Az EU-bővítés tapasztalatai

Az egyiknek sikerül...

Az 1952-es párizsi szerződéssel létrejött, hat tagállamból – Belgiumból, Franciaországból, Hollandiából, Luxemburgból, a Német Szövetségi Köztársaságból, illetve Olaszországból – álló Európai Szén- és Acélközösségre, majd az 1957-es római szerződéssel megalakított Európai Gazdasági Közösségre alapuló Európai Unióba (EU) több hullámban léptek be az új tagállamok. Elsőként – 1973-ban – Nagy-Britannia, Írország és Dánia csatlakozott a szervezethez, majd 1981-ben Görögországgal, 1986-ban Portugáliával és Spanyolországgal, 1995-ben pedig Ausztriával, Finnországgal és Svédországgal bővült a volt szocialista országok számára sokáig elérhetetlennek tűnő klub.

Az új tagállamok közül egyértelműen Írország profitált a legtöbbet a belépésből, hiszen a csatlakozás előtt viszonylag elmaradott országból mára Európa egyik legfejlettebb államává vált. A képzeletbeli rangsor másik végén Görögország áll, amely noha sok tekintetben szintén sokat nyert a tagságon, ám gazdasági fejlődése a reméltnél lassabb.

A tapasztalatok azt mutatják, hogy a csatlakozó ország sikeressége jelentős részben attól függ, hogy milyen általános gazdasági helyzetben és milyen feltételekkel lépett be az integrációba. Emellett döntő szerepet játszik a társadalmi berendezettsége is: minél nyitottabb volt a csatlakozó állam, annál jobb eredményeket ért el a társulás után.

Az EU-bővítés fontos tanulsága – ahogy azt Spanyolország, Portugália vagy Görögország példája is mutatja –, hogy a belépéssel minden államnak sikerült véglegesen a demokrácia útjára térnie, és nem fenyeget az egykori diktatúrákhoz hasonló autokrata rendszerekhez való visszatérés veszélye.

Írország – fénysebességgel előre

Írország gazdasági és politikai szempontból is irigylésre méltó pályát járt be az utóbbi három évtizedben: amikor az ország csatlakozott az EGK-hoz, az egy főre jutó hazai össztermék (GDP) – vásárlóerő-paritáson számolva – a közösségi átlag 61 százaléka volt, 2000-re ez a mutató már elérte a 115 százalékot. A statisztikákból az is kiderül, hogy az írek fejlődése a nyolcvanas éveket jellemző stagnálás után a kilencvenes években gyorsult fel igazán; az ország 1990-ig csak az átlag 73 százalékáig tudta feltornászni magát.

Az ír áttörés hátterében elsősorban az áll, hogy az ország nagyon jól beilleszkedett a szervezet termelési szerkezetébe, és ennek köszönhetően évről évre jelentősen növelte exportját. A hagyományosan nyitott ország – Írországot például ezer szál fűzi Nagy-Britanniához, amellyel egyszerre csatlakozott az EGK-hoz is – 1995 és 1998 között megkétszerezte exportjának értékét, elérve a 70 milliárd dollárt. A növekedés a későbbiekben sem állt le, igaz, valamivel lassabb ütemre váltott: 1996-2000 között az átlagos gazdasági növekedés 9,24 százalék volt, és 2003-ban is még 6,4-es bővülést várnak.

Az írek sikerének másik lényeges oka az, hogy a csatlakozást követő időszakban az országba érkezett EU-s pénzekkel nagyon körültekintően bántak: a strukturális segélyek felhasználásának minden szakaszát szigorúan ellenőrizték, és a pénzeket a hosszabb távú fellendülést szavatoló infrastrukturális fejlesztésekre fordították. Az is sokat nyom a latban, hogy Írország a maga 3,7 millió lakosával kis országnak számít – a külföldi beruházások szembetűnőbben éreztetik hatásukat, mint egy nagyobb országban. A külföldi befektetések jelentőségét mutatja, hogy a legjobb évben, 1998-ban az összes európai zöldmezős beruházás 13 százaléka jutott Írországra. Az ír példát sok elemző a szintén nagy ütemben fejlődő Szingapúréhoz és Hongkongéhoz hasonlítja, ahol a korszerű technológiát követelő iparágakban végrehajtott külföldi befektetések játszották a fejlődés motorjának szerepét.

A gyors fejlődés árnyoldala, hogy az ország egyre kisebb mértékben részesül a fejletlenebb térségek felzárkóztatására létrehozott strukturális és kohéziós alapokból: míg 1989-1993 között Írország – strukturális segély címén – még több mint egyharmadát kapta a Spanyolországnak juttatott 9,7 milliárd ecunek, ez az arány 1994-1999 között egynyolcadra csökkent. Az ország a regionális fejlesztésre szánt pénzforrások jelentős részét ugyancsak nélkülözni kénytelen, hiszen a GDP meghaladja a közösségi átlag 75 százalékát, ami fölött már nem jár ilyen támogatás.

Az előrejelzések szerint 2005 után nettó befizetővé váló Írországban – részben a kelet-európai konkurenciától, illetve a központi források gyors elapadásától tartva – nem fogadják egyöntetű lelkesedéssel az EU bővítését. Az írek egy tavaly júniusban rendezett népszavazáson elutasították a bővítés intézményi kereteinek megteremtésére hivatott, 2001 februárjában aláírt nizzai szerződést – igaz, ezzel elsősorban arra mondtak nemet, hogy ír katonák részt vegyenek az EU mintegy 60 ezer fős, ezután felállítandó békefenntartó erejében –, így az új tagok felvételét támogatók aggódva várják, mi lesz az októberi, újabb referendum eredménye.

Görögország – kései ébredés

A görögök által bejárt pálya korántsem olyan sikeres, mint az íreké, hiszen a belépéskor a közösségi szint 69 százalékán állt az egy főre jutó GDP, ami azóta gyakorlatilag stagnál, most például 67 százalékon áll. A relatív változatlanság ellenére fejlődött az EU jelenleg legszegényebb tagjának számító Görögország: abszolút számokban mérve az utóbbi két évtizedben jelentősen nőtt a GDP, és a gazdaság is sokkal inkább átláthatóvá vált. A csatlakozás utáni első évek elpocsékolása mindenesetre súlyos hiba volt, hiszen 1981-1986 között – a két versenytárs, Spanyolország és Portugália megjelenéséig – Görögország volt az egyetlen igazán támogatandó tagállam.

A késve beindult növekedés elsősorban a kilencvenes évek második felét jellemezte. Miután 1999-ben kiderült: Athén a közös európai valuta bevezetéséhez egyetlen feltételnek sem felel meg, a hagyományosan "adományozó", baloldali görög kormányzat is rákényszerült arra, hogy azonnali intézkedéseket tegyen az infláció visszafogására, a költségvetési deficit és az állami eladósodottság mérséklésére. Az 1990-ben még több mint húszszázalékos inflációt végül 1999 végére sikerült az euró bevezetésének feltételeit is meghatározó, 1992-es Maastrichti Szerződésben meghatározott szint alá csökkenteni.

Athén szigorú monetáris politikával – részben a magas reálkamatok fenntartásával és az azt kísérő drachmafelértékelődéssel – fogta meg a pénzromlás ütemét. A sikerhez az is hozzájárult, hogy az érdekegyeztetések során a munkavállalók mérsékelték bérköveteléseiket, illetve hogy miközben a nemzetközi piacokon hosszabb ideig csökkentek a kőolaj- és nyersanyagárak, a kedvező termésnek köszönhetően nem nőtt jelentősen az élelmiszer-ipari termékek ára.

A monetáris mellett a fiskális szigor is megjelent, így a költségvetési hiány az 1990-es 16-ról 1999-re 1,6 százalékra mérséklődött. A deficit csökkentésének legfontosabb eleme a bevételek növelése – az adókedvezmények csökkentése, vagyis a kivetett adók beszedésének hatékonyabbá tétele –, illetve az adósságállomány utáni szolgálatok mérséklése volt.

Görögország egy maastrichti kritériumnak még mindig nem felel meg: az összes államadósság a maximálisnak minősített hatvan százalék helyett még mindig a GDP 100 százaléka körül van. Szakértői becslések szerint Athén legkorábban 2009-ben éri el a hatvanszázalékos szintet.

A fellendüléshez az is hozzájárul, hogy Athén ad otthont a 2004-es olimpiai játékoknak, ami miatt érezhetően megnövekedtek a bel- és külföldi befektetések. A görög kormány intézkedéseinek és az olimpiai előkészületeknek köszönhetően a gazdasági növekedés gyorsabb az uniós átlagnál. Az idén például 0,2-0,6 százalékos költségvetési többlet mellett 3,2-3,5 százalékos gazdasági növekedés várható, ami jóval magasabb, mint a Tizenötök 1,3 százalékos előrejelzése. A fejlődést természetesen elősegíti az a 25 milliárd dolláros EU-csomag, amit Athén 2000-2006 között használhat fel a lemaradást csökkentő programok megvalósítására. Az uniós segítségnek köszönhetően épül az északi térségeken áthaladó Via Egnatia, illetve a görög kikötőket összekapcsoló úthálózat.

Görögország helyzetét viszont továbbra is nehezíti, hogy a pozitív változások ellenére az Unió északi tagállamai úgy tekintenek a dél-európai országra, mint ahol még mindig túl laza az adminisztrációs fegyelem, s nem ritka a korrupció. Az olimpiai előkészületek első időszaka csak megerősítette ezeket a félelmeket, hiszen a felkészülés lassúsága és a befektetéseket kísérő bizonytalanság még kormányválságot is okozott.

Portugália – egyszer fenn, másszor lenn

A Magyarországéhoz hasonló területnagysággal, népességgel és gazdaságszerkezettel rendelkező Portugália bizonyítványa jobb, mint Görögországé, ám teljesítménye elmarad Írországé mögött. Az 1986-os csatlakozáskor valamivel Görögország mögé sorolt államban – amikor Portugália az egy főre jutó GDP tekintetében az EU-átlag 52 százalékán állt – az évezred végére már sikerült elérni az uniós életszínvonal nyolcvan százalékát. A fejlődés azonban korántsem volt egyenletes és problémák nélküli: már a belépés időszakában is olyan súlyos viták robbantak ki a tagsággal járó munkaügyi és mezőgazdasági reformok miatt, hogy a csatlakozási szerződés aláírásának napján lemondásra kényszerült a Mario Soares vezette baloldali kormány.

Portugália számára a belépést követő első évek voltak a legsikeresebbek – az uniós alapokból kapott pénzekből gyors fejlődésnek indult az infrastruktúra, illetve a szolgáltatási szektor, amely a lakosság közel hatvan százalékának ad munkát. Ugyanakkor a mezőgazdaság visszaesett: az EU a túltermelést megakadályozandó inkább a földek parlagon hagyását támogatta, aminek következtében a korábbi búzaexportőr Portugália évekig gabonabehozatalra szorult.

A portugál gazdaságot dicséri, hogy a görögnél jóval magabiztosabban teljesítette a maastrichti kritériumokat: a nyolcvanas évek közepén még 31 százalékos éves infláció jelenleg 1-2 százalék között van. Az viszont komoly gondot jelent, hogy a kilencvenes évek közepén megtorpant az export addig látványos fejlődése: az 1997-es csúcsot, a 27,1 milliárd dollárt azóta sem sikerült elérni, miközben folyamatosan emelkedik az import értéke és ezzel együtt a fizetésimérleg-hiány (2000-ben 38, 2001-ben 39 milliárd dollár volt a portugál behozatal). Úgy tűnik föl, hogy a csatlakozást követő fellendülés egy kicsit "ellustította" a portugálokat, s most Lisszabon a privatizációs programok felgyorsításával és a hatékonyság növelésével igyekszik megállítani a kedvezőtlen folyamatokat.

A külkereskedelemben teljes mértékben az EU a meghatározó: míg Görögország az export és import közel kétharmadát bonyolítja le a többi tagországgal, ez az arány Portugália esetében megközelíti a nyolcvan százalékot. Ugyanakkor a portugál gazdaság erejét mutatja, hogy az ország a kilencvenes évek közepén nettó tőkeexportőrré vált.

Komoly gondokat okoz viszont a költségvetési deficit. A portugál kormányzat azzal vádolja a korábbi, szocialista kabinetet, hogy kozmetikázott költségvetési jelentést nyújtott be Brüsszelnek, és a hiány a becsült 2,2 százalék helyett 4 százalék körül mozog.

Spanyolország – a nagy visszatérő

A sok tekintetben Portugáliával hasonló pályát befutott, ám annál jóval nagyobb gazdasággal rendelkező Spanyolország Franco tábornok 1975-ös halála után politikai és gazdasági értelemben is visszatért Európába, s amióta 1986-ban – Portugáliával együtt – belépett az EU-ba, ismét a kontinens egyik meghatározó államává vált. Pedig a kezdetek Madridban sem voltak egyszerűek, hiszen a csatlakozást követő években szinte egymást érték az EU-tagság miatti megszorító intézkedések elleni tiltakozások és sztrájkok. A válsághelyzet következtében 1988-ban kormánya alapos átalakítására kényszerült Felipe González miniszterelnök. A kilencvenes évek elejét az egymást követő korrupciós botrányok jellemezték, s González 1991-ben ismét kormányátalakítást hajtott végre. A spanyolok azonban hamar hozzászoktak az EU-tagsághoz, amely a kötelező megszorítások mellett egyben új utakat, új befektetéseket is jelentett.

A politikai botrányok ellenére a gazdaság gyorsan növekedett, részben a strukturális és kohéziós alapokból származó pénzeknek, részben pedig az országba betóduló külföldi befektetőknek köszönhetően. Spanyolország ugyancsak viszonylag könnyen megfelelt az euró bevezetését lehetővé tevő feltételek többségének – az infláció két százalék körül van, a költségvetési deficit háromszázalékos –, ám az államadósság GDP-hez viszonyított aránya itt is túl magas, hetven százalék körüli.

Az is Spanyolország fokozatos előretörését mutatja, hogy Portugáliához hasonlóan 1997-től maga is nettó tőkeexportőrnek számít.

Finnország – az északi fény

Finnország meglehetősen későn, igaz, akkor rekordsebességgel vált az EU tagjává: miután Helsinki 1992. március 18-án benyújtotta felvételi kérelmét, 33 hónappal később, 1995. január 1-jén már a szervezet teljes jogú tagjává vált. Az időzítést elsősorban a Szovjetunió felbomlása, illetve a közép-európai rendszerváltozások befolyásolták. A nagy szomszéd szétesésével ugyanis egyrészt megszűnt a Finnország szuverenitását korlátozó hatalom, ugyanakkor az ország évtizedek óta nem látott válságba került, mivel összeomlott a finn termékek egyik legfőbb felvevőjének számító szovjet piac.

A 18 százalékos munkanélküliséggel jellemezhető mélypontról az ipari termelés állami kezdeményezésre történő radikális átalakításával – elsősorban e programnak köszönheti a Nokia, hogy papír- és gumigyárból a világ vezető mobiltelefon-cégévé vált –, valamint az EU-hoz való közeledéssel lábalt ki Finnország. Ekkor 11 százalék körüli szintre csökkent a munkanélküliség, az inflációt 1,5 százalékra szorították, bár az államadósságok GDP-hez mért szintje továbbra is magas maradt.

Finnországban egyébként hangsúlyozzák, hogy a válságból való kilábalás már az uniós tagság megszerzése előtt megkezdődött, az integrációs szervezetbe való belépés csak segített megtartani a már beindult kedvező folyamatokat. Azt azonban Finnországban is elismerik, hogy az EU-szabályozók kényszerítették rá az országot arra, hogy szakítson múltjával, hagyjon fel a rövid távú versenyképességet javító gyakori valutaleértékelésekkel. (Az utóbbiakra az ugyancsak kötelezően feladott laza monetáris politika miatt volt szükség.)

A gazdaságilag erős és hagyományosan aktív külpolitikát folytató Finnország EU-tagságának jelentőségét sokan abban látják, hogy Helsinki kiemelkedően fontosnak tartja a kis országok döntési jogának érvényesítését, a "kicsik" nyelvének hivatalos elismerését, valamint a megfelelő számú bizottsági tagság megadását. Annak ellenére is támogatja a potenciális szövetségesek, azaz a kis országok EU-tagságát, hogy helsinki becslések szerint az országnak mintegy egymilliárd eurójába kerül a bővítés.

A finn érdekek képviseletéért – a balti államokhoz és Oroszországhoz fűződő kapcsolatok ápolásában kiemelten érdekelt – Helsinki 1997-ben elindította az Északi dimenzió néven ismert kezdeményezést, amely külön fejlesztési fejezetként részévé vált az EU-prioritásokat összefoglaló Agenda 2000 programtervezetnek. A finn önállóság jegyében Helsinki továbbra sem kíván belépni a NATO-ba, s – szembeszegülve az európai trenddel – a közelmúltban két újabb atomreaktor felépítéséről döntött.

Belépés – túlzott remények nélkül

A 2004-es belépésre váró kelet-közép-európai országok aligha számíthatnak az írhez hasonló ugrásszerű fejlődésre, mivel – a múlt évtizedben aláírt társulási egyezményeknek köszönhetően – élvezhetik a még el nem nyert tagsággal járó kedvezmények jelentős részét, így például áruik gyakorlatilag akadály nélkül juthatnak el a Tizenötök piacára. Ennek statisztikailag igazolható bizonyítékai vannak: míg a nyolcvanas évek legvégén a volt szocialista országok külkereskedelmüknek alig egyharmadát bonyolították le az Unió tagjaival, a kilencvenes évek végére ez az arány már meghaladta a kétharmadot.

Az Unió előszobájában lévő államokban részben már eljött a rendszerváltozással és az EU-hoz való közeledéssel járó befektetési "boom" is: 1995 és 1998 között például 33 milliárdról 63,4 milliárd dollárra nőtt a közép-európai külföldi befektetések értéke. Ennek ellenére biztosra vehető, hogy a csatlakozás után újabb befektetési hullám érheti el a térség országait, ám a szakértők véleménye megoszlik abban, mennyi friss pénzt remélhetnek az új tagállamok.

A European Investment Consortium által készített és az Economist brit hetilap által ismertetett tanulmány szerint a kereskedelmi és befektetési kapcsolatok csak az EU-n belüli átlag felét érik el, ezért az sem kizárt, hogy a bővítés után viszonylag gyorsan megduplázódik a Kelet-Közép-Európába érkező külföldi befektetések összege. Az elemzés fő következtetése az, hogy az EU-n belüli szabályok teljes átvételének köszönhetően a csatlakozó országokban végrehajtott befektetések már semmivel sem lesznek kockázatosabbak, mint a többi tagállamban végrehajtott beruházások. A befektetéseket ugyanakkor akadályozhatja a Görögországot is sújtó bizalomhiány: Nyugat-Európában sokan úgy tartják, hogy a volt szocialista országokban még nem tekinthető politikailag pártatlannak és teljesen tiszta kezűnek a köztisztviselői réteg.

A PricewaterhouseCoopers tanácsadó cég viszont azt állítja a tagjelölt országokban működő külföldi vállalatok vezetőivel folytatott beszélgetések alapján, hogy aligha várható gyors növekedés. "A megkérdezett mintegy negyven vállalatvezető közül csak nagyon kevesen vélik úgy, hogy jelentős változást hoz a bővítés. Úgy gondolják ugyanis, hogy a kedvező változások többsége már végbement, a lehetséges előnyök már most is elérhetőek" – áll a tanulmányban. Az elemzők azt is hangsúlyozzák, hogy az "ír csoda" egyik eleme – a külföldi befektetőknek adott adókedvezmény – megismételhetetlen, hiszen az EU jelenlegi előírásai tiltják, hogy a más országokból érkező beruházók kevesebb adót fizessenek, mint a hazaiak.

Bár az EU-tagság elnyerése következtében liberalizálják a mezőgazdasági termékek kereskedelmét is, ennek sem lesz jelentős hatása, mert a térség államainak mezőgazdasága elmarad a nyugatiak mögött. Különösen igaz ez a legnagyobb tagjelöltre, Lengyelországra, ahol a lakosság mintegy húsz százaléka – a közösségi átlag több mint négyszerese – foglalkozik mezőgazdasági termeléssel.

Az is mérsékli majd az új tagok növekedési ütemét, hogy gazdaságuk mérete – a GDP nagysága – kisebb a nyugati országokénál, ami azt jelenti, hogy csak viszonylag kevés uniós pénzt kaphatnak. A szabályok értelmében ugyanis az országok évenként legfeljebb GDP-jük négy százalékának megfelelő összegű pénzügyi segítségben részesülhetnek.

Bár a csatlakozás pénzügyi feltételeiről nem született végleges döntés, az biztos, hogy a csatlakozó országok jó ideig nem lesznek nettó befizetők: az EU-s alapokból eurómilliárdok kerülnek majd az újonnan felvett országokba. A térség országai, ahol a fejlettségi szint jóval alacsonyabb, mint az uniós átlag 75 százaléka, mind a strukturális, mind a kohéziós alapból kapnak fejlesztési támogatásokat, és valószínűleg – ugyan még nem tudni, miként alakul át a közösségi agrárpolitika – a mezőgazdasági termelők sem maradhatnak pénz nélkül.

A kiadásokról sem szabad megfeledkezni, hiszen egyedül az uniós környezetvédelmi törvények betartásához 50-100 milliárd eurós beruházást kell végrehajtani az EU-ba belépő államokban.

Becslések szerint az Unión belüli bérkiegyenlítődés tapasztalatai alapján a keleti és nyugati bérek közötti közeledés átlagos felezési ideje mintegy harminc év. A jelenlegi trendek alapján a leggyorsabb felzárkózásra – tíz évre – Szlovéniának van esélye, míg az átlagot Románia rontja leginkább a maga 600 évével.