Fél lábbal az Unióban

Utolsó mérleg a csatlakozás előtt

Az országjelentések és az azokhoz csatolt bizottsági stratégiai dokumentumok újabb lökést adhatnak a még nyitott tárgyalási fejezetek lezárásához. Aggasztó viszont, hogy nem mutatkozik a korábbiaknál nagyobb rugalmasság a felvételre várók számára is elfogadhatóbb megoldások kimunkálására a még nyitott kérdésekben. Mindezeknek pedig olyan következménye lehet, hogy – a tárgyalásoknak ez évi lezárásában reménykedve és azt kívánva, s ennyiben az idő szorításában – a jelöltek kénytelenek az általuk vártnál vagy reméltnél kedvezőtlenebb feltételeket is elfogadni.

A jövőről is szól

Politikusok és diplomaták az idén a szokásosnál korábban kezdték el elemezni és értékelni a hazánkról szóló országjelentést, üdvözölve annak alapvetően kedvező megállapításait. Az Európai Bizottság ugyanis – szem előtt tartva az első csoportba sorolt jelöltek 2004-es felvételének és a csatlakozási tárgyalások idei befejezésének lehetőségét – az elmúlt években követett gyakorlattól eltérően már október elején közzétette összefoglaló értékelését az egyes, felvételre váró közép-kelet- és dél-európai országok teljesítményéről.

Miközben itthon a Magyarországról szóló jelentést széles körben vizsgálták – megint csak szokványosan –, a szükségesnél kisebb figyelem jutott az egyes tagjelöltekről szóló értékeléseket kiegészítő úgynevezett stratégiai dokumentumra. Pedig az anyag több tekintetben is hasznos olvasmány – összefoglaló jellege révén elősegíti a tagjelöltek helyzetének együttes értékelését. Ennél azonban jóval fontosabb az, hogy a terjedelmes, közel 100 oldalas, tanulmányszerű anyagban a Bizottság számos olyan gondolatot, elképzelést fogalmaz meg, amely nem a csatlakozásig hátralévő útról, hanem a jövőről szól. Arról, miként kezelendők az "új" tagországok, milyen különleges helyzetekkel számolhat az Unió, s adott esetben milyen eljárást ajánl a Bizottság a "helyzetek" kezelésére.

Politikai megállapítások

A Bizottság szereti követni a kitaposott utat. Ezért mind az országjelentések, mind a stratégiai anyag esetében a korábbi szerkezeti felépítést alkalmazza. A jelöltek felkészültségét illetően konkrét területek szerint fogalmazódnak meg a bírálatok és a dicséretek. A bizottsági állásfoglalások azonban túlságosan általánosak ahhoz, hogy a tizenkét jelentés egybevetésével pontos felmérés készülhessen a jelöltek felkészültségéről. Legfeljebb, mint a megelőző években is, a kedvező és elítélő szavak mennyisége, valamint az alkalmazott jelzők tartalma alapján lehet következtetni arra, mely ország hol tart.

Az leszűrhető azonban, hogy drasztikus változások a vizsgált időszakban, 2001-2002-ben sem következtek be a jelöltek egymáshoz való viszonyában. Továbbra is Ciprus és Málta, valamint hazánk és Szlovénia vezeti a tizenkettes tárgyalócsoportot, Lettország és Lengyelország zárja a kiemeltek sorát, Románia és Bulgária pedig leszakadt. Ez azonban csak a "megfigyelő" következtetése, mert a Bizottság – Románia és Bulgária hátrasoroláson túl – semmiféle rangsort nem állít fel. A rangsor ugyanis differenciálást jelentene, amire senki sem vállalkozik. Nem csoda tehát, ha az országjelentés a Tízek mindegyikének esetében szó szerint ugyanazzal a formulával zárul: a csatlakozásig terjedő időszakban az adott jelölt képessé válik a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére.

A stratégiai dokumentum – mint a korábbi években – általános helyzetértékelést ad, bemutatja a tagjelöltek által elért fejlődést, illetve olyan kérdéseket érint, mint a közvélemény szerepe és felkészítése a bővítésre, a közigazgatás felkészültsége stb. Új tartalmi elem, hogy miközben a Bizottság bemutatja a hiányosságokat is, minden korábbinál nagyobb hangsúlyt helyez a csatlakozási tárgyalások lezárásával összefüggő problémákra. (Amint korábban, most is elkülönülten kezeli a tárgyalásokból mindeddig kizárt Törökországot, és elválasztja a többiektől Bulgáriát és Romániát.)

Az anyag legfőbb célja, hogy egységes keretben értékelje a tárgyalást folytató jelöltek teljesítményét. Ennek során a Bizottság kitér a csatlakozáshoz feltételként kötött politikai, gazdasági és jogi kritériumok teljesítésére. A megfelelés a politikai területen látszólag könnyebben értékelhető, hiszen a demokrácia alapelveinek, az alapvető szabadságok és jogok betartása, a jogérvényesítés, a közigazgatás fejlesztése vagy éppen a korrupció kimutatása, az etnikai feszültségek kezelése, a diszkriminációmentesség érvényesítése egyértelműbben vizsgálható.

Az egyes jelentésekből ki is rajzolhatóak a jelölt államok közötti különbségek. A stratégiai dokumentum összefoglaló részében azonban ebből semmi nem tükröződik vissza, mivel az érintett ország nevesítése nélkül jelzi a hiányosságokat. A Bizottság a diplomácia nyelvezetét alkalmazva úgy fogalmaz, hogy "a legtöbb ország...", "számos ország..." teljesítette valamely feltételt, s nem azt emeli ki, hogy vannak még jelöltek, amelyek elmaradtak ettől. A végső összegzés pedig azt tartalmazza, hogy – minden hiányosság ellenére – a most tárgyalók mindegyike teljesíti a politikai kritériumokat.

Bizonyítvány a gazdasági feltételekről

Az európai integráció már régen túllépett azon a szinten, amely "egyszerű" gazdasági-kereskedelmi együttműködésként volt leírható. Ma a kül- és védelempolitikai, valamint a bel- és igazságügyi kérdések is meghatározó erejűek. Mégis, a gazdasági kérdések, így egyebek mellett a majdani tagállamok gazdasági helyzetének alakulása, s még kiemelkedőbben a közösségi jog gazdasági rendelkezéseinek átvétele és alkalmazása perdöntő a bővítés tekintetében. Mivel a közösségi belső jogszabályhalmaz túlnyomó többsége a gazdaság szférájához kapcsolódik, a számonkérésnek itt is különleges jelentősége van.

Az idén a Bizottság nem egyszerűen az elmúlt évi haladást kísérelte meg felmérni, hanem az 1997-től napjainkig tartó időszak egészét vette górcső alá és vont le következtetéseket. Eszerint a "legtöbb" (tehát korántsem mindegyik) jelölt ország gazdasági növekedésének üteme jelentősen felülmúlta az EU 2,6 százalékos átlagát. A Tízeknél az egy főre jutó GDP 2000-ről 2001-re majdnem egy százalékkal javult a közösségi átlaghoz képest (az EU-átlag 38,5 százalékáról 39,3 százalékra).

A javulás azonban korántsem egyértelmű: az utolsó négy évben egyes jelöltek, így mindenekelőtt a balti államok, tekintélyes mértékben javítottak helyzetükön, az "élenjárók", köztük hazánk, legfeljebb megőrizték pozícióikat. Táblázataink ugyancsak azt mutatják, hogy a korábban kiemelkedő tagjelöltek – legalábbis a gazdasági teljesítmény terén – veszítettek előnyükből. A Bizottság azonban nem vállalkozott megkülönböztetésre, szinte mindenütt és mindenkinél előrehaladást jelzett. (Az egyéni országjelentésekben persze a "testreszabott" bírálatok is megjelennek.)

A korábbiakhoz képest van is, meg nincs is elmozdulás a jelölt országok piacgazdasági érettségét tekintve. Továbbra is csak Ciprus és Málta érdemelte ki a "funkcionáló piacgazdaság" jelzőt, és azt a megállapítást, hogy felvételük időpontjától képesek lesznek megbirkózni a piaci erők nyomásával és versenyével. A többi nyolc kiemelt ország ugyancsak elnyerte a "funkcionáló piacgazdaság" értékelést, ami felértékelődést jelent, azzal a megjegyzéssel, hogy további reformokra van szükségük a piaci hatásoknak való megfeleléshez.

A dokumentum sorban áttekinti az uniós együttműködés főbb területeit, s egyetlen szférában sem állapítja meg azt, hogy a jelöltek teljes mértékben megfelelnének a közösségi követelményeknek. Többnyire az fogalmazódik meg, hogy "magas szinten", "jelentős mértékben" felkészültek, de (!) "egyes országoknak", "bizonyos jelölteknek", "néhány országnak" stb. még vannak teendői. Az ilyen dodonai értékelések olvastán nehéz másra gondolni, mint arra: a Bizottság tudomásul vette azt, hogy a tagállamok képviseleti testülete, a Tanács már eldöntötte a nagycsoportos felvételt. A Bizottság tehát rákényszerül arra, hogy pozitív értékelést adjon ki a tíz jelöltről, de mégis védi önmagát, önmaga tisztességét, hogy mégsem állít ki róluk egyértelműen jeles bizonyítványt.

A háttérben folyó politizálásnak láthatjuk más jelét is. Nem véletlen, hogy a Bizottság azon két területen – a mezőgazdaságra és a közösségi források felhasználására vonatkozóan – fogalmazza meg talán legélesebb bírálatát a felvételre várókkal szemben, amelyről még nem zárták le a tárgyalásokat, és ami minden tárgyaló fél számára a legkényesebb. Ezzel a Bizottság mintegy alapot teremt a keményebb közösségi fellépésre. Másrészt – kimondatlanul is – azt sugallja: nem kellene vagy nem érdemes a jelölteknek "túlzott követelésekkel" előállni a tárgyalások végső szakaszában.

A végső következtetés mindenesetre az, hogy a tíz ország – eddigi teljesítményeikből következtetve – a csatlakozásig fennmaradó időszakban képessé válik a tagsági követelményeknek való megfelelésre. Ezért a Bizottság – és itt fogalmazódik meg az egyéni országjelentések és a stratégiai dokumentum legfontosabb eleme – javasolja a csatlakozási tárgyalások lezárását ezekkel az országokkal 2002 végéig, és megvalósíthatónak látja tagságuk elnyerését 2004 elejére. A fentiek közvetlen eredményeként a tíz ország a "jelölt országok" (candidate countries) státusa helyett megkapta a "csatlakozó országok" (acceding countries) kategóriájába sorolást is.

Feladatok a tárgyalások lezárásáig

Az egyértelműen kedvező megítélés ellenére a Bizottság nem rejti véka alá, hogy sok a jelöltek teendője a csatlakozási tárgyalások lezárásáig, sőt még a felvételt követően is. Még az élen állók számára is nyitott maradt legalább két (a mezőgazdaság és a pénzügyi-költségvetési), másoknál több más fejezet. (Magyarország esetében a fentiek mellett a versennyel és az intézményekkel foglalkozó témakör vár lezárásra.)

A stratégiai anyag felvázolja a tárgyalásokat lezáró szerződés kidolgozásáig terjedő időszak feladatait is. Ismerteti a végső szerződés kimunkálásának menetét, a ratifikációs folyamatot, illetve kitért arra, miként vonják be a majdani tagállamokat az uniós munkába a csatlakozási szerződés aláírása és életbelépése közti periódusban.

A "csatlakozó országokkal" foglalkozó rész végén tér ki a Bizottság arra a kérdésre, milyen eszközök alkalmazandók a felvételt követően az új tagállamokkal szemben a közösségi szabályok megsértése, a vállalt kötelezettségek teljesítésének elmaradása esetén. Élénk visszhangot keltett az érintettek körében az a tény, hogy a Bizottság – a korábban is alkalmazott ellenőrzést biztosító védzáradék mellé egy újabb – fokozott ellenőrzést előíró, és szükség esetén szankcionálást is megengedő klauzula beiktatását javasolja a csatlakozási szerződésbe.

A Bizottság ellenőrző tevékenysége nem új elem: ez mindenkor az egyik legfőbb feladata volt, és ma is az. Brüsszel folyamatosan figyelemmel kíséri a jelenlegi tagállamok tevékenységét is, és jogsértés esetén az intézmény fellép a tagokkal szemben. Az alkalmazott eszközök új tagokra való kiterjesztése természetes, amint az is, hogy rájuk mindenkor különleges figyelem irányult. A védzáradék szerződésbe foglalását aligha lehet szóvá tenni. (Ekkor még legfeljebb az volt kifogásolható, hogy a korábbi eggyel szemben a Bizottság ezúttal már kétéves érvényességet javasolt.)

Ezt a Bizottság egy újabb, eddig nem alkalmazott eszközzel, a belső piac működését biztosító különleges védelmi mechanizmussal egészítené ki. Ennek révén maga a Bizottság válna jogosulttá piacsértés esetén "a szükséges intézkedések" meghozatalára az új tagországokkal szemben. Az legfeljebb enyhíthet a jelöltek "sértődöttségén", hogy az intézkedések – a Bizottság szerint – a jogsértéssel "arányosak" és "korlátozottak" lennének, bár e kategóriákat nem értelmezi. Ez a záradék is két évig lenne érvényben.

A felvetés önmagában aligha vitatható, hiszen ekkora mértékű bővítésre, ilyen felkészültségű államok belépésére az európai integráció történelmében eddig nem volt példa. Nem zárható ki, hogy a tárgyalásokon a gyors csatlakozás reményében sok mindent – néha megfelelő gazdasági és pénzügyi háttér nélkül – vállaló jelöltek a tagság elnyerését követően nem tudnak, vagy mérsékeltebben kívánnak eleget tenni a követelményeknek. A nagyszámú, esetleg tömeges jogsértés veszélyeztetné a belső piac mechanizmusát, anarchikus állapotokat idézhetne elő, ami aligha szolgálná bárki érdekeit.

A majdani új tagok a közösségi óvatosságot nem tarthatják megalapozatlannak, legfeljebb a javaslat tartalmi kidolgozatlanságát bírálhatják. A Bizottság elgondolásának elfogadása és tartalommal való kitöltése egyébként is jórészt a tagállamok belső egyeztetésétől függ.

Szigorú ellenőrzés várható

A stratégiai anyag fényében is egyértelmű, hogy az Unió tagjainak belső megállapodása nélkül az agrár- és a regionális politikáról a csatlakozási tárgyalások nem, egyetértésük esetén viszont 2002 végéig lezárhatóak. A nyitott fejezetekkel kapcsolatos alkudozások során jelentkezhetnek komoly ellentétek, súlyos viták, de aligha lesz olyan jelölt, amely ne hozna – egyébként teljesen érthetően – akár fájdalmas áldozatokat is annak érdekében, hogy ne maradjon ki a jelenlegi bővítési körből.

A Bizottság dokumentumában közli, hogy a csatlakozási szerződés aláírása és hatálybalépése közti időszakban is szigorúan ellenőrzi a jelöltek felkészülését, jelzi a hiányosságokat. Az eddigi történések azt mutatják, hogy sem a Bizottság, sem a Tanács nem vállalja bármelyikük megkülönböztetett bírálatát és szankcionálását, nem alkalmazza a differenciálás eszközét. Nagyon kirívó esetektől eltekintve a közösségi intézmények aligha vállalják valamely jelölt kizárását a nagy csoportból, hiszen annak igen súlyos európai, regionális és belpolitikai következményei lehetnek.

Bár a Tízek megnyugodhatnak, a tagság valóban elérhető közelségben van, még sincs itt a pihenés ideje. A tagságból származó előnyöket ugyanis valóban a felkészültség, az adottságok kihasználásának mértékében lehet kiaknázni. Új lehetőségek nyílnak mindenki – a korábbi és az új tagországok – számára. Hazánk a többi jelölthöz képest talán jó, de a jelenlegi tagállamokhoz képest hátrányos helyzetben van, és sokat kell tennie azért, hogy velük azonos versenypozícióba kerüljön.

Brüsszeli utóirat

Felgyorsultak a bővítéssel összefüggő események. A Bizottság fürgeségét követve a Tizenötök kormányfői sem vártak a szokásos decemberi találkozójukig. Két héttel a Bizottság anyagainak közreadása után rendkívüli tanácskozást tartottak, amelyen elfogadták az intézmény értékelését és javaslatát a tárgyalások Tízekkel való lezárására. Nem kevésbé fontos, hogy megegyezés született mind az agrárpolitika, mind a strukturális politika terén, ezzel lehetőséget teremtve a nyitott fejezetek lezárására. E jó hírek negatív kiegészítője, hogy szigorodtak a javasolt védzáradék-feltételek: kettő helyett három évre emelték a védzáradék alkalmazhatóságának idejét. Emellett a tagországok a korábban tervezettnél is kevesebb forrást biztosítanak a strukturális alapok számára, és merev álláspontra helyezkedtek az agrárpolitikai kérdésekben.

Utolsó hírünk azonban mégis nagyon pozitív: a tagállamok egyetértettek abban, hogy 2002 decemberében sor kerülhet a csatlakozási szerződés aláírására. Másik lábunkat is kezdhetjük átemelni a küszöbön.