Befejezetlen küzdelem

A korrupció a számvevőszéki elemzések tükrében

Bevezetésképpen a korrupcióval kapcsolatban be kell mutatni egy hosszú távra szóló anyagot, amely igencsak rövid. Ez a következő:

"1997 decemberében jelentették be, hogy egy holland archeológuscsoport a szíriai Rakkában mintegy 150 ékírásos szöveget talált, jelezve, hogy a terület az asszír civilizáció adminisztratív központja lehetett az időszámítás előtti 13. században. Egy különleges archívumot találtak, amely egy mai, modern belügyminisztériumi intézménynek a megfelelője, benne adatokkal olyan tisztviselőkről, akik elfogadtak megvesztegetési összeget. Köztük volt több vezető főtisztviselő és egy hercegnő is."

Jóllehet időtálló jelenséggel foglalkozunk, hinnünk kell abban, hogy a korrupciót – különösen, ha olyan méretű kockázati tényező, mint manapság – érezhetően csökkenteni lehet.

Romboló tényező

Az Állami Számvevőszék háromféle módon veszi ki részét a korrupció elleni küzdelemből. Ellenőrzései során kiemelt figyelmet fordít a korrupciós kockázatok azonosítására, és jelzi azokat. Újabban a korrupció okait elemző, a kockázatokra, tendenciákra rámutató – nagy visszhangot kiváltó – összefoglaló tanulmányokat is készít. Továbbá, indokolt esetben, bűncselekmények szankcionálását kezdeményezi.

Az összefoglaló tanulmányok jól tükrözik azt a szemléletet, ahogyan az ÁSZ a korrupció kérdésével foglalkozik. A kiindulópont az, hogy a korrupció olyan mértékű kockázati tényező, amely hátráltatja, sőt rombolja nemcsak az egyes országok, hanem a világgazdaság egészének fejlődését is. Sőt, a pénzmosáshoz, a kábítószer-kereskedelemhez kapcsolódva végső soron az emberi, a társadalmi létet veszélyeztető tényezővé vált. Azt mondhatjuk, hogy a korrupció megakadályozza, kibillenti a hatékony, jó kormányzás három alkotóelemének: az elszámoltathatóságnak, az átláthatóságnak és a döntéshozatalban való állampolgári részvételnek a szükséges egyensúlyát, és a társadalmi élet, az államháztartás működésében felerősödnek a diszfunkciók. Vizsgálódásunk alapján – összhangban több nemzetközi kutatás következtetésével – a korrupció egyik fő oka az alacsony fejlettségi (jövedelmi) színvonal.

Amikor a korrupció és a gazdasági fejlettség közötti statisztikai kapcsolatot szeretnénk bemutatni, korlátoz bennünket a vizsgálható változók szűk köre. A Transparency International korrupciós indexe, a CDI (Corruption Perceptions Index), illetve a Világbank nemzeti számla (SNA) statisztikái azonban kellően konzisztensek ahhoz, hogy elemzésükből néhány figyelemre méltó tanulságot vonhassunk le:

– A fejlettségi szint és a korrupció közötti összefüggés statisztikailag igazolható makroszinten is. (Erről az 1. táblázat tájékoztat.)

– A növekedés és a korrupció közti összefüggés – ahol alacsonyabb a korrupció, ott magasabb a növekedés – a makrostatisztikákkal teljes körű érvényességgel nem igazolható; néhány speciális esetben (pl. Kelet-Európa, Közép-Ázsia és Latin-Amerika esetében) is csak gyenge pozitív korreláció mutatható ki (lásd: 2. táblázat).

– A korrupció mérésének általánosan elfogadott módszere nagyon lassú változásokat jelez a korrupciós indexben közép-, illetve hosszú távon egyaránt. Ezzel függ össze az a megállapítás is – mivel a mérés nem túl régi és a legkorábbi összehasonlító adatok 1988-92-ről állnak rendelkezésre –, hogy a fejlettségbeli felzárkózásban (GDP-növekedésben) nem tudjuk makroszinten kimutatni, hogy ebben mekkora a korrupció csökkenésének szerepe.

– Hangsúlyoznunk kell, hogy a pl. a vállalati felmérések szerint a korrupció csökkenése már rövid távon is mindenképpen pozitívan hat a gazdasági fejlődésre, és ez véleményünk szerint hosszabb távon makroszinten is mindenképpen jelentkezik. A korrupció alacsony vagy magas szintje az üzleti kultúrával (pl. jogszabályokkal, ezek érvényesítésével, a piaci magatartással stb.) is magyarázható, ám e kulturális változás nagyon lassú folyamat.

Fejlettség és fertőzöttség

A korrupció okait kutatva azonban mégis megállapíthatjuk, hogy az országok nagy többségében a korrupciós, megvesztegetési indexek értékei számottevő mértékben korrelálnak a gazdasági fejlettséggel, s hosszabb távon annak emelkedő vagy hanyatló trendjével.

Elemzéseinkből az is jól látható, hogy ott kisebb a korrupció, ahol valóságos a demokrácia, és működik a politikai váltógazdaság, reformokat vezetnek be, megvan az esély a változásokra, és senki sem lehet biztos abban, hogy visszaélései örökre rejtve maradnak. Nem mindegy az sem, hogy az egyes korrupciós jelenségeknek milyen a társadalmi, értékrendi elfogadottsága, és az miképpen, milyen irányban változik.

E három csoportot együtt vizsgálva egyértelműen megállapítható a trend, amely szerint a korrupciós fertőzöttség a társadalmi-gazdasági fejlettséggel fordítottan, míg az államberendezkedés autokratikus jellegével egyenesen arányos. Nem véletlen tehát, hogy a nemzetközi felmérések szerint éppen az észak-európai államok a legkevésbé fertőzöttek. Mindebből azonban az a következtetés is levonható, hogy a fejlődő, a társadalmi-gazdasági átalakulást végrehajtó országokban a gazdasági növekedés egyik záloga lehet a korrupció visszaszorítása, a közpénzügyek intézésének tisztessége.

Vizsgálati elemek

E szemléleti elemek és a korrupcióval kapcsolatos főbb megállapítások nem csak az összefoglaló tanulmányokban jelennek meg, hanem tájolják az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit, célzott vizsgálatait is. Mindenütt része a vizsgálatnak, hogy a működés átláthatóságát és a gazdálkodás elszámoltathatóságát minősítjük, jelezzük ezzel a korrupciós kockázatokat, az ilyen cselekmények lehetőségét, ami önmagában persze még nem maga a korrupció, hanem annak a kockázata. Márpedig dramaturgiailag is jól ismert, ha az első felvonásban a színen megjelenik a pisztoly, azt a darabban előbb-utóbb valaki elsüti. Ha úgy tetszik – talán erős a párhuzam – mi ezekre a "pisztolyokra": kockázatokra hívjuk fel a figyelmet a megelőzés érdekében. Sajnos, mi magunk nem tudjuk őket kivinni, de a szereplőknek, a rendezőknek megvan erre a lehetőségük.

Másrészt pedig – tevékenységünk harmadik irányát említve – a korrupcióhoz nagyon gyakran kapcsolódó, annak feltételét adó hűtlen kezelés, hanyag kezelés, okirat-hamisítás, számvitelifegyelem-sértés feltárásakor ezen bűncselekmények szankcionálásának kezdeményezésével, illetve a fegyelmi felelősség felvetésével élünk. Sajnos, növekvő arányban kényszerülünk ilyen lépésekre is. Büntetőjogi kezdeményezést eddig több mint harminc esetben tettünk, s mintegy száz személy ellen folyt és folyik eljárás.

Tekintve, hogy a korrupció elleni tevékenységünkben a megelőzésnek, az ennek érdekében tett ismétlődő jelzéseinknek tulajdonítunk nagy szerepet, csak megemlítve a privatizációval kapcsolatban tapasztalt korrupciós kockázatokat és azokat a veszélyeket is, amelyek a parlamenti képviselő-választások finanszírozásához kapcsolódnak, most a piacgazdaság és az ahhoz kapcsolódó államháztartás fejlődésével együtt jelentkező új korrupciós kockázatokat tekintem át a számvevőszéki ellenőrzések tapasztalatai alapján. Ezek két területen hangsúlyosak.

A közbeszerzés hiányosságai

A rendszerváltó országokban az átláthatóságot és a verseny tisztaságát segítően elsőként Magyarországon 1995-ben alkottak törvényt a közbeszerzésekről. A rendszer bevezetése óta a közbeszerzések értéke három és félszeresére nőtt. Ennek ellenére az önkormányzatok és a központi költségvetési szervek közbeszerzési eljárások keretében megvalósult beszerzéseinek értéke jelentősen elmarad az itt realizálódó közpénzek nagyságrendje alapján elvárható mértéktől. A rendszer működésének főbb kockázati tényezői – ellenőrzési tapasztalataink alapján – a következők szerint csoportosíthatók.

A törvény helyi alkalmazását segítő intézményi belső szabályozások hiányosak. Nincs megfelelő összhang a közbeszerzési szabályok és az államháztartási finanszírozás más előírásai, a különböző támogatási rendszerek pályázati, igénybevételi feltételei között. A jogalkalmazók felkészültsége, személyi és tárgyi feltételei nem kielégítőek. Az intézmények részéről ma még nagyfokú ellenállás mutatkozik a helyi beszerzések központosításával szemben. E mögött elsősorban az a tévhit húzódik meg, hogy a beszerzések ily módon történő megvalósítása csorbítja a gazdálkodói önállóságukat.

A korrupciós kockázatok mérséklését gátolták a pénzügyi ellenőrzés hatásköri korlátai, vagy az üzleti titok védelmének mind ez ideig fennálló bástyái. Korlátozottan ellenőrizhettük az árkalkulációkat, a háttérkapcsolatokat, a kartellmegállapodásokat stb.

Eme hiányosságok felszámolásával a közbeszerzés területén tapasztalható mai korrupciós kockázatok jelentős része kiiktathatónak látszik. Emellett az is tény, hogy a közbeszerzési rendszer bevezetésének köszönhetően felszínre kerülnek olyan, különböző súlyú, de a közpénzekből megvalósított beruházások és szolgáltatások tisztaságát sértő cselekmények, amelyek korábban még problémaként sem jelenhettek meg. Ezt önmagában véve is óriási eredménynek tartjuk.

Városházákról a visegrádi négyek

A közbeszerzési rendszerben rejlő korrupciós kockázatok kiemelt figyelmet kaptak a Korrupciómentes városházák a visegrádi régióban címmel rendezett konferencián, amelyet a Transparency International nemzetközi civil szervezet csehországi tagozata rendezett Prágában ez év februárjában. A tanácskozáson mind a négy visegrádi ország önálló előadásokban mutatta be a városházák korrupcióellenes tevékenységét, politikáját, a megtett erőfeszítéseket és a jövőbeli terveiket.

Varsóban a korábbi négyszintű önkormányzati struktúrát erőteljes centralizációval tették egyszerűbbé, átláthatóbbá, melyben a főpolgármester hatásköre jelentősen kibővült. Így a korrupcióellenes küzdelem is hatékonyabbá válhat a jövőben, melynek legfontosabb eleme a nyilvánosság növelése, az információkhoz való hozzáférés elősegítése.

A szlovák főváros esetében a szlovák Transparency International elnök asszonya bírálta a fővárosi önkormányzat korrupcióellenes politikáját a társadalmi szervezetek szemszögéből. Kitért a korrupció szempontjából kockázatos legfontosabb területekre az önkormányzatoknál – így a közbeszerzésre, a lakásgazdálkodásra, az építési engedélyezésre, az adókedvezmények elbírálására és a környezetvédelmi intézkedésekre, majd felvázolt néhány olyan fontos tényezőt, pl. az információkhoz való jobb hozzáférést, a nagyobb nyilvánosságot, az erősebb ellenőrzési mechanizmusokat, melyek növelhetik a korrupcióellenes küzdelem hatékonyságát.

Prágában egy korrupcióellenes bizottságot állítottak fel. A politika fontos része a tisztességes működési feltételek megteremtése a hivatalokban, továbbá a kockázatos területeknek a felmérése.

A magyar fővárost illetően a közbeszerzési eljárások jogszerűségének, a közbeszerzések korrupciómentességének érdekében bevezetett, az ISO 9001 minőségbiztosítási rendszer, és a Fővárosi Önkormányzatnál 1996-1997-ben végzett átfogó számvevőszéki vizsgálat tapasztalatainak, illetve a 2002. évi utóellenőrzés megállapításainak ismertetése állt előtérben. A magyar előadók – dr. Saly Ferenc, a Főpolgármesteri Hivatal közbeszerzési vizsgálóbiztosi csoportjának vezetője és a cikk szerzője – többek között rámutattak arra, hogy a közbeszerzési eljárások lebonyolítása során a helyi szabályzatban előírt, a közbeszerzéseket ellenőrző vizsgálóbiztosi csoport által végzett ellenőrzés hiányosan, nem minden szerződésre kiterjedően valósult meg. A közbeszerzési eljárásoknál tapasztalt szabálytalanságok elsősorban a megkötött szerződések módosításával kapcsolatosak. A vizsgált beruházások felénél a szerződésmódosítás nem a szerződéskötést követően fellépett körülmény, hanem tervezési és szervezési mulasztások miatt vált szükségessé. Ez az eljárás nem felel meg maradéktalanul a közbeszerzési törvény előírásainak.

A prágai konferencián mind a négy visegrádi ország nemzeti akcióterv-javaslatot dolgozott ki, amelyet ismertettek a résztvevőkkel. Az egyes akciótervek alapján a következő három továbbfejlesztési irány bontakozott ki: az első az etikai kódex, az összeférhetetlenség kérdésköre, valamint a képviselők által betöltött tisztségek szerepe az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságokban; a második a szabályozási és az irányítási rendszerek és az ellenőrzés szerepének – súlyának növelése; a harmadik pedig egy, a visegrádi országokra meghatározott korrupciós index kidolgozásának lehetősége, mely rangsorolná a régió országainak városházáit a korrupció szempontjából.

"Házi feladat" az Uniótól

A közbeszerzések korrupciós kockázati veszélyeztetettsége nemzetközi szinten is a legnagyobb. Egy közelmúltban készített EU-felmérés szerint a 15 tagország közül a korrupció elleni küzdelemben tízben a közbeszerzés, hétben a politikai pártok finanszírozása és hozzá kapcsolódóan három-négy esetben a parlamenti képviselők külső (privát szektorbeli) érdekeltségének deklarálása kap kiemelt figyelmet.

A korrupciós kockázatok másik forrása a belső ellenőrzés gyengesége, elégtelen működése. Érthető tehát és indokolt is, hogy az Európai Unió 2002. évi országjelentéseiben minden tagjelölt ország "házi feladatként" kapta a belső ellenőrzés szervezeti rendszerének kiépítését, megerősítését.

Magyarországon a rendszerváltást követően a költségvetési szervekben és intézményekben létező belső ellenőrzési apparátusok gyakorlatilag szétestek. Megújulásukat sokáig fékezte, hogy megalapozatlan remények fűződtek a külső (elsősorban számvevőszéki) ellenőrzés lehetőségeihez, illetve a liberalizált gazdaság önszabályozó mechanizmusaihoz.

Szemléleti okokra is visszavezethető tehát, hogy az új körülményekhez igazodó belső ellenőrzés szervezetrendszere a lehetőségeknél is lassabban épült ki. Az Állami Számvevőszék és a később megalakult Kormányzati Ellenőrzési Hivatal természetes módon csak korlátozott, illetve közvetett hatást tudott gyakorolni ezen apparátusok megszervezésére, felkészültségük javítására. Tevékenységük – a kétségtelen fejlődés ellenére – még most is jelentős hiányosságokkal terhelt. A helyzet megváltoztatása nemcsak az államháztartás transzparens működése, hanem a korrupciós kockázatok közvetlen csökkentése szempontjából is elsődleges fontosságú.

A közsérelmek sorrendje

Jóllehet – legyünk most igen pozitívak – törvényeink korrupcióellenes rendelkezései hatékonyak, kiegészülnek új, átfogó törvénnyel, végrehajtásuk is példaszerűen folyik, sajnos mégsem várható látványos, gyors áttörés. Szükség van arra is, hogy a jogi és az ellenőrzési eszközök hatékony alkalmazása párosuljon az intézményi reformok megvalósításával.

A nemzetközi tapasztalatok alapján azoknak az országoknak, amelyek komolyan veszik a küzdelmet, részletes felmérést kell végezniük, hogy megállapítsák, mely területeken a legkárosabb a korrupció, és hol lehet a legeredményesebben megtámadni. Az első lépés annak feltérképezése, hogy mennyire befolyásolja az állampolgárok mindennapi életét a korrupció. Ennek alapján felállítják a sorrendet, amely a közsérelmeket tükrözi. Azonban a felmérés bizonyítéka nem elég. Nem mindig a köz számára legjobban látható visszaélések a legkárosabbak. Ezért második lépésként különös figyelmet kell fordítani a szerződésekben és engedélyezésekben meglévő magas szintű korrupcióra, amely a gazdaság komoly torzulásához vezet, és aláássa az állam pénzügyi stabilitását. Harmadszor, az emberek azt hihetik, hogy nyernek a megvesztegetéssel, ami csökkenti az adójukat és kötelezettségeiket. (Ilyen módon a korrupciónak ez a fajtája nem biztos, hogy szerepel a felmérésben megemlített problémák között.) Ugyanakkor az ilyen megvesztegetések halmozott hatása nagyon káros lehet. Az egyéni válaszok mögé kell nézni tehát, hogy figyelembe vegyük a nagyszámú, törvény kijátszására irányuló kísérletek hatásait. Ilyen esetekben a politika válasza a program újrafogalmazása lehet a felügyelet szigorítása helyett. A korrupcióra mért közvetlen támadás – a megerősített törvényes szankciókon, vagyonbevallási kötelezettségeken és speciális korrupcióellenes ügynökségeken keresztül – nem elegendő. Ehelyett a figyelem középpontját mindhárom lépésben a visszaélés mögött rejlő okokra kell helyezni. Egyszerű általánosítások nem célszerűek, de különböző országok tapasztalatai számos lehetséges közös reformot sugallnak. Például:

– Az üzleti szféra szabályozása olyan komplex, időigényes és beleavatkozó lehet, hogy egy egészséges magánszektor fejlődése megrendülhet. A megoldás a szabályozó törvények alapos átvizsgálása. Meg kell keresni, hogy melyiket lehet kihagyni, egyszerűsíteni, és melyik igényel megerősítést. Több országban vannak semmitmondó paragrafusok, amelyek megvesztegetéshez és eredménytelen szabályozáshoz vezetnek olyan társadalmilag hasznos területeken, mint például a környezetvédelem.

– A másik költséges terület a nagy, komplex infrastrukturális projektek állami támogatása. A korrupció költsége nemcsak a megvesztegetések összege, hanem hozzáadódnak az általa generált hatástalan tevékenységek is. Még ha nincs is elérhető közvetlen bizonyítéka a korrupciónak, a nem megfelelő arányok és tervezés bizonyítása elég ahhoz, hogy semlegesítsék azokat. Azonban egy ilyen irányváltást ötvözni kell a jövőbeni projektek jóváhagyásával kapcsolatos eljárások javításával, különben a kialakult minta megismétlődhet.

Reformok hozadéka

Az alapvető intézményi reformok előfeltételei lehetnek az egyes szektorokban kívánatos változásoknak. Néha azok a reformok, amelyek bizonyos politikai és gazdasági körülmények között eredményesek lennének, fölöslegesek más esetekben, amikor a kormány nagyon gyenge és önkényes. Különösen fontos a politikai rendszerben meglévő ellenőrzések erősítése.

Mihelyt a főbb politikai és intézményi problémákat megoldották, a legtöbb országban szembe kell nézni a közszolgálat megreformálásának bonyolult feladatával. Ez vagy pénzügyileg költséges, vagy politikailag kényes, de szükséges eleme bármelyik komoly reformnak. Ha az állam hagyja elértéktelenedni a közszolgálati szféra béreit a magánszektorhoz képest, és a fizetési különbség a közszolgálati szférán belül túl kicsi ahhoz, hogy előrelépésre ösztönözze a hivatalnokokat, nem valószínű, hogy sikeresek lesznek a hivatali megvesztegetések kiszűrésére tett erőfeszítések. A reformintézkedéseknek csökkenteniük kell az államigazgatás méretét, megfelelő fizetést kell adni a megmaradt hivatalnokoknak, és eredményes intézkedéseket kell bevezetni, hogy becsületességre és eredményes munkára ösztönözzék őket.

Az olyan hitelt érdemlő intézmények hiánya, amelyek képesek a panaszok kiszűrésére és a jogszabályok megerősítésére, több fejlődő és átalakuló ország gyengesége. Ezért a reformoknak részben a meglévő intézmények, például bíróságok megerősítésére kell koncentrálnia, illetve új testületek – a más országokban már működő és jó tapasztalatokat felmutató korrupcióellenes bizottságok – felállítására. A többi ország tapasztalatait dokumentálni kell – mind a sikereseket, mind a hibás kísérleteket, amikor a névleg korrupció ellen küzdők maguk is korruptak lettek.

Káros a bosszúhadjárat

A nemzetközi intézmények, például a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap, valamint a nemzetközi gazdasági integrációk segíthetik a reformok megvalósítását. Nyilvánvaló az is, hogy a nemzetközi szervezeteknek folytatniuk kell a saját projektjeik korrupciómentessé tételére irányuló erőfeszítéseiket, de legalább ennyire segíteni kell az országokat, hogy csökkentsék intézményeikben a fertőzést.

Az alapvető változások kormányzati elkötelezettséget igényelnek, és azt, hogy a reformokat következetesen véghezvigyék, miközben a korrupcióellenes törekvések is kibontakoznak. Azok a kormányok, amelyek gátolják a független kritikát, nehéz helyzetbe kerülnek, amikor a becsületes és átlátható kormányzat iránt hihető elkötelezettséget akarnak mutatni. Esetleg képesek rövid távon intézkedni, de ennek megvan az a veszélye, hogy a politikájukat megváltoztatják a jövőben. A korrupcióellenes kampányokat fel lehet használni a politikai ellenzék hitelének aláásására és az engedetlen csoportok fegyelmezésére. A reformereknek ellen kell állniuk azoknak, akik a korrupcióellenes hadjáratot a politikai ellenzék befolyásának csökkentésére akarják használni. Az olyan névleges reformok, amelyeknek a politikai ellenzék, a korábban hatalmon lévők vagy bármely politikai erő elleni bosszúhadjárat a célja, elveszítik a hitelüket. Egy erősen politizált légkörben a "testreszabott" eljárások nem hoznak hasznot. Csak az alapvető strukturális változások idézhetnek elő érezhető változást.

Jóllehet, egy ilyen, korrupcióellenes elvi reformvázlat az általánosítható nemzetközi tapasztalatoknak csak a legfontosabb elemeit tartalmazza, a hazai viszonyainkra történő értelmezése és kibontása hasznunkra válna.