Társadalom-biztosítás – reform közben és után

Két-három pilléren billegve

Feltétlenül igaznak fogadhatjuk el azt, hogy a társadalombiztosítás reformra szorul. Az azonban, hogy mi a társadalombiztosítás, már magyarázatot igényel, az pedig még inkább, hogy mi okozza válságát. A legnehezebb azonban a válságra gyógyírként reformot javasolni, mert ez elsősorban nem szakmai, hanem politikai-gazdasági érdekkontextusban fogalmazódik meg, s ez nem is történhet másképp. Társadalombiztosításon Magyarországon az állam által irányított nyugdíj-biztosítási és egészségbiztosítási rendszer együttesét értjük, de idesorolhatjuk az előzetes járulékfizetéshez kötött családtámogatási ellátásokat is (más országokban a munkanélküliek biztosítása is a társadalombiztosítás része). A társadalombiztosítás abban különbözik az úgynevezett állami nyugdíj- és egészségügyi rendszerektől, hogy a szolgáltatási jogosultságra (majdani nyugdíjra és egészségügyi ellátásra) előzetes járulékfizetés ellenében lehet szert tenni, s a szolgáltatások nagysága függ a járulékfizetés mértékétől (ez értelemszerűen az ún. pénzbeli ellátásokra vonatkozik, az egészségbiztosítás természetbeni ellátásaira nem értelmezhető). Állami rendszerek ellátásai nincsenek előzetes járulékfizetéshez kötve, azok minden állampolgársággal rendelkezőt megilletnek. Nyugdíjbiztosítás esetén a helyzet egyértelmű, egészségbiztosítás esetén azonban nem: a jogszabály végül is minden magyar állampolgárt biztosítottnak nyilvánít. Ebben az értelemben a társadalombiztosításként működő magyar egészségbiztosítási rendszert akár államinak is nevezhetnénk, azonban állami rendszerek esetén nincs nevesített járulék, a finanszírozás az állam általános adóbevételei terhére történik.

Mit és miért kell reformálni?

A társadalombiztosítás biztosítási jellegének sajátja, hogy a járulékfizetés jogszerzést jelent, mely alkotmányos védelmet élvez (ezt az Alkotmánybíróság a Bokros-csomag kapcsán fogalmazta meg teljes egyértelműséggel), míg ilyen alkotmányos védelem állami rendszerek esetén nem létezik, azok szolgáltatásai akár egyik napról a másikra is jelentősen csökkenthetők, vagy akár meg is szüntethetők. Ennek persze lehet politikai akadálya, de jogi nincs, Magyarországon és általában a társadalombiztosítással rendelkező országokban azonban jogi akadálya is van. Sokan tartanak attól, hogy a társadalombiztosítás "államivá" alakítása csupán előjáték a szolgáltatások megnyirbálásához.

A biztosítási jelleg mellett magyarázatra szorul a társadalombiztosítás "társadalmi" jellege is. Ezen általában azt szokták érteni, hogy a társadalombiztosítás lefedi a társadalom (csaknem) egészét, vagyis olyan biztosítás, melynek a társadalom (csaknem) minden tagja kedvezményezettje. Bár elismerten ez a cél (még ha "igazi" társadalombiztosítás esetén a társadalom nagyon jómódú csekély hányada – legfeljebb néhány százaléka – kívül is maradhat a rendszeren), ez az értelmezés nem fejezi ki a lényeget. A biztosítást és a társadalombiztosítást az különbözteti meg, hogy míg az előbbi esetén a fizetendő biztosítási díj megállapítása az individuális ekvivalencia (egyéni egyenértékűség) elve alapján történik, addig az utóbbinál főszabályként jövedelemarányos járulékot kell fizetni, kísérlet sem történik az egyéni kockázatok számbavételére (mindez értelemszerűen az egészségbiztosítás esetén vetődik fel különös élességgel, nyugdíjbiztosításnál – annak eltérő természete miatt – nem okvetlenül kell így lennie). Ezt sokan a társadalombiztosítás hátrányának tekintik, mondván, hogy az nem "igazi" biztosítás. Ez így igaz, de ez technikai értelemben sokkal inkább az előnye: a társadalombiztosítás egyszerre biztosítás és jövedelem-újraelosztó rendszer, ami sokkal olcsóbban működtethető, mint egy külön biztosítás és egy külön – a társadalom alsó néhány jövedelmi tizedéhez tartozókat támogató – segélyrendszer.

A társadalombiztosítás, mint említettük, valóban reformra szorul, de az ok a két ág esetén különböző. A nyugdíjrendszerben a bajok oka, hogy az az időseket támogató, az időskori szegénységet csökkenteni hivatott segélyrendszerből nőtt ki, ezért ún. szolgáltatással meghatározott (Defined Benefit, DB), s egy DB nyugdíjrendszer esetén a fizetett járulékok és az érte cserébe kapott nyugdíj nagyon könnyen elszakadhat egymástól, például ha a nyugdíjkorhatár változatlansága mellett megnövekszik a nyugdíjban töltött átlagos élettartam. Ettől függetlenül is nyugdíjrendszerünk "túlígért" – segélyrendszeri eredetének tulajdoníthatóan –, ami a nyugdíjjogosultság megszerzéséhez szükséges viszonylag alacsony szolgálati időt jelentett (a rendszerváltáskor ez mindössze 10 év volt, jelenleg 20 év), ráadásul ennek nagy részét járulékfizetés nélkül is teljesíteni lehetett. Részben a fentiekből is következően a nyugdíjrendszer túlzottan nagy jövedelem-újraelosztást hajtott végre a hosszabb szolgálati időt teljesített és magasabb jövedelem után járulékot fizetettek kárára, ami ugyan segített csökkenteni az időskori szegénységet, de egyrészt felháborította ennek károsultjait, másrészt "jó üzletté" tette a járulékfizetés elkerülését, mert így a nyugdíj kisebb lett ugyan, de ez nem állt arányban a járulékfizetés alól kivont jövedelemmel.

Az egészségbiztosítás válsága ennél jóval összetettebb. Az egészségügyi ráfordítások felhasználása alacsony hatékonysággal történt: a rendszerváltás előtt az egészségügy teljesítményét elsősorban az orvosok és a kórházi ágyak számában mérték, aminek következtében felesleges kapacitások jöttek létre, s mivel az egészségügyben a kínálat határozza meg a keresletet (szemben más ágazatokkal), a kelleténél több orvos és kórházi ágy "termelni" kezdte a betegeket, aminek oka volt az is, hogy a rosszul fizetett orvosok így tudnak "megdolgozni" a hálapénzért. Az egyes intézmények teljesítménye és bevétele között nem volt kapcsolat (ún. bázisfinanszírozás működött), ami többszörös különbségeket eredményezett az egyes gyógyító intézmények hatékonysága között, továbbá a túlcentralizált rendszer alig volt képes reagálni a változó szükségletekhez, illetve a hálapénzes szakmáknak az átlagosnál jóval magasabb érdekérvényesítő képessége torzította az ellátórendszer struktúráját: nem elsősorban ott történtek a fejlesztések, ahol arra leginkább társadalmi igény lett volna, hanem olyan szakmákban és helyeken, ahol az orvosok több hálapénzre számíthattak.

Az első reformlépések a rendszerváltás után

Az Antall-kormány – tudva, hogy a társadalombiztosítás reformja meglehetősen hosszadalmas, több cikluson átnyúló folyamat, ezért célszerű konszenzust kialakítani – 1991-ben az Országgyűlés elé terjesztette "a társadalombiztosítási rendszer megújításának koncepciójáról és a rövid távú feladatokról" szóló országgyűlési határozati javaslatát, melyet – a szakbizottságban folyó hosszadalmas viták eredményeként alaposan átdolgozva – jelentős többséggel fogadtak el [60/1991. (X. 29.) OGY határozat]. E határozatnak megfelelően 1992-ben a Társadalombiztosítási Alapot kettéválasztották, így hozva létre a Nyugdíjbiztosítási Alapot (NYA) és az Egészségbiztosítási Alapot (EA), s ugyanezt tették a Társadalombiztosítási Alap munkaszervezetével, a Társadalombiztosítási Főigazgatósággal: Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságra (ONYF) és Országos Egészségbiztosítási Pénztárra (OEP) választották szét. 1992. március 1-jétől a járulékokat a biztosítási ágaknak megfelelően elkülönítették, a munkaadó nyugdíj-biztosítási és egészségbiztosítási járulékot fizet (a bruttó bér 24,5, illetve 19,5 százalékát, összesen 44 százalékot), míg a munkavállaló nyugdíjjárulékot és egészségbiztosítási járulékot (a bruttó bérből 6, illetve 4 százalékot, összesen 10 százalékot). Ezzel az egységes, mindkét biztosítási ágat finanszírozó társadalombiztosítási járulék megszűnt járuléknem lenni – gyűjtőfogalommá vált. Az országgyűlési határozatnak megfelelően a munkavállalói járulékfizetés esetén felső határt állapítottak meg viszonylag magas szinten, mely szerint a járulékfizetési kötelezettség csak évi 912 500 forint (napi 2500 Ft) keresetig áll fenn, ami 1996-ig nem változott. A törvényalkotók azzal számoltak, hogy a kötelező biztosítás terjedelmének szűkítésével és az önkéntes biztosítások elősegítése érdekében ezt fokozatosan csökkenteni fogják, de nem ez következett. 1997-től a felső határ emelkedni kezdett, akkor évi 1 204 500 forintra (napi 3300 Ft), s 2003-ra elérte az évi 3 905 500 forintot (napi 10 700 Ft), de ez már csak a nyugdíjjárulékra vonatkozhatott, mert a munkavállalói egészségbiztosítási járuléknak 2001-től nincs felső határa.

Abban már a rendszerváltás előtt pártállástól függetlenül csaknem teljes volt az egyetértés, hogy a társadalombiztosítás társadalmasítása szükséges, állami irányítás helyett a járulékfizetők – a munkavállalók és munkaadók – képviselőiből álló önkormányzatot kell a társadalombiztosítás élére rendelni. Az első szabadon választott Országgyűlésbe került pártok közül a Fidesz volt az egyetlen, amelyik ezzel nem értett egyet, túlzottnak, illuzórikusnak tartotta a társadalombiztosítási önkormányzatokhoz fűződő várakozásokat. Ezt a véleményét aztán (különösen az Egészségbiztosítási Önkormányzat esetén) a tapasztalatok igazolták, s amikor az 1998. évi országgyűlési választások eredményeként hatalomra jut, még az új kormány létrejötte előtt kezdeményezi az önkormányzatok feloszlatását. Csak a Magyar Szocialista Párt (MSZP) hullatott könnyeket, de csupán az illendőség kedvéért, s amikor 2002-ben ismét hatalomra kerül, már nem is gondol az önkormányzatok visszaállítására.

Mindenesetre 1991 legvégén megszületik a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló LXXXIV. törvény, de az önkormányzatok létrehozásának módjáról a munkavállalói oldalt alkotó szakszervezetek nem tudnak egymással megállapodni, végül módosítják a törvényt, mely az országgyűlési választásokhoz hasonló szavazást ír elő, ahol az állampolgárok szakszervezetekre szavazhatnak, melyek szavazatarányuknak megfelelően delegálják képviselőiket a társadalombiztosítási önkormányzatokba. Mindez a politikai hercehurca féléves csúszást okoz: az önkormányzatok első közgyűlését eredetileg 1993. január első felében kellett volna megtartani. A munkavállalói oldalon a választások abszolút győztese a posztszocialista utódszervezet, a Magyar Szakszervezetek Országos Szövetsége (MSZOSZ) lett, ami előrevetítette az 1994. évi választások eredményét.

A társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló törvény a társadalombiztosítási önkormányzatok létrejöttéig 10-10 tagú felügyelőbizottsá-gok létrehozásáról rendelkezett, melynek 8-8 független (nem szervezetet képviselő) tagját az Országgyűlés választotta, s hivatalból volt tagja a népjóléti és a pénzügyminiszter. Sokak szerint az 1992. február közepén megválasztott felügyelőbizottságok a rendelkezésükre álló szűk másfél évben igen hatékony munkát végeztek, ezért nem tekinthető véletlennek, hogy a 2002. évi választásokon kormányra került koalíció programjában – okulva mind az önkormányzatok, mind a külön államtitkári, mind a miniszteri felügyelet negatív tapasztalatain – e felügyelőbizottságokhoz hasonlatos ellenőrző intézmény létrehozását ígérte. Sajtóhírek szerint erre egyelőre azért nem került sor, mert a választási kampány hevében a későbbi miniszterelnök bizottsági helyeket ígért a munkavállalói és munkaadói szervezeteknek, s ettől a kormány egyelőre nem tud konfliktusok vállalása nélkül visszatáncolni, viszont joggal tart a rossz emlékű önkormányzati időszak reinkarnációjától.

Az egészségbiztosítás reformja

Az egészségbiztosítási rendszerre nagy és következményeiben nem pozitív hatást gyakorolt egy olyan lépés, mely látszatra tőle távol áll: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, mely tulajdonukba adta az alapellátást és a járóbeteg-ellátást (szakrendelők), valamint a fekvőbeteg-ellátás (kórházak) intézményeit, s a települési önkormányzatok kötelező feladatává tette az egészségügyi ellátásról való gondoskodást. A meglehetősen doktriner elgondolás szerint a települések önkormányzatai lehetnek leginkább tisztában a területükön élő lakosság egészségügyi szükségleteivel és annak optimális kielégítési módjával. Azonban a fejlett országokban már akkor is érzékelhető trend volt, s ez azóta csak tovább erősödött, hogy az egészségügyi ellátás szervezésében a középszint (megye, tartomány, régió stb.) szerepe növekszik az alsóbb (települési önkormányzatok) szintek és az országos szint rovására. Egyszerre játszódik le centralizáció és decentralizáció. A rendszer széttagoltsága az optimális forrásallokáció, kapacitásszabályozás akadályává lesz, a túlzott centralizáció pedig képtelen a helyi igényeket kielégíteni. Egy önkormányzatnak azonban presztízst jelent kórháza, rendelőintézete, mely sokszor a környék legnagyobb munkaadója is, így az elkerülhetetlen racionalizáló lépések megtétele aligha várható el tőle. E csapdából való kitörés a reform legfontosabb részét, a felesleges kapacitások leépítését tenné lehetővé.

1992-1993-ban jelentős változások történtek a finanszírozási rendszerben is. A körzeti orvosok helyére háziorvosok léptek, akik ún. kapuőri (gatekeeper) feladatot kaptak, vagyis betegük csak beutalójukkal fordulhatott az egészségügy magasabb szintjeihez – legalábbis elvileg. A szabad orvosválasztás erős hagyománya és a hálapénzrendszer miatt azonban ez máig sem működik hatékonyan, de még gyengített formájában sem, vagyis úgy, hogy a háziorvos legyen az a személy, akihez – legalább utólag – minden, betegeivel kapcsolatos egészségügyi információ eljut. Az 1999-ben elkezdett irányított betegellátási modellkísérlet (IBM) keretében történtek erőfeszítések a betegutak követésére (a kísérlet egyik célja éppen ezek racionalizálása). A kísérletben részt vevő háziorvosok igencsak meglepődtek, amikor tudomásukra jutott, hogy pácienseik közül sokan miként keresik vélt vagy valós betegségükből való gyógyulásukat az ellátórendszer magasabb szintjein és különböző helyein, gyakran felesleges költségeket generálva, s hányféle gyógyszert írnak fel számukra különböző orvosok egymásról nem tudva, gyakran olyanokat, melyek vagy semlegesítik egymás hatását, vagy egyenesen ártanak (ha ezek az információk egy kézben összefutnának, mindez kizárható lenne). Reformértékű lépés volt a háziorvosi rendszerben az ún. fejpénz (capitation) mint finanszírozási technika bevezetése. Így azon háziorvosnak magasabb a fejpénze, akit – bizonyos létszámhatárig – több páciens választ biztosítási kártyája leadásával. A háziorvosok – szemben a körzeti orvosi rendszerrel – versenyben állnak a páciensekért: míg régen mindenki kötelezően a lakóhelye szerint illetékes körzeti orvoshoz tartozott, addig a háziorvos választható, s a választás mégiscsak a betegelégedettség jele. A választás lehetőségével természetesen csak nagyobb településeken lehet élni.

Ugyanekkor vezették be a járóbeteg- és a fekvőbeteg-ellátásban a különböző teljesítményfinanszírozási módszereket a bázisfinanszírozás helyett. E reformértékű lépés szinte túlértékelhetetlen, megteremtődött a hatékonyság mérésének alapja. Azt sem árt tudni, hogy ezzel a lépéssel, mely a világ legfejlettebb finanszírozási technikáival legalább azonos színvonalú, számos fejlett európai országot is megelőztünk. Azonban e teljesítményfinanszírozási módszereknek is vannak hátulütői: teljesítményhajszára ösztönöznek, a betegek "lasszóval fogására" vagy túlkezelésére. Ez azonban nagyrészt a túlzott mértékű kapacitásoknak és az alacsony orvosi jövedelmek miatti "hálapénz-megszolgálási" kényszernek tudható be. Minden olyan rendszerben, ahol nem közvetlenül a vásárló, hanem a harmadik fél – esetünkben az OEP – fizet, a másik két szereplő (a beteg és az orvos) között könnyen kialakulhat a cinkos összejátszás ellene. E jelenség puszta létén nem csodálkozhatunk, hiszen az minden biztosítási rendszer sajátja, de hazai erőssége nagyrészt a fentieknek tulajdonítható.

A Horn-kormány időszakában (1994-1998) a reformok gyakorlatilag leálltak, illetve a Bokros-csomag tűzoltása kötötte le az energiákat. Ebben az időszakban az államháztartás hiányának csökkentése minden más szempont fölé kerekedett. A legnagyobb visszhangot kiváltó kormányzati lépés az ágyszámcsökkentés volt, de tudni kell, hogy valójában nem konkrétan az ágyak magas száma okozza a problémákat (az csak a rendelkezésre álló kapacitások általánosan elfogadott mérőszáma). Az ágyszámcsökkentést nem egyes kórházak vagy kórházi osztályok megszüntetésével hajtották végre, ami tényleges kapacitáscsökkentést (és költségcsökkentést) eredményezhetett volna, hanem az ágyak megritkításával. Az önkormányzatok és a lakosság ellenállása, valamint az idő rövidsége nem tette lehetővé a tervszerű kapacitáscsökkentést, ami ráadásul egyszeri kiadásként meglehetősen sokba került volna. Továbbá igen hamar tarthatatlannak bizonyultak azok a Bokros Lajos pénzügyminiszter nevéhez kötődő kezdeményezések, melyek az egészségügy bizonyos területein (fogászat, mentők stb.) co-paymentet kívántak bevezetni.

Bár a reformok e ciklusban megrekedtek, helyettük azonban jelentős törvényalkotás zajlott: megszületett a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény és az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény. Az 1997. évi nyugdíjreform után a Horn-kormány az egészségügy reformjába is bele kívánt fogni, az első elképzeléseket papírra is vetették a Pénzügyminisztériumban – a Népjóléti Minisztérium hangos tiltakozása ellenére. A kormány választási veresége miatt azonban mindez hamvába holt.

Az Orbán-kormány a társadalombiztosítást felügyelő államtitkárát, Selmeczi Gabriellát bízta meg az egészségügyi reform kidolgozásával, aki ún. több-biztosítós rendszer létrehozását javasolta, amit azonban a kormány rövid hezitálás után elvetett. Ezt követően sokkal szerényebb lépés következett: Gógl Árpád miniszter nevéhez köthető az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény, mely a háziorvosok esetén némi jogi furfanggal bevezette a működési jog fogalmát, amelynek adományozását a Magyar Orvosi Kamarára bízta. A cél az volt, hogy a háziorvosokat "megszabadítsák" az önkormányzatok gyakran kellemetlen gyámkodásától, s ezzel, valamint a praxis örökölhetőségével és eladhatóságával vonzóbbá tegyék a háziorvosi működést. A háziorvosok kétségkívül jobb helyzetbe kerültek, de a magyar egészségügynek nem itt találhatók a legneuralgikusabb pontjai, sőt e terület mondható a legrendezettebbnek. Mindez persze nem azt jelenti, hogy ne lennének problémák: 2002-re a tíz évvel ezelőttihez képest a 60 éven felüli háziorvosok száma megduplázódott, s csaknem kétszáz alapellátási körzet betöltetlen. S a praxis forintban kifejezhető értéke mit sem ér, ha a pályakezdő orvosok között nincs iránta érdeklődés.

A Gógl Árpádot 2001. év elején váltó Mikola István az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról, valamint az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVII. törvényt (ún. kórháztörvény) hozta tető alá, mely lehetővé tette a kórházak nonprofit szervezetté alakítását és a szabadfoglalkozású orvoslást. Mindez kétségtelenül rugalmasabb szervezeti-jogi formákat honosított meg. Ennek ellenére azonban joggal sajátos politikai pótcselekvésként szemlélhetjük e fejleményeket, amelyek nem illeszkedtek átfogó reformprogramba, adhoc lépéseknek tűnnek. Különösen annak ismeretében, hogy az egészségügy nemzeti jövedelemből való részesedése az Orbán-kormány időszakában is folyamatosan esett, és érezhetően nem irányult rá elegendő kormányzati figyelem. Csak a ciklus vége felé, a választások vészes közelségében döbbent rá a kormány arra, hogy fordulatra van szükség. Ekkor – megkésve – született döntés arról, hogy a következő négy évben 600 milliárd forint pluszpénzt kap az egészségügy.

A nyugdíjrendszer reformja

A DB nyugdíjrendszerek általános problémáiról fentebb már röviden említést tettünk. A rendszerben rejlő túlígérés okozta problémákat tetézte, hogy ezek akkor kezdtek nyilvánvalókká válni, amikor Magyarország az 1990-es évek elején mélyebb gazdasági válságba került, mint az 1930-as évek legelején. A nemzeti jövedelem mintegy ötödével csökkent, a foglalkoztatottak száma meredeken zuhant, tömegessé lett a munkanélküliség, nőtt a szegénység. Így Magyarország nem csupán a társadalom öregedésének (a járulékfizetők és a nyugdíjasok arányának az utóbbiak "javára" történi eltolódásának) problémájával került szembe az 1990-es évek elején, hanem azzal is, hogy a nyugdíjazás az idősebb korosztályok számára a munkanélküliség elől való menekülés útja volt, ami igen gyorsan növelte a nyugdíjasok számát, és évekkel csökkentette a tényleges nyugdíjba vonulási életkort.

E helyzetre a kormányzat úgynevezett parametrikus reformokkal reagált: növelte a teljes jogú nyugdíj megszerzéséhez szükséges szolgálati időt és a nyugdíj megállapításához számításba vett időtartamot (mely a rendszerváltáskor az utolsó három munkában töltött év volt), hosszú távú céllá a teljes életpálya-kereset beszámításának elérését tekintette – ami tulajdonképpen a nyugdíjszint mérséklésének méltányolható programja –, csökkentette továbbá a járulékfizetés nélkül megszerezhető szolgálati időt és a degressziót, céllá a lineáris nyugdíjskála elérését nyilvánítva. A legnagyobb vihart kiváltó lépés a nyugdíjkorhatár felemelése volt egységesen 62 évre, ami a férfiaknál már megtörtént, a nők esetében fokozatosan halad, 2009-ig. E lépés elkerülhetetlenségével kevés kivétellel minden szereplő tisztában volt, de sokan korainak tartották, mert olyan generációk közelítettek a nyugdíjkorhatár felé, amelyek szaktudása reménytelenül elavult, és többségük munkapiacra való visszavezetése aligha elképzelhető. Ha pedig ez a helyzet – érveltek –, a társadalom számára is előnyösebb, ha ezek az emberek a nyugdíjrendszer felé hagyják el a munkapiacot. Olyan hangok is hallatszottak, sőt nyertek politikai képviseletet, hogy a nyugdíjkorhatárt azért nem szabad emelni, mert ez a fiatalokat szorítja ki a munkapiacról (ui. az idősek nem adják át munkahelyeiket a fiataloknak), s ennek elkerülése a fontosabbik társadalmi érdek. (Véleményem szerint ez létező, de társadalmi súlyát tekintve mindenképpen elhanyagolható probléma.) A 62 éves nyugdíjkorhatár nemzetközi összehasonlításban egyáltalán nem számít magasnak, átlagosnak inkább a 65 év tekinthető. A legmagasabb Dániában, ahol 67 év, az Egyesült Államokban hatályos jogszabály szerint 2025-ig fokozatosan lesz ugyanennyi. Azonban tudnunk kell, hogy a nyugdíjkorhatár aligha mehet bizonyos életkor fölé, még akkor sem, ha a várható élettartam esetleges jelentős növekedése miatt megnövekszik a nyugdíjban töltött életszakasz. A férfiak és a nők azonos nyugdíjkorhatára ma már természetes, de még mindig igen sok országban előnyt élveznek a nők, akik nyugdíjkorhatára általában öt évvel alacsonyabb (Olaszországban, Németországban, Nagy-Britanniában stb. a nyugdíjas kor kezdete férfiak esetén 65, nők esetén 60 év).

A nyugdíjreformra úgy szokás tekinteni, mint amely egyedüliként valósult meg a szükséges államháztartási reformok közül. A tényleges történések körül azonban sűrű a homály, s erős érdekek fűződnek ahhoz, hogy ez így is maradjon.

DB versus DC

Mielőtt az alábbiakban bemutatnám a nyugdíjreformot, rövid elméleti kitérőt szükséges tennem. Mint említettem, nyugdíjrendszerünk szolgáltatással meghatározott (Defined Benefit, DB), mely esetén a fizetett járulékok és az érte cserébe kapott nyugdíj nagyon könnyen elszakadhatnak egymástól. Ilyen nyugdíjrendszerek esetén jogszabályba foglalják a nyugdíjkorhatárt, a nyugdíj számításának módját, az ennek során figyelembe vett szolgálati évek számát (az utolsó néhány év), a jogosultsághoz megkívánt szolgálati idő hosszát stb. Az így ígért nyugdíjtól elválik a cserébe megkívánt járulék mértéke. A másik nyugdíjrendszer-típus az ún. befizetéssel meghatározott (Defined Contribution, DC), mely esetén a fizetendő járulékot rögzítik, azt egyénileg nyilvántartják, a nyugdíjba menetelkor az így összegyűjtött megtakarítás nagysága és a várható élettartam alapján számítják ki a nyugdíj nagyságát. DC nyugdíjrendszer esetén a fizetett járulékok és a cserébe kapott nyugdíjak nem szakadnak el egymástól, mivel annyi nyugdíjat lehet csak kifizetni, amennyire fedezet van (erről a nyugdíjmegállapítás módja gondoskodik). Bár kézenfekvő a DB nyugdíjrendszer problémáit parametrikus változtatásokkal kezelni, e problémákat egy csapásra és "örök időkre" meg lehetne oldani a DB-rendszer DC-vé alakításával. Ezzel a nyugdíjrendszeren belüli jövedelem-újraelosztást is el lehet tüntetni, mert a degresszió csak DB-rendszerek esetén értelmezhető. A DC-rendszerek hátrányaként szokták tekinteni, hogy nem tudható előre, mekkora lesz a majdani nyugdíj. Ez valóban így van, s annak tulajdonítható, hogy a nyugdíj megállapításához szükséges információk csak a nyugdíj megállapításakor állnak rendelkezésre (a megtakarítás nagysága és az adott életkorban még várható átlagos élettartam). A DC-rendszer korrektségéért, átláthatóságáért az ár az, hogy a későbbi nyugdíjat előre tudni nem, csupán becsülni lehet.

A fentiek alapján nyilvánvaló, nem az az igazán fontos, amit sokan annak vélnek, hogy nyugdíjrendszerünk felosztó-kirovó avagy tőkefedezeti-e, hanem az, hogy vajon DB- vagy DC- rendszerben működik-e? Azért szokás a felosztó-kirovó nyugdíjrendszerek problémáira tőkefedezetivé alakításukat gyógyírnak ajánlani, mert ezzel DB-ből DC-vé alakítjuk. Ez azonban megtehető anélkül is, hogy nyugdíjrendszerünk tőkefedezeti lenne. Az 1996-1997. évi magyar nyugdíjreform-munkálatokkal egyidejűleg dolgozták ki svéd szakértők az ún. eszmei befizetéssel meghatározott (Notional Defined Contribution, NDC) nyugdíjrendszer modelljét.

Három pillér

Magyarország a Világbank hárompilléres "vegyes" nyugdíjrendszer-modelljét tekintette mintának. A harmadik pillér olyan hosszú távú nyugdíjcélú befizetések gyűjtésére és befektetésére, majd élethosszig tartó járadék folyósítására alkalmas intézmény létrehozása, melyet adókedvezménnyel támogatnak, s a tagság nem kötelező. Ez lenne az 1993 végén kodifikált önkéntes nyugdíjpénztárak rendszere, melyek a nyugdíjreform munkálatainak időpontjában már közel egymilliós tagsággal rendelkeztek. Kötelező a részvétel azonban a második és az első pillérben. A második pillér tőkefedezeti alapon működik, melybe 1998-ban a bruttó bér 6 százalékát fizették tagdíjként, s 1999-ben 7, 2000-től pedig 8 százalékot kellett volna, de ezt az Orbán-kormány befagyasztotta. Az első pillér felosztó-kirovó jelleggel működött tovább, ám számos parametrikus reform végrehajtására is sor került. Ez abban a nem lényegtelen vonatkozásban tér el a Világbank ajánlásától, hogy az olyan első pillért képzelt el, amely azonos (fix) összegű nyugdíjat ad minden állampolgárnak. Utólag nézve sajátos, hogy a Világbank elképzelései közelebb álltak a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzatéhoz, mint ahhoz, amely végül is megvalósult. (Az egyedüli lényeges különbség az volt, hogy a második pillér tőkefedezeti legyen-e, vagy sem.)

A helyzet paradox voltát mutatja, hogy minden figyelem a második pillérre irányult, a viták akörül zajlottak, a ténylegesen fontos dolgok azonban az első pillérben történtek. Ennek kondícióit oly kedvezőtlenné formálták (elsősorban az ún. svájci indexálással, mely az éves kereset- és árszínvonal növekedést 50-50 százalékban veszi fegyelembe, továbbá az ún. beszámítási kulcsok meghatározásával, az utolsó két év valorizációjának elmaradásával), hogy a kötelezően tag pályakezdők mellett mindazok, akik választhatták a belépést, tömegesen éltek e lehetőséggel. A második pillér tagsága a rendelkezésre álló közel két év alatt meghaladta a kétmillió főt, azaz minden második járulékfizető belépett a második pillért alkotó magánnyugdíjpénztárak valamelyikébe. A megvalósult nyugdíjreform hívei mindezt hatalmas sikerként, az új nyugdíjrendszer melletti "lábbal szavazásnak", az "öngondoskodás" elemi vágya megnyilvánulásának értelmezték. Helyesebb azonban az első pillér előli tömeges menekülésről beszélnünk, még ha ez egyáltalán nem is tudatosult a belépőkben. Rájuk az örökölhetőség, s a nyugdíjpénztárak mögött álló bankok, biztosítók magas hozamokat s anyagi gondoktól mentes, felhőtlen nyugdíjaskort ígérő PR-je hatott.

Az Orbán-kormány azzal kezdte működését, hogy a 2001-től hatályos svájci indexálásig átmeneti időszak 1999. évi szabályánál, mely átlagkereset-indexálást ír elő, alacsonyabbat határozott meg, de hogy a felzúdulásnak némileg élét vegye, ezt nem nyugdíjarányosan osztotta el, hanem a legalacsonyabb nyugdíjakat 25 százalékkal megemelte, míg a legmagasabbakat csupán 11 százalékkal (ami nagyjából az inflációval volt azonos), s az utólagos indexálást az előre történő indexálással váltotta fel (addig az előző év adataiból számították a következő évi indexálást, ezt követően a tárgyévre becsléseket készítenek, s ha ettől eltérés mutatkozik, korrekciót hajtanak végre). Ezzel mintegy 35-38 milliárd maradt a kasszában (a számok felnagyításában érdekelt ellenzék 52 milliárdról beszélt, ami erősen túlzás volt, bár eleinte lehetett magyarázni az adatok bizonytalanságával). Ez ellen számosan fordultak panasszal az Alkotmánybírósághoz, de a kormány – hacsak hajszálnyival is – vette a lécet. Az Alkotmánybíróság viszont burkoltan kimondta, hogy hasonló most történt utoljára, legközelebb nem lesz elnéző, s alkotmányellenességet állapít meg. A kormány ezzel egyidejűleg, szintén nagy felzúdulást keltve, az államháztartás helyzetére hivatkozva 6 százalékon befagyasztotta a második pillér tagdíjait.

2001-2002-ben azonban az Orbán-kormány, aligha függetlenül a választások közeledtétől, felfelé tért el a svájci indexálástól, s annál 3-3 százalékkal magasabb indexálásra került sor. Összességében a nyugdíjszint majdnem ugyanúgy alakult (a nyugdíjasok összességét tekintve talán hajszányival jobban), ahogy a Horn-kormány alatt elfogadott jogszabályok szerint alakult volna. Az Orbán-kormány 2002-től pályakezdők számára is választhatóvá tette a magán-nyugdíjpénztári tagságot, a már tagoknak pedig lehetőséget adott a visszalépésre. Emellett ígéretet tett "saját" nyugdíjreformra, kilátásba helyezve az első pillért NDC-rendszerűvé alakítását, de a ciklusa alatt nem állt elő részletes elképzelésekkel, azokat a 2002. évi választási programjába foglalva a választások utánra tolta. Ez azonban a választás elvesztése miatt tárgyát vesztette, a győztes koalíció pedig "saját" nyugdíjreformjának folytatását ígérte.

A "koraszülött jóléti állam"?

A rendszerváltás utáni időszakban a társadalombiztosítás rendbehozatala, a megváltozott körülményekhez, valamint a kor követelményeihez és kihívásaihoz való igazítása nem csupán azért folyt lassan, akadozva, mert a kormányok hajlamosak nem szívesen vállalni az ezzel járó politikai bonyodalmakat és népszerűtlen intézkedéseket. A hatalom ködbe vesző informális csúcsain az egyszerű állampolgár számára nem látható módon vita zajlott a társadalombizto