Reformlépések és politikai cikcakkok
Ha csak a közelmúlt néhány eseményére gondolunk, láthatóan gyökeresen eltérő nézetek (és érdekek) léteznek e kérdéskörrel kapcsolatban. Az üzleti élet egyik emblematikus képviselője óriási állami létszámcsökkentésre hívott fel, miközben a nemrég 50 százalékos közalkalmazotti béremelésben részesültek egy része további jövedelemtöbbszörözést követel. A jegybank a forint körüli minden problémát alapvetően a magas államháztartási hiányra vezet vissza, miközben a pénzügyi kormányzat a hiány jelentős csökkentésére hivatkozik, és az árfolyam-ingadozást egészen más okokkal magyarázza.
A társadalom többsége a jóléti rendszerváltás folytatódását és ennek keretében növekvő állami gondoskodást vár, a gazdaságpolitikai szakemberek meghatározó része ezzel szemben mérséklődő állami szerepvállalást javasol, az üzleti szféra pedig egyenesen jelentős adócsökkentést szeretne elérni. Az állam szerepével kapcsolatban a magyar politikai jobboldal fő pártja hagyományos (az új szociáldemokrata kormányokra már nem jellemző) baloldali megközelítést követ, míg a baloldal szociálisan kevésbé érzékeny értékrendet képvisel. A neves magyar közgazdászok közül van, aki a jóléti államot az elmúlt század legnagyobb vívmányának tartja, és van, aki szerint a jóléti állam fölött eljárt az idő, a gazdaság fejlődésének igényei előbbre valóak (vagy egy korábbi megfogalmazás szerint: nálunk koraszülött jóléti állam érvényesült). Az elméleti háttér is felemás, az állami feladatok méretezését tekintve láthatóan eltérő igazodási pontot mutat a közgazdasági gondolkodásban ma uralkodó, a fő áramlatot képviselő, jórészt amerikai ihletésű normarendszer és az EU-országokat ténylegesen jellemző gyakorlat.
A nézetek és érdekek ütközése az állam feladataival és pénztárcájával kapcsolatban heves és szinte állandó, ezek nyomán a politikai szférában jó vagy rossz kompromisszumokat takaró évenkénti költségvetések születnek. Az EU-csatlakozásból fakadó követelmények ugyan jelentenek némi korlátot a jövőbeni magyar döntési lehetőségekre nézve, de ez csak az államháztartási hiány nagyságára nézve igaz. Ráadásul láthatóan ezek az előírások sem mindig rugalmatlanok. A költségvetési politika a csatlakozás után is lényegében nemzeti hatáskörben marad, ezért örökzöld hazai vitatémának ígérkezik.
A jövedelemelvonás okai
Az állami jövedelemközpontosítás végigkíséri a történelmet. Komolyan senki nem vonja kétségbe, hogy Magyarországon jelenleg is a gazdaság és a társadalom működéséhez szükséges számos feladat ellátását az államra kell testálni, és az ezen feladatok elvégzéséhez szükséges jövedelmet adók és járulékok formájában be kell szedni. A magyar állam intézményein keresztül széles körű szolgáltatásokat nyújt, társadalombiztosítási rendszereket működtet, részt vállal az infrastruktúra fejlesztésében, különféle pénzügyi eszközökkel (adókkal és támogatásokkal) korrigálja a gazdaság és a társadalom viszonyait. Az igazi viták nem is a feladatellátás fő területeivel, hanem a méretezéssel és a konkrét részletekkel kapcsolatosak.
Az egyik fő vitakérdés a jóléti állam értelmezése. Az európai kultúrkörben alapvető érték a társadalom valamenynyi tagjáról legalább minimális szinten való társadalmi gondoskodás. Ez fejeződik ki a kötelező nyugdíj- és egészségbiztosításban, illetve a munkanélküli-ellátás és a szociális ellátások működésében, de az új generációk legalább részleges esélyegyenlőségére való törekvésben is. Az amerikai társadalom ezekben a kérdésekben fokozottabban támaszkodik az egyéni felelősségvállalásra (kevésbé a közterhekre), az ázsiai társadalmak jelentős részében pedig a szociális védőháló szinte hiányzik, illetve ezt a feladatot maga a család látja el. Nem véletlenül hangzik el gyakran az ázsiai országok rendkívül alacsony termelési költségeivel kapcsolatban az úgynevezett szociális dömping vádja, bár az alacsony közteher nyilván csak az egyik (és nem is a legfontosabb) tényezője az ottani bérek versenyképességének.
A jelenlegi állami intézményrendszer által ellátott feladatok nagyobbik része a modern államok gyakorlatát követi: oktatási, tudományos kutatási, egészségügyi, kulturális, honvédelmi, államigazgatási szolgáltatásokat nyújt. Igaz, egyes esetekben a mai szervezetrendszer karcsúsítható, a feladatellátás fokozottan a piaci szférába utalható, de a változtathatóság mozgástere pénzügyileg korlátozott. Ráadásul ezen intézményrendszert a bérviszonyok állandó romlása jellemezte a kilencvenes években, az erre reagáló 2001-2003. évi bérkorrekció finanszírozása miatt viszont a béren kívüli (dologi) költségek reálértékben csökkentek, és a beruházási lehetőségek is leszűkültek, ami különösen nehézzé teszi mostanában a komolyabb pénzügyi megtakarításokat.
Az infrastruktúra-fejlesztésben való állami szerepvállalás szorosan összefügg az itt uralkodó árképzési gyakorlattal. Magyarország tankönyvi példáját adta az autópálya-építés egyértelműen állami feladattá válásának, mivel a magas használati díjakkal kapcsolatos társadalmi ellenállás meghiúsította az üzleti vállalkozásban (koncesszióban) történő szolgáltatást. Ez a tendencia más infrastrukturális területeken is érvényesül, miközben – ellenpéldaként – a hírközlés viharos felfutása állami részvétel nélkül ment végbe.
A piaci feltételek változtatását célzó, korrekciós jellegű költségvetési (adózási) intervenciók jellemzően értékmegítélést is képviselnek. A teljesség igénye nélkül érdemes itt utalni néhány, a közelmúltban szenvedélyesen vitatott ügyre: a családok pénzügyi támogatását tekintve az adókedvezmény vagy a családi pótlék-e a jobb megoldás; méltányos-e az új és használt lakások vásárlását szolgáló hitelek állami kamattámogatása; a vasút és a nagyvárosi tömegközlekedés – környezetvédelmi szempontból is indokolható – támogatása mekkora legyen; az agrárszféra helyzete az EU-források milyen költségvetési megfejelését indokolja stb.
Az állami jövedelemelvonás fő oka az állam által a társadalmi szokások és a politikai akarat alapján felvállalt feladatok finanszírozása. Ugyanakkor az elvonás visszahat a jövedelemtermelésre is, ezért pusztán a feladatokból nem vezethető le a kívánatos elvonás nagysága, iterációra van szükség. Annál is inkább, mivel a feladatok számbavételénél többnyire nincsenek objektív, az állami feladatvállalási szintet meghatározó számítási módszerek. A "nincs jó költségvetés, csak elfogadott költségvetés" mondás pontosan kifejezi az állami feladatok meghatározásának, illetve az ezt szolgáló pénzügyi előirányzatok megállapításának nehézségeit.
A közteherviselés következményei
Magyarországon az államháztartásba befolyó bevételek nagysága (a 2003. évi költségvetés alapján, az államháztartás egyes alrendszerei közötti átadásokat kiszűrve) eléri a GDP 43 százalékát. Ezen belül a közterhek (adók és járulékok) képviselik a döntő részt, majdnem 40 százalékot.
A magyar gazdaságot jellemző adócentralizáció – a GDP-hez viszonyítva – az Európai Unió 41,5 százalék körüli átlagától kismértékben elmarad. A közterhek belső szerkezetét vizsgálva ugyanakkor nálunk túlzottan magas a bérterhek aránya, miközben a társasági adó, illetve a vagyon típusú adók (ingatlanok utáni adók) szerepe alacsony. A forgalmiadó-terhek is az átlagosnál nagyobbak különösen 2004-től, de a 25 százalékos kulcs kiugró magassága mellett a nemzetközileg szokásosnál kisebb forgalom tartozik a legmagasabb kulcs hatálya alá (nagy a kedvezményes kulcsok szerepe). Ugyanakkor az EU-ban igazán csak a forgalmi típusú adóztatás harmonizált, a további adónemek lényegében nemzeti hatáskörben vannak. Ténylegesen nagy különbségek jellemzik az egyes országok adórendszereit. Emiatt időről időre vannak próbálkozások az adózás egységesítésére, de ezek a kísérletek rendre megbuknak a tagországok ellenállásán (gazdasági érdekein). A kamatadózás egységesítéséről is csak évtizedes vita után született megállapodás a közelmúltban, de további hasonló lépés nem, vagy legfeljebb csak néhány részügyben várható. Ezért is a közterhekkel kapcsolatos magyar döntéshozatal a csatlakozás után is jórészt autonóm marad, és az erről szóló vita nem takarítható meg az EU-szabályokra hivatkozással.
A magyar gazdaság összes adóterhe az Unió mai átlagához viszonyítva ugyan nem sok, de magasabb az USA és számos, fejlettségben hozzánk közel álló ország jellemző adatánál. Ráadásul az EU is határozottan törekszik az adóterhek mérséklésére, különösen a foglalkoztatás közterhei tekintetében. (Ettől a versenyképesség javulását és a foglalkoztatottság növelését várják.) A 2004-es adóteher-növekedés így nem illik az általános tendenciába, és remélhetőleg csak átmeneti marad. Ugyanakkor a szigorítás belső tartalma kevésbé ad okot aggodalomra, mivel a tényleges tehernövekedés a forgalmi szférában valósul meg, a vállalkozásokat közvetlenül érintő adók minimálisan csökkennek is.
A foglalkoztatás nemzetközileg kiugróan magas közterhei 2002-2004 között mérséklődnek. A bruttó teljes bérköltség és a nettó bér aránya mind a teljes bérkifizetésre, mind az új bérnövekményre nézve javul. Az előbbi főleg az alkalmazotti adójóváírás megemelésének és az egészségügyi hozzájárulás csökkentésének, az utóbbi az adótábla változásának a következménye. Különösen kedvező az arány a minimálbér közelében, ami segítheti a foglalkoztatás bővülését (vagy a korábbi magas minimálbér-emelés kigazdálkodását). Ezzel együtt a bruttó bérköltség közteherhányada további mérséklést igényelne, mert segítheti a versenyképesség javulását, a fehérfoglalkoztatás bővülését.
Az adóterhelés nagyságának megítélésében külön probléma a szürke-fekete gazdaság jelenléte. A mai becslések a feketegazdaság súlyát a GDP 20 százaléka körülire teszik, ami magasabb az EU legtöbb (de nem mindegyik) országát jellemző mértéknél. Nyilvánvaló, hogy az építőipari termelés, a lakossági és egyéb szolgáltatások vagy a kisvállalkozások produktumának egy részét nem rögzíti a GDP-statisztika, miközben a lakosság fogyasztásában sem jelennek meg teljesen az alulszámlázott (vagy egyenesen számla nélküli) kiskereskedelmi vásárlások és szolgáltatások. Ugyanakkor a feketemunka jövedelme legális fogyasztássá válhat, vagy az üzleti szektor beruházásait finanszírozhatja a háztartási megtakarításként regisztrált üzleti jövedelem. Mindezek alapján meglehetősen nehéz a valóságos GDP becslése, de az bizonyosan magasabb a statisztikában szereplőnél, ami a hivatalosan kimutatottnál alacsonyabb (nemzetközi összehasonlításban kedvezőbb) adó-központosításra utal. Ugyanakkor a probléma világosan jelzi a magyar adórendszer egyik legnagyobb belső gondját: a gazdasági szereplők egy része a jogilag létező közterheket teljes mértékben viseli, míg más része csak részben (szélső esetben egyáltalán nem) hajlandó erre. Az utóbbi magatartás számos esetben egyszerűen csak extra előnyt kíván elérni, és ezzel tisztességtelen versenyt folytat. (Tipikus példa a csempészcigaretta forgalmazása vagy egyes vállalkozások hihetetlenül alacsony termék- vagy szolgáltatási ára.) Más esetekben az adott vállalkozás a tisztán fehér szférában az adott árviszonyok és a létező közterhek mellett már nem tudna fennmaradni, ezért – önideológiája szerint kényszerből – részben a szürkegazdaságban működik, például papíron minimálbér mellett zsebbe fizet, illetve számlamentesen is értékesít. Az adórendszer terheit így részben a fekete-szürke gazdaság kiterjedése is lényegesen befolyásolja.
A hivatalos közterhek mérséklődését segítheti a gazdaság kifehéredése is. Ez pedig részben éppen az adóforintokkal megvásárolt állami szolgáltatások színvonalától függ. Az adó- és vámellenőrzésnek különösen a tisztességtelen versenyelőny megszerzői, élvezői ellen kellene fellépnie. Emellett az egyszerűsített közteher-viselési módszerek, az adócsökkentések, a befizetés és a későbbi ellátás közötti (például a magánpénztári tagdíj logikájában megjelenő) kapcsolatok is segíthetnek a fehéredési folyamatban. Az EU-tagság is támogatja e változást új intézmények és követelmények megjelenésével.
A magyar adópolitika formálásában számos lehetőség adódik a jövőre nézve. Mindenekelőtt a közterhek fokozatos csökkentése lenne a kívánatos, ami a jelentős államháztartásiegyensúly-javulás után, egy dinamikusabb gazdasági növekedés mellett gyorsabban elérhető.
A közterhek csökkentését tekintve a fő kérdés a foglalkoztatás adó- és járulékterheinek mérséklése. Emellett érdemes fenntartani és esetleg erősíteni a magyar adórendszer alacsony nyereségadót kínáló jellegét (ez a nemzetközi összevetésben határozott versenyelőny, és a költségvetési hatása is viszonylag kicsi). A 25 és 15 százalékos áfakulcsok egységesítése fokozatosan megvalósítható (mondjuk 20 százalékos szinten), az ütemezést majd nyilván befolyásolja, hogy ennek inflációs hatásai nagyobbak, mint a költségvetésiek. (Az áfaemelés jórészt végigmegy az árakban, míg a csökkentést hajlamosak lenyelni a termelők és a kereskedők.) Ugyanakkor az időzítést tekintve mindaddig nincs kényszer, amíg az EU nem tér át a származási ország szerinti áfakivetésre a belső, tagországok közötti forgalomban, ez pedig a közeljövőben nem várható. Addig a magas felső áfakulcs gazdasági hatásai elviselhetőek. A csatlakozás után például az Ausztriába menő magyar exporton továbbra is az osztrák áfa érvényesül, így a kivitelt ez nem érinti hátrányosan. Igaz, a magyar bevásárló Bécsben alacsonyabb áfatartalmú árakkal találkozik, és a vételárra már nem rakódik vám, de a kereskedelmi árrés ott jellemzően magasabb, így többnyire mégis érdemesebb lesz itthon vásárolni.
Az adóforintok és gazdasági hasznuk
Az államháztartás által (konszolidáltan, az egyes alrendszerek közötti átadások kiszűrésével) egy évben teljesített kiadások nagysága jelenleg – az EU-módszertan szerint számítva – a GDP mintegy 47-48 százalékát éri el. Az éves költségvetési törvény aprólékos részletezettséggel szabályozza ennek felosztását, konkrét jogcímeit. A kiadások összefoglaló jellemzésére célszerű a közgazdasági osztályozás, illetve a funkcionális felosztás szerinti csoportosítás elemzése.
A közgazdasági osztályozás szerint a GDP-hez mint viszonyítási etalonhoz mérve mintegy 13 százalékot tesznek ki a személyi kiadások, a közszférában foglalkoztatottak bérei és azok közterhei. Különösen magas a személyi kiadások aránya az önkormányzatoknál, az egészségügyben és az oktatásban. Már ennek az aránynak a megítélése is többféle lehet, hiszen az államháztartáson belül kifizetett bruttó bérköltség nagyobbik része – szja, tb-járulékok, forgalmi adók formájában – visszafolyik az államháztartásba. Ha így nézzük, a nettó személyi költségteher a GDP-nek csak mintegy 5-6 százaléka. A közszférában a foglalkoztatás nem kiugróan magas állami kiadás, ha alternatívának a munkanélküliséget tekintjük, és kiugróan jelentős összeg, ha feltesszük, hogy az esetlegesen itt felszabaduló munkaerő a versenyszférában is új állásokban foglalkoztatható lehet (ami csak igen kis részben igaz). Más kérdés, hogy a foglalkoztatás automatikusan dologi kiadásokat is teremt, így a nettó bértehernél a foglalkoztatás teljes költségvetési terhe magasabb.
A lakosság (a háztartások) részére kifizetendő államháztartási támogatások nagysága az etalon GDP-hez mérve több mint 15 százalék, ennek azonban kicsit több mint a fele a nyugdíj (ami igazából nem támogatás, hanem biztosítással szerzett jog), továbbá jelentősek a családi pótlékok, különböző szociális és munkanélküli-támogatások is. Az említett GDP-etalonhoz mérve az államháztartás működéséhez szükséges, az intézmények által vásárolt termékek és szolgáltatások mintegy 6, az egyéb (például mezőgazdasági) támogatások közel 4, a kamatkiadások ugyancsak 4 százalékot képviselnek. Az államháztartás tőkejellegű (főleg beruházási) kiadásai pedig 5,5 százalékot érnek el.
A kiadások között láthatóan – az óriási hazai fejlesztési igényekhez képest – alacsony a tőkejellegűek, s noha az elmúlt években fogyott, de még túlzottan magas a kamatkiadások mértéke. Jó lenne mérsékelni a személyi kiadások arányát is.
A kiadások funkcionális szerkezetben történő számbavétele azt tükrözi, hogy a költségvetési pénzek felhasználása (függetlenül a kiadást teljesítő költségvetési fejezet hovatartozásától) milyen feladatokat szolgál.
A kiadások alacsony szintje, az úgynevezett alulfinanszírozottság visszatérő viták forrása. Ezekben a disputákban előszeretettel hivatkoznak a nemzetközi, főleg az EU-tagországokkal való összehasonlításokra. Ilyen összevetésben az egészségügyi kiadások kifejezetten alacsonynak, míg például az államadósság finanszírozása (lényegében a kamatkiadások), sőt a beruházási kiadások is egyértelműen magasnak mutatkoznak. Ugyanakkor ezek az összevetések csak fenntartásokkal kezelhetőek.
Mindenekelőtt figyelembe kell venni, hogy az egyes területek finanszírozása a legtöbb esetben nem csak a költségvetésből történik, így a valóságos helyzet megítéléséhez indokolt tekintetbe venni a magánfinanszírozás vagy a közvetlen üzleti szférától származó finanszírozás szerepét is. (Ez például – a hálapénzt is ideértve – kissé javítja nálunk az egészségügy arányát.) Emellett számos szolgáltatás egyaránt szervezhető az államháztartáson belüli vagy azon kívüli intézmények révén. A rendszerváltást követően nálunk is számos szervezet kikerült a költségvetési körből, ami csökkentette a GDP-arányos államháztartási kiadási arányokat (hiszen ekkor nem a teljes költés, hanem csak a költségvetési támogatási rész jelenik meg a kiadások között). Az egyes országokban pedig ezen kiszervezések nagysága igen eltérő, ami ugyancsak nehezíti az összehasonlíthatóságot.
A nemzetközi hivatkozások helyett az igazi kérdés a kiadási szintek hazai összefüggésekben való vizsgálata. Az erről szóló viták fő kerete pedig éppen a mindenkori költségvetési törvényjavaslatok tárgyalása.
A befizetett adókért és járulékokért a gazdaság az alábbiakat szeretné kapni:
– az oktatási rendszer működése révén jól képzett munkaerőt;
– az egészségügy (és a megelőzés) szolgáltatásai révén egészséges munkaerőt;
– a kutatás alapstruktúrájának fenntartását és a kutatás finanszírozásában való állami részvételt;
– jó közbiztonságot (NATO-tagságnak megfelelő) védelmet, jogi intézményrendszert;
– a társadalmi békét szolgáló jóléti ellátásokat, szociális rendszert;
– az öregséggel, a betegséggel, a munkaképesség-változással, a munkanélküliséggel kapcsolatos társadalombiztosítási rendszerek és így társadalmi kockázatmegosztás működtetését;
– az ügyeket szakszerűen és gyorsan intéző központi és helyi közigazgatást, a jövőben különös hangsúllyal a magyar érdekek brüsszeli érvényesítését;
– a gazdaság fejlődését, egyes sajátos helyzetekben (például a mezőgazdaságban, a környezetvédelmi ügyekben stb.) a vállalkozások normális működését szolgáló, az EU-elveknek is megfelelő állami támogatások nyújtását, az uniós források maximális felhasználásának segítését;
– az infrastruktúra, különösen a közlekedés és a környezetvédelem gyors fejlesztését.
E követelményeknek – minőségében – a magyar állam csak részlegesen felel meg. Ugyanakkor az államra testált feladatok fő vonásai tekintetében kevésbé van elvi vita, az igazi dilemmák elsősorban a fenti feladatok ellátásának fontos részleteivel kapcsolatosak. A teljesség igénye nélkül kiemelést igényel néhány aktuális probléma. Az egyik ilyen a kiegészítő magánfinanszírozás szerepe egyes funkciók (egészségügy, felsőoktatás, nyugdíj, infrastruktúra-fejlesztés) finanszírozásában. A másik kérdés az említett feladatok ellátását szolgáló intézményrendszer és a létszám karcsúsításának lehetőségei. A harmadik egyes gazdaságilag kevésbé szükséges, de társadalmi szempontból indokoltnak minősített állami kedvezmények (használtlakás-vásárlási kamatkedvezmény, családi pótlék és szja-gyermekkedvezmény együttes működtetése stb.) célszerűsége. A negyedik pedig a kifejezetten a gazdaságnak szánt támogatások (agrárium, turizmus, Széchenyi-program stb.) jogossága, illetve célszerű formái.
A deficit és következményei
A kiadási és a bevételi kívánalmak közötti rés áthidalásának lehetőségét az államháztartási hiány adja meg. Ennek alakulása a konjunktúraszabályozásban kitüntetett szerepet kap, miközben a hosszabb időszakban felhalmozódó, egymásra rakódó (és a kamatterheken keresztül a folyó költségvetésekre is negatívan ható) hiányok az államadósság formájában lényegesen befolyásolhatják a gazdaság hosszabb távú fejlődési lehetőségeit is. Ugyanakkor az államháztartás legfontosabb gazdasági hatása nem a hiány nagysága, hanem az adórendszer által kialakított feltételek és a tényleges kiadásokon keresztül megjelenő elosztás összes következménye.
Az államháztartási hiánnyal kapcsolatban néhány évtizede sokkal megértőbb volt az akkor uralkodó (Keynes művein nevelkedett) közgazdász-gondolkodás, mára azonban a fő áramlat jellemzően a kiegyensúlyozott költségvetés követelményét képviseli, sőt az Európai Unió várható demográfiai problémái miatt többletek elérését, az állami adósságállomány apasztását szorgalmazzák. Ezzel egyidejűleg a gyakorlati döntéshozók számos országban átérzik e kissé dogmatikus megközelítés egyoldalúságát. Így a konzervatív Bush-adminisztráció meglepte a világot a masszív költségvetési hiányra alapozott jelenlegi élénkítő gazdaságpolitikájával. Az uniós szabályrendszer előírásai a hagyományosan gondolt anticiklikus politika helyett prociklikus, azaz recesszió esetén a visszaesést mélyítő költségvetési politikára akarták rákényszeríteni Németországot és Franciaországot, de az EU-pénzügyminisztereket tömörítő ECOFIN a közelmúltban látványosan mentesítette a 3 százalékos hiányplafont megsértő államokat a szankciók alól. Mindez nem hozza el a Stabilitási és Növekedési Paktum végét, az államháztartási hiányok elszabadulását, de az eddigieknél rugalmasabb szabályok megalkotását, illetve az értelmezések rugalmasabbá tételét mindenképpen jelenti.
Ha a magyar államháztartási deficit 2004-ben a kormány által megcélzott 3,8 százalék közelében alakulna, az már a kamategyenleg nélkül számított, úgynevezett elsődleges egyenlegben lényegében egyensúlyt hozna. Sőt, a nyugdíjreform 1 százalékpontos hatását figyelembe véve a hiány már 3 százalék körüli lenne. Mindez – még a tervezettnél valamivel magasabb deficitérték mellett is – nemzetközi összehasonlításban már szalonképes. Ugyanakkor az euró bevezetése a hiány további lefaragását követeli meg, a 2008-as céldátum mellett 2006-ban kell 3 százalék alatt produkálni. Ráadásul a hiány folyamatos közelítése az EU-tagságtól kezdve követelmény, noha a közös gazdaságpolitikai irányelvekben ajánlott legalább évi 0,5 százalékos javulás be nem tartásához nem fűződik elvi szankció.
A belső összefüggések oldaláról nézve még kevésbé képzelhető el a hiány növelése, az előzőekben említettnél puhább költségvetési politika. Ennek az a fő oka, hogy a deficit finanszírozásából 2003-ban lényegében kiesett a lakossági megtakarítás, így a vállalati hiteligények meginduló beruházásokkal összefüggő felfutása – más tényezőkkel és összefüggésekkel együtt – a fizetési mérleg romlását eredményezte. A helyzet javulásához az államháztartási hiány csökkenése és a lakossági nettó megtakarítások normalizálódása szükséges. Ezzel szinte azonosan kedvező hozamú lenne – a hiány nem adóssággeneráló finanszírozása szempontjából – a működő tőke beáramlásának fokozódása, a tulajdonosi hitelek növekedése (kizárólag rövid távú finanszírozási szempontból), a magyar külföldi beruházások csökkenő szintje, az uniós beruházási támogatások felfutása. A kedvező változások 2004-ben várhatóak, és az euró bevezetéséhez közeledve a fizetésimérleg-hiány jelentősége is mérséklődik, de az államháztartási hiány folyamatos csökkenésére a fizetési mérleg szempontjából is mindenképpen szükség van.
Mindebből következően az államháztartási kiadások növelése vagy az adók csökkentése nem valósítható meg a hiány növelése révén, sőt a kamatkiadások csökkenését és részben a gazdasági növekedés és a fogyasztásbővülés bevételi gyümölcseit is az egyensúlyjavításra kell majd fordítani.
A konszolidáció és a reformok esélyei
Az államháztartás rendszereinek változtatása, részbeni reformok végrehajtása szinte valamennyi EU-tagországban napirenden van. A változtatásokkal szembeni ellenállás azonban a legtöbb régi tagállam társadalmára jellemző, a végrehajtott reformok léptékei pedig a költségvetési hatásokat tekintve jellemzően korlátozottak. Az eltérő ambíciókat jelzi, hogy a GDP 1 százalékát elérő adócsökkentés máshol már komoly adóreformnak számít, míg Magyarországon legfeljebb kisebb korrekciónak tekintenek egy ilyen lépést.
A magyar társadalom és gazdaság a rendszerváltás gyökeres változásokat követelő időszaka után konszolidálódott. Ezért ma már a reformokkal kapcsolatos ellenállás nálunk is nagyobb, mint a kilencvenes években, de még mindig kisebb, mint számos nyugat-európai országban. Mivel a magyar gazdasági növekedés jellemzően (1997 óta minden évben) legalább 2 százalékponttal magasabb az Unió átlagánál, az államháztartás bevételei automatikusan sokkal jobban gyarapodnak, mint az EU-országokban. (Átlagos adótartalmat feltételezve például egy jó évben várható 2,5 százalékos EU-beli növekedésből a GDP 1 százalékát, a 4,5 százalékos magyar növekedésből a GDP 1,8 százalékát kitevő adóbevételi többlet képződik.) Ezért is az államháztartási egyensúly javítása – az adócsökkentési kényszerek mellett különösen – a legtöbb EU-tagországban erősen kiadáscsökkentő jellegű reformokat követel meg. Nálunk a helyzet nem ennyire egyoldalú, mivel a növekedés pozitív hatásai mellett a kamatkiadások várható csökkenése is segítheti az egyensúly javulását, igaz, a fejlesztési ráfordítások felfuttatása szükségszerű. Végül is – főleg 2004 után – a további államháztartási reformoknak nem kell azonnali megtakarításokat hozniuk, fontosabbá válik az állami szolgáltatások színvonalának emelése.
A gazdasági növekedés államháztartási bevételeket gyarapító hatása ugyanakkor elsősorban a bérek és a fogyasztás emelkedésén keresztül jelentkezik (mivel a közterhek szerkezetében ezek a befizetések a dominánsak). Ezért az államháztartási egyensúly javítása szempontjából a minél dinamikusabb gazdasági növekedés és ehhez megközelítően igazodó jövedelempolitika a kedvező. A szigorú jövedelempolitika, miközben segíti a versenyképesség erősítését, rövid távon nehezíti az államháztartási deficit csökkentését. (Ezért is választotta a kormányzat 2004-re a szigorú jövedelempolitika és a növekvő adóterhelés kombinációját.)
A reformok jellegét alapvetően befolyásolja, hogy a gazdaságpolitika milyen célokat követ az államháztartási egyensúly és a köztehercsökkentés területén. Vannak olyan közgazdászok, akik az államháztartás szinte azonnali kiegyensúlyozását kívánják, illetve az adóterhek drasztikus mérséklését szorgalmazzák. Természetesen e javasolt politika elvileg lehetséges, és lennének is gazdasági előnyei, de követése egyáltalán nem szükségszerű, és választása súlyos negatív hatásokkal is járhatna. A fordulatszerű változáshoz az állami feladatellátás területén drasztikus beavatkozásokra volna szükség, amihez hiányzik a társadalmi támogatás, ráadásul az ilyen beavatkozás rövid, illetve hosszabb távon komoly gazdasági hátrányokat (fogyasztáscsökkenést, beruházások leállítását és emiatt növekedési veszteségeket és a hiányt újra fokozó államháztartási bevételkieséseket) is okozna.
A probléma a másik oldalról is megközelíthető. Nevezetesen: melyek azok a reformlépések, amelyek racionálisan megtehetők, és egyúttal megtakarításokat eredményeznek, és/vagy jelentősen javítják az állami szolgáltatások színvonalát is. Ráadásul a reformokhoz nem elég a szakmai racionalitás, hanem politikai támogatás is kell. A jelenlegi politikai konstelláció egyáltalán nem kedvez ennek. Az egyik gond, hogy több lényeges döntéshez eleve kétharmados parlamenti támogatás szükséges, ami – belátható időn belül – a mindenkori ellenzéki és kormányoldal megegyezését feltételezi, erre viszont legalábbis mostanában nem nagyon van esély. A másik gond, hogy számos reform évtizedes kifutású, és nehezen viseli a parlamenti váltógazdálkodás cikcakkjait.
A politikai szférában tapasztalható nehézségeket erősíti a társadalom fokozódó ellenállása a változásokkal szemben, illetve az elosztási helyzetek javítására vonatkozó igények markáns képviselete minden reform előkészítésekor. Ezért a megtakarítások elérését célzó minden lépés előkészítése gyakran horribilis többletigényeket támasztó javaslatokkal zárul.
Ez a helyzet egyrészt megnehezíti, másfelől viszont éppen követeli az államháztartási reformokat. Versenyképes gazdaság, az Európai Unió átlagánál dinamikusabb gazdasági növekedés (és ezzel fokozatos felzárkózás) ugyanis hosszabb távú megközelítésben elképzelhetetlen a reformok nélkül. Színvonalasabb állami feladatellátásra és csökkenő adóterhekre egyaránt szükség van, miközben a hiány növelése nem járható út (sőt középtávon, 2004 után még a további deficitcsökkentés elkerülhetetlen).
Ezért érdemes végiggondolni – a korábban említett funkcionális kiadási csoportosítás szerinti megosztásban – a lehetséges államháztartási reformok és megtakarítások fő területeit:
1. Az állam működési kiadásait tekintve a védelem kiadásai a NATO-kötelezettségekből jórészt következnek, de egyes beszerzések mindenképpen különleges terhet képviselnek. Itt a folyamatban levő haderőreform, a hivatásos hadseregre való átállás várhatóan valódi változásokat, magasabb színvonalú szolgáltatásokat hoznak majd.
A közbiztonságra fordított kiadások növelése a hazai és a nemzetközi folyamatok alapján egyaránt indokolt, miközben a működés feltételein is van mit fejleszteni.
Az igazi kérdés a közigazgatás kiadásainak alakítása. A magyar ráfordítások nemzetközi összehasonlításban viszonylag magasak, ez azonban összefügg a közigazgatási rendszer tagoltságával is. Sokkal olcsóbb lenne egy régiókból és kistérségekből álló területi közigazgatás, miközben a központi közigazgatás intézményi rendszerén is van bőven racionalizálnivaló. Ugyanakkor a közigazgatás átalakítása kétharmados parlamenti többséget igényel, aminek elérése kevéssé valószínű. A reformlépések azonban részben a jelenlegi törvényi keretek között is megvalósíthatók, hiszen a régiók 2007-től várhatóan komoly fejlesztésszervező szerepet kapnak az EU-programok végrehajtásában, míg a kistérségi társulások valamennyire átvehetik a települések feladatait. A reformok, a különböző változtatások némi létszámcsökkentést eredményezhetnek, igaz, az EU-csatlakozás új intézmények felállítását is szükségessé teszi. A realitásokhoz tartozik, hogy a közigazgatási feladatok ellátására összesen a GDP 3,4 százalékát fordítjuk, így itt kevés megtakarítás érhető el.
2. Az egészségügy átfogó reformokat követel. Az is egyértelmű, hogy ezek révén aligha lehet máshol felhasználható pénzügyi megtakarításokat elérni, a maximum az államháztartási teher növekedésének a (ami egyértelmű nemzetközi tendencia is) mérséklése. Itt a reform alapvető feladata az ellátás színvonalának javítása, ez viszont sok tényezőn múlik. A jelenlegi hivatalos verzió az egészségügyi szolgáltatószektor vállalatszerű működésétől, a magántőke és a magánszolgáltatás részbeni térnyerésétől, továbbá az úgynevezett irányított betegellátási modell elterjesztésétől várja az előrelépést. Ugyanakkor át kellene gondolni a finanszírozás egész intézményrendszerét, illetve a finanszírozás konkrét – számtalan anomáliát okozó – mai technikáját, továbbá a magánfinanszírozás szerepét is (beleértve a hálapénzjelenség ügyét is). Aligha takarítható meg a kórházi kapacitások racionalizálása. Általános rekonstrukcióra is szükség lenne, amit azonban a már racionalizált intézményrendszerrel és részben piaci források felhasználásával kellene elvégezni.
3. Az oktatás a jövő gazdasági fejlődése szempontjából alapvető, hiszen a versenyképesség fontos tényezője a képzett munkaerő. A mai oktatással kapcsolatban vannak minőségi kifogások is, a képzés szerkezete sem igazodik eléggé a munkaerőpiac igényeihez. A közoktatás pénzügyi értelemben túlzott forrásokat emészt fel, hiszen a demográfiai okokból lecsökkent tanulólétszámhoz messze nem alkalmazkodott az intézményrendszer. Hatalmas ellenállásba ütközik – még a fővárosban is – az iskolák bezárása, szinte minden település fenn kívánja tartani a sajátját. (Pedig a tanulók esélyegyenlőségét is gyakran jobban szolgálná a távolabbi, de jól működő iskola.) A felsőoktatásban tömegtermelés zajlik, az ideológiai viták ellenére ténylegesen már van tandíj. A hallgatók mintegy fele – igaz, kizárólag a felvételi vizsga eredménye függvényében – költségtérítésesnek nevezett képzésben vesz részt, emellett az egyéb (például a külföldi ösztöndíjakhoz kapcsolódó) terhek is nagyok. Ugyanakkor a végzettek elhelyezkedési lehetőségei romlanak. Mindezek alapján a közoktatásban lehet megtakarítás, a felsőoktatásban viszont a színvonal emelése a kívánatos, és sokkal többet kellene költeni (persze jórészt a munkahelyek és az egyének finanszírozásában) a felnőttek tovább- és átképzésére.
4. A nyugdíjreform 1997-ben kialakított feltételrendszere – némi eltérítés után – 2004-re valósul meg, ekkortól 8 százalékos a magán-nyugdíjpénztári tagdíj mértéke. A magánpénztárak nyugdíjba vonulást követő járadékszolgáltatásra vonatkozó ajánlata még nem alakult ki (pedig számos önkéntes pénztárnál ez már felmerülhet). Újólagos áttekintést igényelne a rendszer hosszú távú pénzügyi egyensúlya, mivel számos korábbi feltételezés megváltozott. A tagdíjak csak később érték el a tervezett mértéket, ami kiesést okozott. A legutóbbi szja-módosítások megszüntették a befizetés adókedvezményét, miközben a majdani kifizetés adóköteles, ami elvi ellentmondást takar. A járulékfizetési értékhatár az átlagkeresetnek az eredetileg számított kétszereséről a háromszorosára emelkedett, ami rövid távon előnyös az államháztartásra nézve, de hosszú távon növeli az államháztartási terheket. Emellett az első pillérben is indokolt erősíteni a befizetés és a majdani ellátás közötti kapcsolatot.
5. Az egyéb jóléti juttatások közüli lehetséges reform terepeként elsősorban a családtámogatások, illetve a lakástámogatások igényelnek kiemelést.
A családtámogatások – az adókedvezménnyel együtt – jelentős összegűek, miközben az adókedvezmények éppen a rászorultakhoz csak részben vagy egyáltalán nem jutnak el. Ez azzal magyarázható, hogy az alacsonyabb fizetések esetén az alkalmazotti adójóváírás érvényesítése után nem marad elég adó a gyermekkedvezmény igénybevételére. E feszültség feloldása inkább többletforrást követelne, pénzügyi megtakarítási lehetőség aligha adódik innen (figyelembe véve a korábbi jogosultságot korlátozó kísérletek kudarcait is). Természetesen a rendszer egésze is újragondolható.
A lakástámogatások döntő része a lakásvásárláshoz felvett hitelek (illetve a mögöttük lévő hosszú távú jelzáloglevelek) kamatait csökkenti, ami konzerválja a jelenlegi eltorzult, a bérlakásszektornak csak marginális szerepet szánó lakáspiaci helyzetet. A legújabb intézkedések után különösen indokolt lenne a hangsúlyok átrendezése. A bérlakásszektor fejlődése érdekében sem elsősorban az építkezést, hanem – az egyéni szociális helyzet függvényében és átmenetileg – a lakbért kellene támogatni.
6. A kultúra támogatása jelenleg is igen szerény mértékű az államháztartáson belül. A finanszírozásában az üzleti szféra és a háztartások komoly szerepet játszanak, de az állami beavatkozás jelen nagyságrendje kevéssé vitatható. Természetesen felülvizsgálatot igényelhetnek az egyes mechanizmusok, amire az új filmtörvény kínálhat majd példát.
7. A gazdaság területén elsősorban az infrastruktúra fejlődését szolgáló állami beruházások megvalósítása jöhet szóba, itt – az útépítési programok vagy a vasútfejlesztési feladatok alapján – a dinamikus növekedés szolgálja a gazdaság érdekeit. Emellett az agrárszféra kiegészítő támogatása még hosszabb ideig fennmarad, e területen azonban várhatóak megtakarítások az Európai Unió növekvő szerepvállalásával párhuzamosan. Tartós gyakorlat marad a befektetések, illetve a kis- és középvállalkozások dotálása, aminek megoldási módjai változhatnak.
8. A kamatkiadások lényegében adottságok, a kamatok várható, a konvergenciából fakadó csökkenése révén a közeli években jelentősebb megtakarítások érhetők el.
Összegezve az egyes funkcionális területekre vonatkozó megállapításokat elmondható, hogy aligha várhatóak drasztikus államháztartási megtakarítások, miközben kétségkívül vannak jelentős és kihasználandó takarékossági lehetőségek. (Különösen igaz lehet ez az egyes konkrét kiadási programok elemzése alapján.) A kiadások felülvizsgálata, az elért célok és a ráfordítások konkrét összevetése során minden tizedpont spórolást meg kell becsülni (hiszen egy tizedpontnyi GDP 20 milliárd forint körüli összeget takar).
A fokozatos költségvetési konszolidációban, az EU követelményeinek megfelelő hiány elérésében alapvető a gazdasági növekedés, de ezt erősíteni indokolt a kiadások racionalizálásával, és ugyanakkor kombinálni a közterhek mérséklésével. Az államháztartási reformoknál a kulcskérdés a rendszerek működésének a javítása, vagyis az, hogy a gazdaság a befizetett közterhekért színvonalas szolgáltatásokat kapjon, és a reformok révén a későbbi költségnövekedés távlatilag is kezelhető keretek között maradjon.
|
Funkcionális szerkezetű kiadások (a GDP százalékában, 2003. évi költségvetés alapján) |
|
|
Állam működése |
7,4 |
|
Oktatás |
6,7 |
|
Egészségügy |
4,8 |
|
Nyugdíj |
8,4 |
|
Egyéb jóléti |
8,0 |
|
Kultúra |
1,5 |
|
Gazdaság |
6,3 |
|
Államadósság |
3,9 |
|
Nem besorolható |
0,5 |
|
Forrás: PM |
|