Az OECD és a költségvetési konszolidáció

Az országjelentés kifogásai, javaslatai

Anemzetközi szervezet tanulmánya abból indul ki, hogy az euró bevezetésének tavaly nyáron 2008. január 1-jére kitűzött céldátumát a kormány hivatalosan nem változtatta meg, hiszen a dokumentum lezárása után történt László Csaba pénzügyminiszter menesztése és Draskovics Tibor jelölése a posztra. Mint emlékezetes, ezzel egy időben jelentette be a miniszterelnök, hogy a 2003-as államháztartási hiány túllépésének következményei miatt célszerűnek tartja újra megvizsgálni, vajon az euró bevezetésére kitűzött dátum tartható-e.

Sürgős feladatok

Az országjelentés a költségvetési hiány tavalyi túllépésével csak a Pénzügyminisztérium előzetes becslése alapján foglalkozik, s arra, hogy az abban vártnál jóval jelentősebb államháztartási deficitnek a jövőre nézve milyen hatásai lehetnek, egyáltalán nem tér ki. Ennek ellenére felhívja a figyelmet arra, hogy a költségvetés konszolidációja nem tűr további halasztást. "Ahhoz, hogy Magyarország megfeleljen az euróövezet tagsági feltételeinek, már most meg kell kezdeni a költségvetés kiadási oldalának konszolidációját" – szögezi le a jelentés, és a nyomaték kedvéért megismételve a felszólítást részletezi is, hogy mihez kellene haladéktalanul hozzáfogni: "...a költségvetés 2005-ben történő és azt követő konszolidációjához már most meg kell kezdeni a munkát egy középtávú költségvetési stratégia központi elemeinek kidolgozásán". Néhány alapvető szempontot is megfogalmaz arról, hogy mit tartalmazzon a stratégia:

– az adóalap kiterjesztése, és ahol lehetséges, az adók csökkentése;

– olyan intézkedések, amelyek segítenek felmérni a kiadási döntések hosszabb távú következményeit, és az eredményre összpontosító teljesítménymutatók kidolgozásával javítja a források hatékonyabb felhasználását;

– a stratégiának ki kellene jelölnie azokat a strukturális intézkedéseket, amelyek kordában tartják az államháztartási kiadásokat.

A költségvetési kiadások korlátozását döntő jelentőségűnek tekintik a jelentés szerzői. Mint írják: Magyarországon az államháztartás elsődleges kiadásai a GDP 40-45 százaléka között ingadoznak, s ez a hasonló közepes jövedelmű országok között igen magas arány. A hosszú távú növekedés szempontjából az államháztartás kiadási szintje több szempontból is aggályos: A nagyarányú költekezés részben a túlzó és rossz hatékonyságú közszolgáltatásoknak tudható be, ezek olyan forrásokat kötnek le, amelyeket másutt jobban lehetne hasznosítani. Ha a hatékonyság nemzetközi összehasonlításban nem is lenne gyenge, a kiterjedt közszféra jobban hozzájárul a gazdaság általános hatékonyságnak fékezéséhez, mint tenné azt egy kisebb léptékű, tekintve hogy Magyarországon a 820 ezer közalkalmazott a foglalkoztatottak mintegy 20 százaléka. A nagyarányú közkiadások mögött a gyenge hatékonyságú és torzító hatású jóléti kiadások és támogatások is megbújhatnak. Erre a legjobb példa a lakástámogatások rendszere, amely eltorzítja a beruházási helyszín kijelölésére vonatkozó döntéseket, és fékezi a munkaerő mobilitását. Harmadszor pedig, még hatékony kiadási szerkezet esetén is nehezen lehet olyan adórendszert kialakítani, amely kellő nagyságú jövedelmet gyűjt be anélkül, hogy ne torzítaná erősen a jövedelmi viszonyokat, ne rontaná a piacok – kivált a munkaerőpiac – működésének hatékonyságát, és ne ütközne a nemzetközi versenyképesség követelményeivel.

A túlzott kormányzati költekezés okát az OECD tanulmánya a választási ígéretek versenyében látja, és abban, hogy azokat teljesíteni is kell, valamint a széles körű közalkalmazotti béremelések bevezetését okolja, ami nyomást gyakorol a magánszektor béreire is. Ugyanakkor megjegyzi, hogy 2002-ben jelentősen emelkedtek a szociális, a jóléti, valamint az állami beruházásokra fordított összegek.

A 2002-es jelentős és a 2003-as mérsékeltebb költségvetési túllépés alapján az OECD mind az általános gazdaságstratégiát, mind a költségvetés végrehajtását tekintve nagyobb hangsúlyt ajánl a középtávú kitekintésnek, ami az EU-nak évente rendszeresen bemutatott évi előcsatlakozási (PEP) programokban, a 2004-es költségvetésben és a 2006-ig felvázolt fő számokban megvalósulni látszik. A PEP azonban évről évre a legutóbbi költségvetés teljesülésének megfelelően módosul, és így nem bizonyul megbízható indikátornak.

A 2004-es költségvetésből kivilágló üdvös szándékokat nem támasztják alá a közszolgáltatások és a jóléti rendszerek hatékonyságát javító, strukturális reformtervek. Ezek kidolgozatlansága nemcsak a kitűzött hiány elérését nehezíti meg, de egyben fenntartja az aránytalanságot az államháztartás kiterjedése és a növekedési potenciál között – a magas adóztatás és a rossz jövedelemfelhasználás miatt. A kormányzati lépések nem tanúskodnak a kiadások hatékonysága iránti megkülönböztetett figyelemről, és megrekednek a bevételnövelés keretei között.

Adórendszer – átalakításra várva

Az adóalap kiterjesztésével kapcsolatban és az adócsökkentés követelményének alátámasztására az országjelentés számos érvet sorol fel. A nemzetközi versenyképesség szempontjából felveti, hogy a termékegységre jutó bérköltség Magyarországon megkülönböztetett jelentőséggel bír. A kilencvenes évek második felében ez a mutató a forint leértékelődésével együtt fontos tényező volt a versenyképesség javulása szempontjából, 2001-től azonban a forintárfolyam erősödésével együtt a jelentős részben kormányzati döntések – a minimálbér meghatározása és a béralakulásra vonatkozó irányelvek kibocsátása – következtében Magyarország bérköltségalapú versenyképessége gyengült. A bérkiáramlás egyre nagyobb jelentőségre tesz szert a versenyképesség szempontjából, hiszen az euró bevezetése után már nem lesz mód annak hatását egyéb makrogazdasági korrekciókkal ellensúlyozni.

A bérköltségeket tekintve régebbi keletű a bérre rakódó adók és közterhek problémája. Az OECD számításai szerint a termelőszektorok átlagában a teljes bérköltség 45 százaléka adó és járulék, ami a legmagasabb az OECD-tagországok között. A magas járulékterhelés leszorítja a béreket, és a munkaerőpiacról történő kivonuláshoz vezet, így a mérséklése hozzájárulna a munkaerő-kereslet és a foglalkoztatottság fokozásához, kivált a minimálbéren foglalkoztatottak körében.

A költségvetés bevételei szempontjából is vizsgálja a jelentés az adócsökkentést, amikor figyelmeztet, hogy a hiány lefaragásának lehetőségei a bevételek növelése révén a jelek szerint kimerültek, folytatni kell az adóelkerülés visszaszorítására és a behajtás erősítésére irányuló eddigi sikeres erőfeszítéseket. Ugyanakkor "a szürkegazdaság visszaszorításához és az adóalap kiterjesztéséhez, úgy tűnik, nagy szükség lenne az élőmunka adóterheinek jelentős csökkentésére".

Az államháztartási kiadások megfékezésével összefüggésben is felmerül az adórendszer átalakításának szükségessége abból a megfontolásból, hogy "még hatékony kiadási szerkezet esetén is nehezen lehet olyan adórendszert kialakítani, amely kellő nagyságú jövedelmet gyűjt be anélkül, hogy erősen torzítaná a jövedelmi viszonyokat, és rontaná a piacok – kivált a munkaerőpiac – működésének hatékonyságát, és ne ütközne a nemzetközi versenyképesség követelményeivel".

Az elvesztett versenyképesség

A magyar gazdaság további felzárkózásához a tágan értelmezett versenyképesség folyamatos erősítése elengedhetetlen. Azaz a magyar gazdaságnak vonzó feltételeket kell kínálnia az üzleti tevékenység fejlesztéséhez, ami egyszerre jelenti egyrészt a magas termelékenységű exportorientált cégek fejlődési lehetőségeit, beszállítóikkal kialakult kapcsolataik továbbfejlesztését és elmélyítését, másrészt azt is, hogy a javuló jövedelmi viszonyok nyomán a belső piac fejlődése kedvez a vállalkozási, cégalapítási kedv fennmaradásának, sőt további erősödésének.

Magyarország 1997 és 2002 között átlagosan 4 százaléknál magasabb GDP-növekedési ütemet produkált, és az EU átlagánál 2 százalékponttal nagyobb növekedési ütem fenntartása folyamatos – bár látványosnak nem mondható – felzárkózást tenne lehetővé a jövőben is (35 év alatt érhetnének el az EU-tagországok egy főre jutó GDP-átlagát). A növekedés legfőbb hajtóereje Magyarország integrálódása az európai piacokba, amit egyebek mellett a GDP és az export növekedési üteme közötti erős párhuzam bizonyít. Az export növekedési üteme azonban 2001-től lelassult, és 2003 közepére csaknem megtorpant, noha a múlt év harmadik negyede élénkülést hozott. A növekedést 2002-ben és jórészt 2003-ban is a belső kereslet fűtötte, amit a központi béremelésekkel támogatott belső fogyasztás ösztönzött. Az export lassulását jórészt külső tényezők váltották ki, ám a nemzetközi prognózisok szerint ebben fordulat várható, és az export növekedési üteme 2004-ben és 2005-ben visszatérhet a leszálló ágat megelőző szintre.

Az OECD előrejelzése szerint az áruk és szolgáltatások exportja a 2003-ra becsült 4,3 százalékkal szemben az idén 7,2, 2005-re pedig 9 százalékra gyorsul.

Azon széles körben elterjedt nézet ellenére, miszerint a külső kereslet hatására Magyarország visszatérhet az export vezérelte növekedési pályára, bizonyos jelek arra utalnak, hogy a visszaesés mögött nem pusztán a világkereskedelmi ciklus hullámzása keresendő. A gazdasági lassulás időszakában Magyarország nem volt képes megőrizni részesedését az exportpiacokon, és 2002-ben – a visszaforgatott profitot nem számítva – a működőtőke-beáramlás is lelassult, miközben a privatizáció jelentős külföldi befektetéseket vonzott Szlovákiába és a Cseh Köztársaságba. A működőtőke-áramlás világszintű lefékeződése mellett a Magyarországra irányuló tőkeáramlás megtorpanása a befektetők megítélésének változására utal, amelyben jelentős szerepet játszhatott a forintárfolyam volatilitása, valamint a bérszínvonal erőteljes emelkedése.

Hiányzó infrastruktúra

A tőkevonzó képesség szempontjából kevésbé közvetlen, mégis fontos tényezőként említi a jelentés a jóllehet javuló, de viszonylag gyenge közlekedési infrastruktúrát, kivált az autópálya-hálózat szerény voltát. A vasúthálózat pedig az OECD átlagához viszonyítva lassú. A közlekedési feltételek korszerűsítése általában hosszú időn át jelentős összegű fejlesztéseket igényel, a "forrásteremtést" elősegítené a közpénzek hatékonyabb felhasználása is – jegyzi meg az országjelentés. Mint hozzáfűzi, az infrastrukturális fejlesztések felgyorsítása remélhető attól, ha Magyarország számára megnyílnak az EU strukturális alapjai.

A nemzetközi versenyképességre az országon belüli verseny intenzitása is kihatással van. A gázárak szabályozása Magyarországon példaszerűen mutatja azt a tendenciát, hogy folytatódik és olykor jelentős mértékű a kormányzati beavatkozás a privatizált közszolgáltatásokba. Ahol erős az efféle beavatkozás, és kiváltképp, ha nem az új cégek megjelenése előtt álló korlátok lebontására irányul, akkor csak korlátozott lehet az előrelépés az egészségesebb versenyfeltételek felé. A viszonylag gyenge arány az ár és a szolgáltatás minősége között a közszolgáltatóknál nemcsak a háztartásokat érinti, de befolyásolja Magyarország mint befektetési célpont megítélését is. A gyenge belföldi verseny más ágazatokban valószínűleg hasonlóképpen befolyásolja a magyar áruk és szolgáltatások nemzetközi versenyképességét – jegyzi meg a tanulmány.

A foglalkoztatottság bővítése

A versenyképesség és a termelékenység növekedése mellett a gazdaság bővítése megköveteli az erőteljesebb foglalkoztatást – szögezi le a jelentés. A foglalkoztatás területén kettős problémát ítél feloldandónak: egyrészt, hogy az országban rendkívül alacsony a foglalkoztatottak aránya, másrészt, hogy éles regionális különbségek mutatkoznak. "A Magyarország előtt álló további kihívások közé tartozik a foglalkoztatottság bővítése, a munkaerő mobilitásának növelése és a gazdasági felemelkedés kiterjesztése a jelenleg szerényebben növekvő régiókra."

Az eurózónához történő sikeres csatlakozás és a nemzetközi versenyképesség előnyeinek érvényesülését fékezheti az alacsony foglalkoztatási szint. Ezért a kihasználatlan munkaerőforrások mozgósítása szintén a gazdaságpolitika feladata. Az OECD szerint ehhez nem elegendő adókedvezményekkel munkára ösztönözni a lakosságot, hanem a vállalkozások is ösztönzőket igényelnek, elsősorban az alacsonyan képzett és tapasztalatlan munkaerő bevonásához a munkaerőpiacra.

Makrogazdasági következmények

Az ország üzleti feltételeinek megítélése a következő években kiváltképp érzékeny lesz a makrogazdasági teljesítményre, különösen abból a szempontból, hogy az euró tervbe vett bevezetése milyen rövid és hosszú távú hatással lesz a gazdaság egészére. A gazdaságpolitika következő és egyszerűnek semmiképpen sem nevezhető feladata az infláció és az államháztartási deficit EMU-tagság által megkövetelt csökkentése azzal "nehezítve", hogy a belépés optimális árfolyam mellett történjen meg.

Miközben a makrogazdasági stabilitás érdekében – különösen az infláció leszorítása terén – jelentős előrelépés történt, az utóbbi időben a folyamat akadozik. Ez feltehetően felerősítette a befektetési kockázat érzetét. A 2002-es nagy államháztartási hiány kételyeket ébresztett, hogy a kormányzat kellően elszánt-e az állami költségvetés rendbetételére. A 2003-as magas kamatok és árfolyam-ingadozások felsrófolták a kockázati prémiumokat és az árfolyam-fedezeti ügyletek költségeit. Az euró bevezetéséhez kapcsolódó célkitűzések és az elérésükre irányuló stratégia körüli bizonytalankodás megnehezíti a befektetőknek az eurózóna eléréséhez vezető időszak makrogazdasági kilátásainak kezelését. Hoszszabb távon a makrogazdasági környezet sokkal stabilabbnak látszik, mivel az euróövezethez való csatlakozás megszüntet, vagy legalábbis jelentősen lecsökkent számos kockázati tényezőt a magyarországi befektetésekkel kapcsolatban és átláthatóbbá válnak majd az árak és a költségek.

Jelentős növekedési áldozat nélkül az inflációs cél elérésére irányuló sikeres jegybanki stratégiának az euró bevezetéséig tartó időszakban néhány alapvető gyakorlati kérdést kell szem előtt tartania. Először is azt, hogy az EMU-tagságot megelőző értékelési időszakban beszűkül az infláció befolyásolásához rendelkezésre álló monetáris eszköztár. Az, hogy viszonylag szűk sávban mozoghat az árfolyam, azzal jár, hogy az euró bevezetéséhez megkövetelt inflációs szint eléréséhez szükséges monetáris intézkedéseket 2005 elején meg kellene hozni – hangsúlyozza az OECD jelentése. Másodszor azt kell figyelembe venni, hogy az euró bevezetése felé tartó úton az "áldozat" mértéke változhat. A szervezet fontosnak tartja, hogy a Magyar Nemzeti Bank hitelt érdemlően kommunikálja: amennyiben az infláció csökkenésének folyamata tartósan megrekedne, akkor a monetáris feltételek szükséges szigorításával reagálna arra.

A korábbi belépők tapasztalatai azt mutatják, hogy az EMU-csatlakozás önmagában erős korlátozást hoz az inflációs várakozások szempontjából, és mérsékli a kamatváltozások mértékét, ami az infláció befolyásolása érdekében szükséges, különösen a belépést közvetlenül megelőző időben. Harmadszor megvan a kockázata annak, hogy az árfolyamot nem lesz majd könnyű a kívánt sávban tartani, és ez más gazdaságpolitikai célkitűzésekkel konfliktusba kerülhet.

A költségvetési fegyelem múltbeli hiányosságai azt sugallják, hogy merész lépéseket követel a költségvetési konszolidáció ambiciózus programja. Amennyiben viszont a költségvetés konszolidálása a tervezettnél gyengébbnek bizonyul, az azzal a kockázattal járhat, hogy az euró bevezetése viszonylag erős árfolyam mellett következik be. Azaz Magyarország versenyképessége kiszolgáltatottá válik egy további lassú ár- és bérkorrekciós folyamatnak, hogy a térvesztést helyrehozza. A költségvetés mérsékeltebb keresletszűkítése azzal is együtt jár, hogy nagyobb feladat hárul a monetáris politikára az inflációs célok elérése érdekében, s ez minden emberi számítás szerint az árfolyam erősödéséhez, érezhetően nagyobb árfolyam- és kamatingadozáshoz, és általában a hitelesség romlásához vezet.

Kézenfekvő, hogy az euró sikeres bevezetésének megfelelő feltételek eléréséhez szoros együttműködésre van szükség a kormány és a jegybank között, ami a legutóbbi időkben olykor hiányzott: például amikor a kormány serkentette a keresletet, a Nemzeti Bank viszont az inflációs cél teljesülésére törekedett. Ennek magasabb kamatszint lett a következménye, és valószínűleg egyik tényezője volt a hitelesség gyengülésének, no meg annak, hogy romlott Magyarország megítélése a befektetők szemében. Az a körülmény, hogy a kormány, nevezetesen a Pénzügyminisztérium – a múltban legalábbis – a költségvetés tervezéséhez olyan növekedési és inflációs számokat használt, amelyek nem feltétlenül egyeztek az MNB inflációs céljaival, összezavarta a pénzpiacokat a makrogazdasági célok iránti elkötelezettséget illetően. A kormány és a jegybank a makrogazdasági politika összhangjának javítása végett közösen tűzte ki az inflációs célt 2005 decemberére és egyeztetett álláspontjuk szerint az inflációnak 2006 végére 3 százalék alá kell esnie – ismeri el biztatóan az OECD idei országjelentése, és ehhez nem fűz további kommentárt.