A magyar jogrendszerben a kártérítési jogot a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) második része szabályozza, legyen szó akár szerződéssel, akár szerződésen kívül okozott kárról, illetve akár alkalmazotti, akár köztisztviselői károkozásról. Ebben a cikkben vázoljuk, hogy mikor lehet megállapítani a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősséget, illetve bemutatunk néhány példát a magyar bírói gyakorlatból.
Alkalmazotti felelősség
A Ptk. rendelkezése szerint, ha az alkalmazott a munkaviszonyával összefüggésben harmadik személynek kárt okoz, jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a károsulttal szemben a munkáltató felelős. Ez akkor is így van, ha az alkalmazott magára vállalja az okozott kár megtérítését, ilyen megállapodás ugyanis érvényesen nem köthető, azaz a törvény szerint semmisnek minősül.
Releváns körülmények
Az alkalmazottak jogviszonyára alapvetően a munkajog szabályai az irányadóak. A kártérítési felelősség megállapítása során elsősorban azt kell vizsgálni, hogy megvolt-e a munkaviszonyra jellemző
– alárendeltség,
– függőség,
– személyi lekötöttség,
– rendszeres és folyamatos tevékenység,
– munkabér folyósítása.
Munkáltatói helytállás
A munkáltató akkor felel, ha az alkalmazott felelőssége is megállapítható. Az általános felelősségi alakzat azt jelenti, hogy mindenki köteles a kárt megtéríteni, ha azt jogellenesen okozta, és nem tudja bizonyítani, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. (Az elvárhatóság kérdésének elbírálásánál abból kell kiindulni, hogy mindenkinek úgy kell eljárnia, hogy a kár bekövetkezése megelőzhető legyen.) A kimentés bizonyítása is a munkáltatót terheli.
A jogszabály alkalmazása szempontjából azonban nemcsak annak van jelentősége, hogy a károkozó alkalmazott legyen, hanem annak is, hogy a kár bekövetkezése az alkalmazotti viszonnyal összefüggött-e, avagy sem. Az alkalmazottért való felelősség szabályainak érvényesülését nem zárja ki az, ha az alkalmazott a munkakörébe nem tartozó vagy a munkáltató által kifejezetten tiltott tevékenységgel okoz harmadik személynek kárt. Akkor is megállapítható a munkáltató felelőssége, ha az alkalmazott a munkaviszonyával összefüggésben bűncselekménnyel okoz harmadik személynek kárt.
Kivételek
A munkáltató felelősségét megállapító szabály azonban nem minden, alkalmazott által elkövetett kárra vonatkozik, így
– közvetlenül a munkáltatónak okozott kár esetén a munkajogi anyagi szabályok alkalmazandók,
– a fokozottan veszélyes tevékenységre vonatkozó szabályok alkalmazandók akkor is, ha a károkozó alkalmazott volt.
Ha a károkozás szerződésszegéssel összefüggésben történt, ugyancsak más jogszabályok alkalmazhatók.
Az államigazgatási jogkörben okozott kárra vonatkozó szabályok
Speciális szabályként az államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette.
A kár megtérítésének feltételei
Az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének - együttes – feltételei tehát az alábbiak:
– jogellenes magatartás,
– kár (államigazgatási tevékenységgel összefüggő),
– okozati összefüggés,
– vétkesség,
– a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, és
– a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket a károsult igénybe vette.
Államigazgatási jellegű tevékenység
Kiemelendő, hogy az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének feltétele, hogy a kárt államigazgatási jellegű tevékenységgel okozzák. Csak olyan kár megtérítéséről lehet szó, amely a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező, intézkedő tevékenységével, illetve ennek elmulasztásával függ össze. Nemcsak aktív, hanem passzív magatartás is lehet alapja a kártérítési felelősségnek.
Ezenkívül államigazgatási jogkörben okozottnak kell tekinteni azt a kárt is, amelyet a fegyveres testület őrszolgálatot teljesítő tagja a szolgálati feladatának teljesítése érdekében kifejtett tevékenységgel okoz.
Okozati összefüggés
A kártérítési felelősséget megalapozó okozati összefüggés akkor állapítható meg, ha
– a magatartás nélkül a kár nem következett volna be,
– a károkozó magatartása kártérítési szankció alkalmazásával befolyásolható.
A fellebbezés, mint a közigazgatási eljárások legalapvetőbb rendes jogorvoslata
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény (Ket.) szabályozza azt a jogorvoslatot, amelyet az államigazgatási jogkörben okozott kár igénylése esetén előzőleg a károsultnak igénybe kell vennie (persze csak amennyiben az a kár elhárítására alkalmas). Ügyféli jogorvoslatokhoz kapcsolódó eljárás lefolytatására (vannak ugyanis hivatalból induló eljárások is) kizárólag az ügyfél erre irányuló, kifejezett jogorvoslati kérelme alapján van lehetőség. A Ket. az általános ügyféli körön túl azon személyek számára is lehetővé teszi ezt, akiket érint a közigazgatási döntés rendelkező része. Így például a Ket. általános ügyfélfogalma magától értetődően nem öleli fel az eljárás egyéb résztvevőit (például szakértő, tanú, tolmács), addig a törvény jogorvoslati fejezete ezeket a személyeket is az ügyfél fogalmi körébe vonja – feltéve hogy a közigazgatási döntés rendelkező része érinti őket.
Bírósági (ügyészségi, közjegyzői) jogkörben okozott kár
A Ptk. szerint a bírósági, ügyészségi jogkörben okozott kárért való felelősségre is az államigazgatási jogkörben okozott kártérítés szabályait kell alkalmazni. Ugyanígy a végrehajtók által okozott kár esetén is. A bírósági végrehajtó felróhatóan késedelmes magatartásával okozott kárért a bíróság felelős. * A bírósági jogkörben okozott kárért való felelősség megállapítása szempontjából a felróhatóság megítélése körében kettős követelmény érvényesül. Elvárható egyrészt a lelkiismeretes bírói munka, másrészt azonban érvényre kell juttatni az ítélkezés függetlenségének garanciális elvét. Egymagában az a körülmény tehát, hogy a bíróság határozata utóbb tévesnek, akár törvénysértőnek is bizonyult, nem vezethet annak megállapítására, hogy a meghozatalában közreműködő bíró vétkes magatartást tanúsított. Ugyanez a helyzet akkor is, hogyha a határozat a bizonyítékok vagy egyéb körülmények téves mérlegelésén alapult.
A bírósági jogkörben okozott kár címén a pert a megyei (fővárosi) bíróság ellen, az ügyészségi jogkörben okozott kár esetén pedig a Legfőbb Ügyészség ellen kell megindítani. * A nyomozati eljárással összefüggésben érvényesített kártérítés iránti igény az alkalmazotti viszonyra tekintettel csak a rendőrhatóság, az ügyészség vagy a bíróság ellen érvényesíthető, vagyis nem a magyar állammal szemben. * A közjegyző is közhatalmi tevékenységet gyakorol akkor, amikor közokiratot készít, így az e tevékenysége során okozott károkért az előbb ismertetettek szerint tartozik felelősséggel. Ebből következően az ilyen kártérítési perek elsőfokú elbírálása szintén a megyei bíróság hatáskörébe tartozik.
Fellebbezhető határozatok köre
A fellebbezés, mint rendes jogorvoslat, a közigazgatási eljárások alapvető s ebből fakadóan leggyakrabban alkalmazott jogorvoslati formája. Fellebbezni csak a közigazgatási hatóság első fokon hozott döntései (határozatai, végzései) ellen lehet. Határozat esetén a fellebbezés mindig önálló, míg a végzések esetében a fellebbezés főszabályként járulékos jelleggel vehető igénybe.
Az első fokon hozott közigazgatási hatósági határozatok tekintetében az ügyfél fellebbezési jogosultsága (néhány kivételtől eltekintve) általános, azaz főszabályként minden elsőfokú határozat ellen nyújtható be a törvényi határidőn belül fellebbezés.
Ami a közigazgatási hatóság végzéseit illeti, főszabályként csak járulékos formában támadható meg az ügyfél által sérelmezett döntés, azaz csak az ügyet első fokon lezáró hatósági határozat elleni fellebbezésben lehet egyúttal a végzés ellen is fellebbezni.
Bírósági felülvizsgálat fellebbezés helyett
Abban az esetben, ha – az akár elsőfokú eljárás, akár jogorvoslati eljárás során hozott – elsőfokú végzést olyan közigazgatási hatóság hozta, amelynek nincsen felügyeleti szerve, továbbá akkor, ha az adott ügyfajtában valamely törvény az elsőfokú döntés ellenében a fellebbezés kizárásával közvetlen bírósági felülvizsgálatot enged, az elsőfokú hatósági végzés ellenében nem fellebbezésnek, hanem bírósági felülvizsgálatnak van helye.
A fellebbezés tartalma, indokai
A fellebbezési jog gyakorlása nincs meghatározott jogcímhez kötve, az ügyfélnek csupán annyit kell állítania, hogy az adott határozatban foglaltak a jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét sértik. Következésképpen az ügyfél bármely okra hivatkozva nyújthat be fellebbezést, amelyre tekintettel a közigazgatási hatósági döntést sérelmesnek tartja. Így például hivatkozhat a hatósági határozat célszerűtlenségére, méltánytalan voltára éppúgy, mint jogszabálysértésre vagy akár eljárási szabálytalanságokra.
A fellebbezésben állított egy vagy több ok önmagában is elégséges a másodfokú eljárás megindításához, azaz a megjelölt okot (okokat) az ügyfél a fellebbezési kérelmében egyáltalán nem köteles megindokolni. (Más kérdés viszont, hogy az ügyfél nagymértékben megkönnyítheti a másodfokon eljáró hatóság dolgát, ha fellebbezésében konkrétan megjelöli, hogy miért tartja az elsőfokú hatóság döntését jogszabálysértőnek, célszerűtlennek stb.)
Fellebbezési határidő
A fellebbezés benyújtására rendelkezésre álló időtartam a közigazgatási hatóság döntésének közlésétől számított tizenöt nap. Az általános fellebbezési határidőtől eltérő (akár rövidebb, akár hosszabb) fellebbezési határidőt csupán törvény vagy kormányrendelet jogosult megállapítani. Az eltérő határidőre példaként hozható fel az ingatlan-nyilvántartási eljárás, ahol a körzeti földhivatal határozata ellen harminc napon belül lehet fellebbezni, vagy az adóigazgatási eljárásban az utólagos adómegállapítással kapcsolatos határozat, amely esetben szintén harminc nap a fellebbezési határidő.
Halasztó hatály
A fellebbezés benyújtásának legfontosabb jogi következménye az, hogy megakadályozza a elsőfokú közigazgatási határozat jogerőre emelkedését, a benne foglalt rendelkezések végrehajthatóságát. Ugyanis főszabályként a megtámadott határozatban foglalt jogok nem gyakorolhatók, és a fellebbezésnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya van.
A kérelem előterjesztése
A fellebbezési kérelmet a jogorvoslati ügyfélnek annál az elsőfokú közigazgatási hatóságnál kell előterjesztenie, amely a sérelmesnek vélt döntést meghozta. Az elsőfokú hatóságnak törvényi lehetősége van a fellebbezés alapján az elsőfokú hatósági döntés saját hatáskörben történő módosítására vagy visszavonására. Ez a hatáskör lehetőséget ad a hatóság számára, hogy – különös tekintettel arra a szabályra, miszerint a fellebbezésben az ügyfél új tényeket és bizonyítékokat is felhozhat – immáron a fellebbezésben leírtak ismeretében még egyszer átgondolja a döntését, és esetlegesen változtasson az eredeti határozaton. Bár a törvény a fellebbezés benyújtási helyére vonatkozó szabályt kategorikusan fogalmazza meg, mégis az e rendelkezést akármilyen oknál fogva be nem tartó ügyfelet nem éri hátrány abban az esetben, ha a fellebbezési határidőben kérelmét a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságnál terjeszti elő. Ugyanis ebben az esetben a törvény kizárja az elkésettségből adódó jogkövetkezmény, az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás alkalmazását.
Módosítás saját hatáskörben, felterjesztés
Az elsőfokú közigazgatási hatóság a döntése ellen benyújtott fellebbezési kérelmet megvizsgálja, s ennek eredményeképpen két lehetőség közül választhat. Amennyiben a fellebbezést alaposnak vagy egyébként méltányolhatónak tartja, s mindennek törvényi feltételei fennállnak, dönthet akként, hogy a fellebbezés alapján saját hatáskörében módosítja vagy visszavonja az elsőfokú döntést, illetőleg a fellebbezésben foglaltaknak megfelelően kijavítja, kicseréli vagy kiegészíti a döntését. Ha viszont a fellebbezésben leírtakat az elsőfokú hatóság nem látja elfogadhatónak, akkor a fellebbezést az ügy valamennyi iratával egyetemben a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül köteles a fellebbezés elbírálására jogosult szervhez felterjeszteni.
Önállóan fellebbezhető végzések
Egyes esetekben a végzések önállóan, azaz az eljárást lezáró határozattól függetlenül fellebbezéssel megtámadhatóak. Ezek a végzések az alábbiak: * az eljárást felfüggesztő végzés, * az eljárást megszüntető végzés, * az ügyfél kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés, * az eljárási bírságot kiszabó végzés, * az eljárási költség összegének megállapításáról és viseléséről rendelkező végzés (az eddig felsorolt végzésfajták nemcsak fellebbezéssel, hanem bírósági felülvizsgálat iránti keresettel is megtámadhatóak), * az ügyfél által benyújtott, fellebbezési határidő elmulasztásával kapcsolatos igazolási kérelmet elutasító végzés, * az iratbetekintési jogot kizáró vagy korlátozó végzés – abban az esetben, ha az iratbetekintést az ügyfél az eljárás jogerős lezárását követően kérte, illetőleg ha az iratbetekintést kérő személyt a hatóság nem tekinti ügyfélnek, * a harmadik személy iratbetekintési jogát kizáró vagy korlátozó végzés, * a végrehajtás során a pénzegyenérték megállapításáról és megfizetéséről szóló végzés, * a végrehajtást mérlegelési jogkörben felfüggesztő végzés, * a végrehajtást megszüntető végzés, * a végrehajtási kifogás tárgyában hozott végzés, * mindazon végzések, amelyek tekintetében más törvény megengedi az önálló fellebbezést, * az eljárás egyéb résztvevőjére (szakértő, tanú stb.) vonatkozó bármilyen végzés.
Közigazgatási jogkörben okozott kár a bírói gyakorlatban
A közigazgatási jogkörben okozott kár megállapíthatósága
A Legfelsőbb Bíróság szerint nem tekinthető a rendes jogorvoslat elmulasztásának, és így nem akadálya a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség megállapításának, ha a károsult nem él fellebbezéssel a rá rendelkezést nem tartalmazó, számára fel nem ismerhető módon valótlan tartalmú, és így rá nézve látszólag nem sérelmes határozat ellen (EBH 2004. 1024).
A például szolgáló esetben a felperes keresetében arra hivatkozott, hogy az alperes építésügyi hatóság a szomszédos ingatlanon építési engedély nélkül megkezdett épületbővítési munkákra utóbb kiadott építési engedélytől eltérő kivitelezés ellenére az építtető részére jogszabályba ütköző használatbavételi engedélyt adott ki. A felettes államigazgatási szerv a felperes panasza nyomán megállapította, hogy a helyszíni szemlén készült jegyzőkönyv nem a valós adatokat tartalmazta. Az épület ugyanis szélesebb lett, így az előírt kötelező oldalszélesség csökkent, a szabad feljáró helyett zárt lépcső épült, továbbá a tető magassága túllépte az építési engedélyben előírtakat. Ennek ellenére az alperes olyan tartalmú használatbavételi engedélyt adott ki, amely szerint a kivitelezés megfelel az építési engedélynek. Az engedélytől eltérő építés miatt a felperes ingatlana beépíthetetlenné vált, forgalmi értéke jelentősen csökkent, amelyért az alperes kártérítési felelősséggel tartozik.
Az elsőfokú bíróság a keresetet elutasító ítéletet hozott, amelynek indokolása szerint az alperes kárfelelősségét kizárja az a tény, hogy a felperes a használatbavételi engedéllyel szemben rendelkezésére álló rendes jogorvoslatot nem merítette ki. A határozatot fellebbezéssel nem támadta meg, emiatt a kártérítési felelősségnek egyik feltétele hiányzik, az alperessel szemben tehát marasztaló döntést nem hozhatott.
A fellebbezési eljárás eredményeként a Legfelsőbb Bíróság megállapította, hogy a kártérítési felelősség különös feltételei fennállásának vizsgálata során az elsőfokú bíróság figyelmen kívül hagyta azt a döntő jelentőségű és okirattal bizonyított tényt, hogy a használatbavételi engedély tévesen, a valósággal ellentétesen rögzítette, hogy az építkezés az építési engedélynek megfelelően történt. A felperesnek nem volt olyan jogi kötelezettsége, hogy a határozatban foglaltakat építésügyi szempontból ellenőrizze, az építési tervet a valóságos helyzettel összevesse. A határozat kézbesítésével a rendes jogorvoslati lehetősége ugyan formálisan megnyílott, a határozat azonban nem tartalmazott reá nézve olyan rendelkezést, amely a fellebbezés előterjesztését indokolta volna. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a valótlan adatokon alapuló határozat elleni jogorvoslat "elmulasztása" nem zárja ki a kártérítési igény érvényesítésének lehetőségét, ebből következően vizsgálni kell a kártérítési felelősség további tényállási elemeit. Így a Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú ítéletet hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot a per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasította.
Fellebbezés eredményeként hozott döntések
A fellebbezés elbírálására jogosult szerv a fellebbezési eljárás lefolytatásának eredményeként többféle döntést hozhat, döntési lehetőségei az alábbiak: az elsőfokú döntést * helybenhagyja, amennyiben az első fokon eljárt közigazgatási hatóság döntését jogszerűnek, megalapozottnak tartja, és az ügyfél fellebbezésében megjelölt indokokat (különös tekintettel az esetleges új tényekre és bizonyítékokra) nem tartja elégségesnek, * megváltoztatja, * megsemmisíti, * megsemmisíti és ezzel egyidejűleg az első fokon eljárt szervet új eljárás lefolytatására kötelezi.
Kárfelelősség téves, szóbeli adatközlés miatt
Egy másik esetben a Legfelsőbb Bíróság megállapította, hogy a közigazgatási hatóság szervező-intézkedő tevékenysége szóban is megvalósulhat, illetve hogy az ügyintéző tudatos vagy súlyos, téves adatközlése és felvilágosítása megalapozhatja a közigazgatási hatóság kártérítési felelősségét (BH 2003. 454).
A konkrét ügyben felperes állítása szerint a tulajdonában álló pincét azért nem tudta hasznosítani, mert az alperesi önkormányzat alkalmazottai az érdeklődő vállalkozók részére a pince tulajdoni helyzetéről, hasznosíthatóságának módjáról és egyéb adatairól téves tájékoztatást adtak.
Az elsőfokú bíróság a másodfokon helybenhagyott ítéletével a felperes keresetét elutasította, mert álláspontja szerint a felperes esetleges kára nem az alperes igazgatási jellegű közhatalmi szervező-intézkedő tevékenységével áll okozati összefüggésben. Az alperes által nyújtott tájékoztatás ugyanis nem minősül közhatalmi tevékenységnek.
A jogerős ítélet ellen a felperes terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet, amely azonban a Legfelsőbb Bíróság szerint nem volt alapos. Helyes volt az a felperesi hivatkozás, hogy a közigazgatási hatóság szervező-intézkedő tevékenysége szóban is megvalósulhat. A téves adatközlés és jogi felvilágosítás tehát – feltéve hogy ez tudatos vagy súlyosan gondatlan magatartás eredménye – az ügyintézőn keresztül megvalósíthatja a hivatal kártérítési felelősségét, amennyiben valóban ez a felvilágosítás eredményezi a hatósági eljáráshoz kötött elképzelés elvetését és az ebből okszerűen következő igazolt anyagi hátrányt. A közlés szóbelisége – ha az a pince tulajdonjogával kapcsolatos, de téves tényközlés lett volna – tehát lehetővé tette volna a kártérítési felelősség megállapítását. Ennek bizonyítása azonban a felperest terhelte. A felperes azonban a bizonyítási kötelezettségének nem tett eleget, olyan adatot, amely az alperes tájékoztatásának téves vagy megtévesztő voltát támasztotta volna alá, nem igazolt. A felperes tulajdonában lévő pince megközelítésének rendezetlenségét pedig a peradatok egyértelműen igazolták, így e tárgyban téves tájékoztatás nem történt.
Felelősség a késedelmes ügyintézésért
A földhivatalok túlterheltsége miatt előforduló ügyintézői hibák, késedelmes feljegyzések a Legfelsőbb Bíróság szerint megalapozzák a közigazgatási szerv kárfelelősségét (BH 2002. 185).
Példánkban a felperes keresetében előadta, hogy 1993. május 12-én adásvételi szerződést kötött az elsőrendű alperessel. Tulajdonjogát a megvásárolt ingatlanra azért nem jegyezte be az illetékes földhivatal, mert az elsőrendű alperes a lakását már 1993. február 17-én eladta másnak, aki a szerződést 1993. február 26-án benyújtotta a földhivatalhoz (másodrendű alperes). A földhivatal alkalmazottja e tényt azonban csak 1993. július 9-én jegyezte fel a tulajdoni lapra. A bíróság megállapította, hogy a korábban szerződést kötő vevő megállapodása érvényes, ezért a lakásból ki kellett költöznie. Az elsőrendű alperes a tartozást elismerte, de nem teljesített. Büntetőjogi felelősségét a bíróság megállapította, azt követően azonban ismeretlen helyre távozott. Kára nem következett volna be, ha a földhivatal alkalmazottja a korábbi vevő kérelmére a széljegyzést időben elvégzi.
Az elsőfokú bíróság a keresetnek részben helyt adott. Egyetemlegesen kötelezte az alpereseket a kár és járuléka egy részének megfizetésére. Kifejtette, hogy a földhivatal kárfelelőssége is megállapítható, mert az első adásvételi szerződést az érkezés napján nem jegyezte fel a tulajdoni lapra. Ezzel megszegte az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény rendelkezését.
Az ítélet ellen a földhivatal fellebbezett. Kérte, hogy a Legfelsőbb Bíróság a keresetet teljes egészében utasítsa el. Álláspontja szerint a felperes kárigénye teljes egészében érvényesíthető az elsőrendű alperessel szemben. A Legfelsőbb Bíróság azonban, miután az elsőrendű alperes hosszú ideje ismeretlen helyen tartózkodik, így az elsőfokú bíróság ítéletét helyben hagyta. A bírói gyakorlat szerint, amennyiben nincs lehetőség arra, hogy a károsult az igényét a szerződéses jogviszony rendezése érdekében kezdeményezett eljárásban érvényesítse, nem zárható el attól, hogy a szerződésen kívüli károkozó magatartásra alapított keresetet terjesszen elő.