör: GVH-hoz a vállalkozás képviselője fordul, amely/ aki nem feltétlenül esik egybe a Btk. szerinti elkövetővel.

Jogosultak különbözősége

A két intézmény „jogosultjai” alapvetően eltérnek, hiszen az egyik esetben a vállalkozás, míg a másik esetben a magánszemély mentesül majd valamilyen jogkövetkezmény (bírság, szabadságvesztés stb.) alól. A kétféle bejelentés elvileg összehangolható, azaz benyújthat a vállalkozás olyan engedékenységi kérelmet, amely tartalmazza a megállapodásért felelős alkalmazottak feltáró vallomását is. Az eltérő szabályozás azonban azt is jelenti, hogy szétválhat a Btk. szerint büntetendő személy és a vállalkozás érdeke. Vagyis míg az engedékenységi kérelmek benyújtása során a vállalkozás és a konkrét magatartást tanúsító személy(ek) érdekei egybeesnek, addig a büntetőjogi szankcionálással ék verődik a személy és a vállalkozás érdekei közé. Különösen igaz ez abban az esetben, ha a vállalkozás büntetőjogilag fenyegetett, de a jogsértés közigazgatási szankcióival már nem érintett korábbi alkalmazottja, vezető tisztségviselője teszi meg a bejelentést. Ugyancsak érdekellentétet okozhat, ha valamelyik fél már nem részesülhet az engedékenységben/büntethetőség megszűnésében, míg a másik esetében a mentesülés lehetősége még fennáll.

Együttes bejelentés

További szövegértelmezési probléma adódhat abból, ha egy vállalkozás részéről egynél több személy volt érintve a közbeszerzési kartellben, közöttük is beindul a versenyfutás? E probléma megoldható, mivel vélhetően lehet együttes „feltáró bejelentést” tenni – ezt a Btk.-tényállás szövege mintha nem zárná ki. Ha azonban az együttességet vállalkozáskörön kívül is értelmeznénk, akkor egyrészt jelentősen eltérhetne a GVH engedékenységében részesülők és a Btk. szerint mentesülők köre, másrészt túlzottan felvizeződne a büntetőjogi kimentés intézménye. A versenyjogi vádalku alapelvi tétele ugyanis, hogy az első visz mindent. Ha ez nem így lenne, a vállalkozások nemcsak piaci, hanem besúgó magatartásuk egyeztetésében is érdekeltekké válnának. Ezzel gyengülne az engedékenységi politika hatékonysága, azaz megszűnne a bizalmatlansági tényező.

Párhuzamos vizsgálatok

A büntetőjogi tényállás szeptemberi életbelépése óta kettős eljárással kell számolniuk a kartelltagoknak. Az eljárások közérdekű összehangolása az érintett hatóságok feladata lesz. Érdemes megemlíteni, hogy jelenleg is párhuzamos eljárás működik a „fogyasztó megtévesztése” tárgykörben, lásd például a Forever Living Products aloe vera termékeinek reklámozását vagy a pirospaprikaügyet, ahol nemrég emelt vádat az ügyészség.

Bizonyítási nehézségek

A párhuzamos eljárás különösen fontossá teszi a bizonyítékok hatóságok közötti jogszerű „áramlását”, hiszen a „füstölgő pisztoly” alapesetben egyedi, meg nem duplázható bizonyíték. Abizonyítékok „szabad áramlása” azért elsődleges fontosságú, mert ellenkező esetben fennáll a veszélye, hogy ugyanazt a feltételezett kartellt eltérően ítélik meg a hatóságok, lévén hogy eltérő tényállást állapítanak meg. Ha nem lenne lehetőség törvényesen bizonyítékokat átadni, úgy a kartellezés szempontjából legfontosabb, egyedi bizonyítékok megszerzéséért egészségtelen versenyfutás indulna meg a hatóságok között (például a nyomozók által lefoglalt számítógépet utóbb a GVH Kartell Csoport vizsgálói már nem tudnak „letükrözni”). Alapvető problémát jelentene, ha a büntetőeljárásban megszerzett (lefoglalt) bizonyíték nem lenne felhasználható a GVH közigazgatási eljárásában, vagy ha a GVH által beszerzett bizonyíték nem minősülne felhasználhatónak a büntetőeljárásban.

Tájékoztatás, iratbetekintés

A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) 71. §-ának (1) bekezdése szerint a bíróság, az ügyész és a nyomozó hatóság hatóságot kereshet meg tájékoztatás adása, adatok közlése, átadása, illetőleg iratok rendelkezésre bocsátása végett, és ennek a teljesítésére legalább nyolc-, legfeljebb harmincnapos határidőt állapíthat meg. A megkeresett a megállapított határidő alatt – ha törvény másképp nem rendelkezik - köteles a megkeresést teljesíteni vagy a teljesítés akadályát közölni. A Tpvt. 55. §-ának jelenleg hatályos (1) bekezdése szerint az ügyfél és képviselője, valamint az ügyész az eljárás során bármikor betekinthet az iratokba, és azokról másolatot, feljegyzést készíthet. A Tpvt. értelmében tehát csak az ügyész jogosult betekinteni az iratokba. A Tpvt. 2005 novemberében életbe lépett módosítása eredményeként az ügyész engedélyével a nyomozó hatóság is betekinthet az eljárás irataiba, ideértve az üzleti titkot, banktitkot, biztosítási titkot, illetve külön törvényben meghatározott értékpapírtitkot vagy pénztártitkot tartalmazó iratokat is, azokról másolatot, feljegyzést készíthet.

Felvilágosítás

Ami a másik oldalt illeti, a Be. 74/B §-ának (5) bekezdése szerint a büntetőeljárásról felvilágosítás annak adható, akinek az eljárás lefolytatásához, illetőleg annak eredményéhez jogi érdeke fűződik. A vádirat benyújtásáig az ügyész, a bírósági eljárás során az eljáró bíróság elnöke – az ehhez fűződő jogi érdek igazolása után – engedélyezi az iratok megtekintését, illetőleg a szükséges felvilágosítás megadását. A versenyhez fűződő közérdeket védő GVH részéről vélhetően fennáll a „jogi érdek”.

Közösségi szabályok hatása az információátadásra

Érdekes kérdés lesz az is, hogy a GVH információátadását korlátozzák-e közösségi jogi szabályok. A versenyhivatali eljárásban beszerzett információk speciális körét alkotják az 1/2003/EK rendelet 12. cikke alapjánaz Európai Versenyügyi Hálózat (ECN) kereteiben, az EU Bizottságtól vagy más tagállami versenyhatóságtól beszerzett információk. Az együttműködés során átadott adatokra ugyanis olyan közösségi szabályok alkalmazandóak, amelyek a közösségi jog elsődlegességéből fakadóan felülírják az azokkal ellentétes tartalmú nemzeti jogszabályokat. Az információk hálózaton kívülre való továbbítását megakadályozza a rendelet szakmai titoktartást előíró 28. cikke. Ecikk szerint a Bizottság és a tagállamok versenyhatóságai, tisztviselőik, alkalmazottaik és más, e hatóságok felügyelete alatt dolgozó személyek, valamint a tagállamok más hatóságainak tisztviselői és alkalmazottai nem fedik fel az általuk a rendelet alapján beszerzett vagy információcsere keretében megszerzett és szakmai titoktartási kötelezettség alá tartozó információkat.