A szabályozás történeti háttere
A közös piacon belüli verseny biztosítása az EGK alapítóinak alapvető célkitűzései közé tartozott, hiszen a gazdasági növekedést, a technikai fejlődést, és ezzel egyidejűleg a fogyasztók jogainak az érvényesülését elsődlegesen egy igazságos, a torzító hatásokat kiküszöbölő gazdasági verseny segítheti elő. Ennek érdekében a versenypolitika – az Európai Gazdasági Közösséget megalapító Római Szerződés (EKSZ) korábban 85. és 86., jelenleg 81. és 82. cikkelyei – már a kezdet kezdetén klasszikus közös politikaként került szabályozásra, amelynek megvalósításában az Európai Bizottságnak kiemelt szerep jutott, a tagállamok ezen a területen számos döntéshozói, végrehajtói és ellenőrzési jogkört ruháztak rá.
Az EKSZ a verseny szabadságát deklaráló, a versenyt korlátozó megállapodások, valamint a gazdasági erőfölénnyel való visszaélést tilalmazó rendelkezései értelemszerűen csak akkor, és csak annyiban eredményezhetik a verseny tényleges, torzításoktól mentes megvalósulását, amennyiben a Bizottság megfelelő és hatékony jogosítványokkal rendelkezik azok érvényesítésére. Ennek érdekében már a legkorábbi 1962/17 EK Rendelet is széles körű vizsgálati jogköröket ruházott át a Bizottságra.
Ezek alapján a Bizottság jogosult volt helyiségekbe belépni, az üzleti könyveket megvizsgálni, azokról másolatot készíteni, illetve szóbeli kérdéseket feltenni, akár az adott vállalkozás előzetes értesítése nélkül is.
Ahogyan az európai közösségi versenyjog jelentősége egyre nőtt a Közösség fejlődésének évtizedei során, úgy váltak a Bizottság fenti vizsgálati jogkörei is egyre meghatározóbbá. Ezzel párhuzamosan az egyes tagállamok is hasonló jogköröket biztosítottak saját versenyhatóságaiknak, így például a Német Szövetségi Köztársaság a Bundeskartellamt részére.
Az előzetes értesítés nélküli vizsgálat a magyar versenytörvényben
Magyarországon a 2000. évi CXXXVIII. törvény tartalmazta a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) azon módosítását, amely kiszélesítette a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) vizsgálati jogköreit. A módosítás miniszteri indoklása szerint:
"A tényállás tisztázása elsődleges érdek, ezért ebben az esetben – és kizárólag ebben az esetben a törvény felhatalmazása alapján – nem érvényesül a korábban ismertetett, a Tpvt. 65. § (5) bekezdésében foglalt az az általános jogelv, hogy a versenyfelügyeleti eljárás során az ügyfelet olyan időben kell tájékoztatni a jogsértés feltételezéséről, illetőleg a vizsgálati tényekről, hogy az ügyfél az ezekre vonatkozó álláspontjára hivatkozhasson."
Ugyanakkor az indoklás azt is rögzíti, hogy az itt szabályozott jogkörök a Versenyhivatalt kizárólag a Tpvt. 11. § és 21. § szakaszaiban szabályozott magatartások, azaz a versenykorlátozó megállapodások és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt indult eljárásokban illetik meg.
A törvénymódosítás alapján ezekben az eljárásokban a GVH jogosult előzetes értesítés nélkül az ügyfél, valamint a vele kapcsolatban álló vállalkozások üzleti helyiségeit, ideértve a járműveket és az üzleti tevékenységhez használt bármilyen területet, meghatározott célból átkutatni, és ennek érdekében oda önhatalmúlag belépni.
A fenti fogalmazásból különösen a "vele kapcsolatban álló vállalkozás" kitétel érdemel különösebb figyelmet, hiszen könnyen belátható, hogy ezzel a jogalkotó viszonylag tágan szabta meg a potenciális kötelezettek körét, ugyanis itt nem a más jogágakban ismert és meghatározott "kapcsolt vállalkozások" csoportjáról van szó, hanem potenciálisan minden olyan cégről, amely az érintett társasággal gazdasági kapcsolatban áll.
Az eljárás alá vont társaságon és üzletfeleiken kívül a törvénymódosítás egy másik csoportra is kiterjesztette a GVH előzetes értesítés nélküli vizsgálatát, a vizsgáló ugyanis jogosult az ügyfél bármely vezető tisztségviselője, alkalmazottja, megbízottja, valamint a ténylegesen az irányítást gyakorló más személy magáncélú, illetve magánhasználatú helyiségeibe, ideértve a járműveket és más területet is, önhatalmúlag belépni, és ott meghatározott célból kutatást folytatni.
A fenti körből a "ténylegesen irányítást gyakorló személy" fogalma az, amelyik ismételten szélesebb jogköröket biztosít a GVH részére. A jogalkotó ezzel nyilvánvalóan a magyar gazdasági életben nem ismeretlen "strómanokon" keresztül irányított cégek vonatkozásában kívánta a GVH megfelelő vizsgálati jogosítványait biztosítani.
Garanciák
Természetszerűleg, különös tekintettel arra, hogy lényeges eljárási jogosítványoktól eltérő szabályokról van szó, a jogalkotó egyidejűleg megfelelő biztosítékokat is a rendszerbe kívánt építeni. Ennek megfelelően az előzetes értesítés nélküli vizsgálatra kizárólag előzetes bírói jóváhagyó határozat alapján kerülhet sor.
Az illetékes megyei bírósághoz a GVH terjeszti be a vonatkozó, megfelelően indokolt indítványt, amelyről a bíróság a beterjesztéstől számított 72 órán belül határoz.
Fontos garanciális szabály, hogy a bíróság engedélyező határozatot kizárólag abban az esetben hoz, amennyiben a Versenyhivatal valószínűsíti, hogy más vizsgálati cselekmény nem vezet eredményre, és ésszerű megalapozottsággal feltehető, hogy az indítvány szerinti helyszínen a megjelölt információforrás fellelhető, valamint feltételezhető, hogy azt másként nem bocsátanák rendelkezésre, vagy bármilyen módon felhasználhatatlanná tennék.
Szintén garanciális jelleggel rögzítette továbbá a jogszabály azt is, hogy az ellenőrzést lehetőleg az érintett – ideértve a megbízottját, képviselőjét vagy alkalmazottját – jelenlétében kell elvégezni, és megkezdése előtt közölni kell a bírói határozatot és a vizsgálati cselekmény célját.
Ez utóbbi már csak azért is lényeges körülmény, mert az előzetes értesítés nélküli vizsgálatot nem lehet általános jellegű adatgyűjtésre felhasználni – a szintén angol nyelvű terminológia ezt a horgászexpedíció ("fishing expedition") tilalmának nevezi -, hanem mindig kizárólag a bírói határozatban jóváhagyott célra, azaz egy meghatározott versenysértés gyanújának a kivizsgálására irányulhat.
Nagy vonalakban tehát a fentiek szerint lehet a 2000. évi módosítás főbb rendelkezéseit felvázolni. Azóta azonban, részben szintén európai indíttatásra, részben pedig a GVH hazai tapasztalatai alapján, a szabályozás több lényeges kérdésben is módosításra került.
A szabályozás módosítása
Ahogyan az Európai Unió egyre több tagállammal rendelkezett, és ahogyan a közép-, és kelet-európai államok csatlakozása is egyre közelebb került, a Bizottságot aggodalommal töltötte el, hogy a már amúgy is túlterhelt szervezet mennyiben lesz képes megbirkózni a beadványok vélhetően drasztikusan megnövekedő számával.
A probléma hátterében az állt, hogy az EKSZ vonatkozó versenyjogi cikkelyei, ellentétben más jogterületekkel, nem voltak közvetlenül alkalmazandók a tagállami versenyhatóságok által, hanem azok érvényesítését kizárólag a Bizottság végezte. Ennek az eredeti célja a tagállamok felett álló közösségi célkitűzések hatékony érvényesítése és az egységes jogalkalmazás biztosítása volt, amely az EKSZ megalkotásakor érthető és célszerű volt, a bővítési folyamat azonban ily módon az egész közösségi versenyjog hatékony érvényesítését veszélyeztette.
Ennek elkerülése érdekében a Bizottság egy hosszasan előkészített – és sokat vitatott – reformtervezetet dolgozott ki, amelynek célja egy hatékonyabb jogérvényesítési rendszer kidolgozása volt, amelyet a 2003/1 EK Rendelet öntött végső formába.
Jelen írásnak értelemszerűen nem tárgya a reform részletes ismertetése, annak lényege mindenesetre az volt, hogy az EKSZ 81. és 82. cikkelyei közvetlenül alkalmazhatókká váltak, azaz ezt követően a közösségi versenyjogot is a tagállami versenyhatóságok érvényesítik, együttműködésben a Bizottsággal, a Bizottság ugyanakkor önállóan is eljárhat, ha ezt az eset körülményei alapján szükségesnek tartja.
A reform keretében a Bizottság megragadta az alkalmat, hogy vizsgálati jogköreit is szélesítse a korábbiakhoz képest, így például elrendelheti helyiségek, illetve iratok és feljegyzések zár alá vételét, és tágabb körben kérhet információkat a vizsgált társaság alkalmazottaitól.
Az európai jog megváltozását értelemszerűen a magyar jogrendszerbe is be kellett építeni, ezzel egyidejűleg pedig a jogalkotó sort kerített a Tpvt. általános reformjára is, amely az előzetes értesítés nélküli vizsgálat kérdését sem hagyta érintetlenül, így született meg a Tpvt.-t módosító 2005. évi LXVIII. törvény.
A kutatás helyszínei
A módosítást követően a GVH nem kizárólag az ügyfelek, illetve üzleti partnereik üzleti helyiségeit kutathatja át, hanem bármely helyszínt, amely az eljárás tárgyához kapcsolódik, és amelyre a szükséges bírói engedélyt megkapta.
Magáncélú, illetve magánhasználatú helyiségek vonatkozásában, ideértve a járműveket is, megmaradt a korábbi korlátozás, amely szerint azok csak akkor kutathatók át, ha az ügyfél bármely jelenlegi vagy volt vezető tisztségviselője, alkalmazottja, megbízottja, valamint a ténylegesen az irányítást gyakorló, vagy korábban irányítást gyakorolt más személy használatában vannak.
Versenysértésre utaló bizonyíték
Rendkívül lényeges, és a gyakorlat során kifejezetten hangsúlyos probléma tekintetében is újdonságot hozott a módosítás, jelesül abban a jogszabályban korábban nem szabályozott kérdésben, hogy mi a teendő akkor, ha a vizsgálat során a GVH olyan versenysértésre utaló bizonyítékot talál, amely más ügyre vonatkozik, mint ami a bírói engedélyben szerepel.
Erre az esetre a Tpvt. a módosítás óta konkrét rendelkezést tartalmaz, amely szerint amennyiben a vizsgálat során a vizsgálat tárgyához nem kapcsolódó, a bírói engedélyben nem foglalt, de versenysértésre (illetve annak a fentebb már hivatkozott két esetére) utaló bizonyítási eszközt találnak, úgy a vizsgáló jogosult ezekről másolatot készíteni, illetve azt lefoglalni.
Az ilyen bizonyítási eszköz tekintetében a bírói engedélyt utólag kell beszerezni. Az engedély iránti kérelmet legkésőbb a vizsgálati cselekmény lefolytatásától számított harminc napon belül kell előterjeszteni. Utólagos bírói engedély hiányában a bizonyítási eszköz nem használható fel.
A módosítás annyiban megnyugtató, hogy egy korábban nyitva hagyott kérdésre egyértelmű választ ad, tény ugyanakkor, hogy az Európai Bíróság vonatkozó joggyakorlata (C85/87 Dow Benelux v. Bizottság, C94/00 Roquette Frères, T-66/99 Minoan Lines v. Bizottság) ehhez képest eltérő, inkább az eljárás alá vont társaságok jogaira figyelemmel lévő álláspontra helyezkedett, és megtiltotta az ily módon szerzett bizonyítékok felhasználását.
Legal privilege
A módosítás egy másik nyitott kérdést is rendezett, ezúttal azonban az európai joggyakorlattal összhangban, ez pedig az ügyvéd és az ügyfél közötti kommunikáció bizalmassága biztosításának ("legal privilege") kérdése.
Jóllehet a kérdéses mentességet az uniós joganyag sem rögzítette kifejezetten, a joggyakorlatban azonban egyértelmű volt, hogy az ügyvéddel történő, az ügyhöz kapcsolódó kommunikáció mentességet élvez a GVH vizsgálata alól. Ezt immáron a Tpvt. új 65/B § szakasza is kellő egyértelműséggel rögzíti az alábbiak szerint:
"Az olyan irat, amely az ügyfél védelemhez való jogának gyakorlása érdekében, illetve annak keretében, az ügyfél és megbízott ügyvédje közötti kommunikáció során, illetve ilyen kommunikációs célból való felhasználás érdekében keletkezett, vagy az ilyen kommunikáció során elhangzottakat rögzíti, feltéve mindegyik esetben, hogy az említett jelleg közvetlenül magából az iratból kitűnik, a versenyfelügyeleti eljárásban bizonyítékként nem használható fel, illetve nem vizsgálható meg, nem foglalható le, szemle során a birtokos az ilyen irat felmutatására nem kötelezhető."
Az ilyen tartalmú irat átadását jogszerűen meg lehet tagadni a vizsgálat során, illetve az abba való betekintést csak annyiban kell megengedni, hogy a vizsgáló meggyőződhessen arról, hogy a kérdéses irat részben vagy egészben valóban a fent hivatkozott mentesség hatálya alá esik.
Amennyiben a felek között ebben a kérdésben vita alakul ki, úgy erről a GVH kérelme alapján a Fővárosi Bíróság 8 napon belül köteles határozni.
A bizonyítékok zár alá vétele
A módosítás hatályon kívül helyezte továbbá a Tpvt.-nek a bizonyítékok lefoglalására vonatkozó rendelkezéseit, lévén hogy ezt a kérdést a közigazgatási eljárásról szóló 2004. évi CXL. tv. (Ket.), mint a Tpvt. háttérjogszabálya rendezi.
Szabályozza ugyanakkor a bizonyítékok zár alá vételét, amely elrendelésének értelemszerűen akkor van helye, ha jogsértés gyanúja merül fel, és a bizonyítási eszköz meghamisításától, megsemmisítésétől, elrejtésétől vagy egyéb módon való hozzáférhetetlenné tételétől lehet tartani. A zár alá vett dolgokat az azok megőrzésére alkalmas tárolóban vagy külön helyiségben kell elhelyezni, majd a tárolót, illetve helyiséget le kell zárni, és le kell pecsételni.
Kifejezetten előremutató jellegű módosítás, hogy a számítógépes adathordozókat még akkor sem kell okvetlenül lefoglalni, illetve zár alá venni, amennyiben azok bizonyítékokat tartalmaznak, hanem a GVH-nak módjában áll ún. fizikai tükörmásolatot készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat átvizsgálni.
Mint a fentiekből is kiderül, a GVH-nak rendkívül kiterjedt jogosítványok állnak rendelkezésére a versenysértések felderítésére, amelyekkel rendszeresen él is, az előzetes értesítés nélküli vizsgálatra gyakorlatilag minden nagyobb jelentőségű ügyben sor kerül, és a tapasztalatok azt mutatják, hogy ezek általában eredménnyel is járnak, és az ezek során szerzett bizonyítékok a Versenyhivatal határozata szempontjából általában alapvető fontosságúak.
Gyakorlati konzekvenciák
Jelen írás befejezéseként röviden azt tekintjük át, hogy melyek azok az eszközök, amelyekkel az eljárás alá vont társaságok, illetve személyek jogszerűen élhetnek az előzetes értesítés nélküli vizsgálat során annak érdekében, hogy törvényes jogaikat és érdekeiket biztosíthassák.
Elsődlegesen célszerű haladéktalanul értesíteni a társaság kompetens vezetőit, illetve jogi képviselőjét.
Ahogyan az fentebb már rögzítésre került, a vizsgálatot a Tpvt. alapján lehetőség szerint az érintett képviselőjének jelenlétében kell lefolytatni, és nyilvánvalóan hatékonyabb a társaság szempontjából, ha a GVH vizsgálóival az ügyvezető és a jogi képviselő folytat egységes kommunikációt, mint ha a cég számos különböző alkalmazottja válaszol a kérdésekre.
Másodszor, rendkívül fontos a bírósági engedély pontos tartalmának a megismerése, hiszen a GVH vizsgálatának ez szabja meg a határait, elsődlegesen olyan iratokat, illetve adathordozókat vizsgálhat meg, amelyek az ott rögzített ügyre vonatkoznak, azaz szándékosan nem terjeszkedhet túl az engedély szabta korlátokon.
Célszerű továbbá jegyzőkönyvben rögzíteni, hogy a GVH vizsgálói milyen iratokat és adathordozókat vizsgáltak meg, milyen kérdéseket tettek fel. Amennyiben vita van arról, hogy egy adott dokumentum kapcsolódik-e az adott ügyhöz, illetve a jogi mentesség hatálya alá tartozik-e, úgy ezt is írásban célszerű rögzíteni, a jogi mentesség vonatkozásában pedig a fentiek szerint a Fővárosi Bíróság döntése lesz az irányadó.
Ezzel kapcsolatban az esetleges félreértések elkerülése végett célszerű az is, ha a jogi képviselővel folytatott kommunikációból egyértelműen és világosan kitűnik ebbéli minősége, azaz maga a dokumentum is rögzíti, hogy az abban folytatott kommunikáció a jogi mentesség hatálya alá esik.
Végezetül a számítógépek lefoglalása, illetve zár alá vétele helyett, amennyiben lehetséges, célszerű élni a tükörmásolat készítésének lehetőségével, hiszen egy vállalkozás számára létfontosságú számítógépek hosszabb ideig tartó lefoglalása az adott versenyeljárástól függetlenül is jelentős károkat okozhat.
A fentiek figyelembevétele elősegítheti az érintett vállalkozások részére jogaik hatékony gyakorlását a GVH vizsgálata során, ugyanakkor természetesen a tapasztalatok azt mutatják, hogy a GVH előzetes értesítés nélkül lefolytatott vizsgálatai döntő mértékben járulnak hozzá a versenyjog szabályainak hatékony érvényesítéséhez.