A hiány természetrajza

Uniós metodikával mérve nagyobb

Amikor az országgyűlési választások második fordulóját követő héten a Pénzügyminisztérium tájékoztatót adott ki az EU-nak megküldött, úgynevezett hivatalos jelentéséről, az szinte teljesen visszhang nélkül maradt még a gazdasági szaksajtóban is.

A magyarázat teljesen kézenfekvő, az ilyen anyagok emberi fogyasztásra alkalmatlanok, és szakértő elemzőknek sem kevés munkába telik az értelmezésük. Arra pedig a notifikációs jelentés teljességgel alkalmatlan, hogy "lerántsa a leplet" a feltételezett titokról. Egyszerűen a magyar parlamentben alkalmazott GFS típusú prezentáció helyett, más módszertannal és az Unió statisztikai hatósága által megszabott követelmények szerint összeállított adatszolgáltatás, amely a maastrichti kritériumok szerint mutatja ki az államháztartás hiányát és adósságát. A későbbiekben még részletezendő alapvető különbség a magyar gyakorlatban alkalmazott GFS és az Unió ESA-rendszere között az államháztartási kör kereteinek meghatározásában és abban van, hogy a GFS-rendszer pénzforgalmi szemléletű, az ESA pedig eredményszemléletű számbavételt alkalmaz.

Bizonytalansági elemek

Annak ellenére, hogy a Pénzügyminisztérium és a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) 1998-ig visszatekintő számításai szerint a két módszer alapján kapott eredmények a GDP legfeljebb 2 százalékáig terjedő mértékben térnek el egymástól, valójában nem összehasonlíthatók. Az ESA-számok az adatfelvétel bizonytalansága, bejáratlansága miatt egyelőre nem tekinthetők pontosnak, és az Eurostat módszertani előírásai is képlékenyek olyan jelenségek definiálásában, amelyek a tagjelölt rendszerváltó országok sajátjai, és az Unió tagállamaiban nem fordulnak elő. (Erre jellemző példa a kárpótlási jegy esete, amelyet adósságelemből vonal alatti függő kötelezettséggé minősített át tavaly az Eurostat.)

Az ESA-statisztika készítése ez idő szerint a csatlakozási felkészülés része, arra szolgál, hogy begyakorlódjék az adatgyűjtés, és legyen visszatekintő bázisadat, amely a többi tag- és tagjelölt országgal összehasonlítható. Maga az Eurostat is előírja az adatok minősítését: előzetes, félkész és végleges kategóriába sorolva, és a Pénzügyminisztérium idei hivatalos jelentésében hangsúlyozottan "nem végleges számítások!" alapján előállított "félkész" és "előzetes" adatok szerepelnek. Hogy ez mennyire indokolt, azt az is mutatja, hogy a jelentés összeállításakor még a KSH 2001-es előzetes GDP-adata sem állhatott rendelkezésre, hiszen az anyag 95 milliárddal kisebb GDP-vel számol, ami 0,64 százalék eltérés. Nem lenne érdemes szót sem vesztegetni erre a csekély különbségre, ha az ESA-számításnak nem lenne éppen az a legfontosabb üzenete, valójában hogy is állunk az euró bevezetéséhez szükséges maastrichti kritériumok – a GDP 60 százalékánál alacsonyabb államadósság és 3 százalékánál kisebb államháztartási hiány – megközelítésével, amelyeket éppen az Eurostat által auditált ESA-beszámoló szerint kell majd teljesíteni.

A 2001. áprilisi dátumot viselő előcsatlakozási gazdasági programban Magyarország a 2001-re előre jelzett 4 százalék feletti GDP-arányos deficit fokozatos csökkentésével számol, és a csatlakozás várható idejére, 2004-re 2,2 százalékos maastrichti hiánymutatót tűzött ki célul. A program 2001-re 53-55 százalék közötti GDP-arányos államadósságot prognosztizált, és 2004-re 46-48 százalékos szintet célzott meg, és úgy ítélte meg, hogy Magyarország 2003-ra képes teljesíteni a maastrichti fiskális kritériumokat: 2,8 százalékos deficittel és 48-50 százalék közötti adóssággal.

Mint az alábbiakban látni fogjuk, a Pénzügyminisztérium idei jelentéséből ítélve a hiánymutató olyan jelentős mértékben eltávolodik az elérendő céltól, hogy lehetetlenség a jövő esztendőre visszatuszkolni a 3 százalékos küszöb alá. Az adósságindikátor állása lényegében nem forog veszélyben, hiszen egyéb káros következményeket nem tekintve, a maastrichti követelmények még enyhe növekedést is megengednének, és a határérték túlteljesítése a csatlakozás szempontjából nem jár többletelőnyökkel.

A központi költségvetés adósságát a törvény és a zárszámadás az Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) adatai alapján prezentálja, amely a költségvetési szerveken kívül a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített alapok állományát is tartalmazza, majd ez kiegészül a helyi önkormányzatok pozíciójával a mérlegbeszámolóik alapján.

Az ESA által meghatározott kormányzati szektor azonban bővebb a magyar államháztartási törvényben szabályozott körnél. Az ESA-rendszer megkülönböztetett figyelmet igyekszik fordítani az államháztartási kör olyan meghatározására, amely lehetőleg mindent magában foglal, ami állami, és igyekszik megakadályozni, hogy úgynevezett kvázifiskális tevékenységek az államháztartás körén kívül rekedjenek. Formálisan ugyanis állami intézmények is végeznek klasszikus értelemben nem államháztartásinak tekintett tevékenységeket, de még lényegesebb, hogy az államháztartáson formálisan kívül álló szervezetek látnak el állami feladatokat, amivel gyakorlatilag az állami beavatkozás valósul meg a szabadpiaci gazdaságba. Az uniós módszertan szerint ezért az államháztartás köre kiegészül mindazokkal a szervezetekkel, amelyeket az állam tulajdonol, ténylegesen irányít, és működési költségeinek több mint 50 százalékát fedezi. Ez a tétel azonban sokféleképpen értelmezhető, mert fennáll akkor is, ha a működési költségek fedezése nem direkt támogatásokon keresztül valósul meg, hanem oly módon, hogy a gazdálkodó szervezet tevékenysége az állami megrendelések teljesítésére épül. Tovább bonyolítja a képet, hogy a fenti kritérium akkor is érvényes, ha a kapcsolat nem pénzkövetelés ellenében történő direkt áruszállítással és szolgáltatás teljesítésével, hanem például térítésmentesen nyújtott szolgáltatásokkal történik.

Megoszlanak a nézetek a tekintetben is, vajon ilyen korrekcióra mind az adósság, mind a deficit számítása során szükség van-e. Van olyan álláspont, amely szerint az Eurostat annak alapján törekszik vállalatokat besorolni az államháztartás körébe, hogy az állam visel-e értük gazdasági kockázatot. Amennyiben igen – e nézet szerint –, az a hiányban amúgy is szerepel, ezért a korrekció csak az adósságoldalon szükséges, a hiány viszont megduplázná.

A magyar gyakorlattól eltérően tehát az államháztartás köre az ESA-rendszerben kiegészül az állami tulajdonú nonprofit szervezetekkel, amelyek száma 130 körülire tehető, ám ezek nem befolyásolják az adósságállományt, hiszen az náluk összesen egymilliárd forintot sem tesz ki. Annál jelentősebb viszont az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő (ÁPV) Rt. és a Magyar Fejlesztési Bank (MFB) tevékenysége. Ám ezek sem az adósság oldalán, hanem sokkal inkább a hiány mértékét tekintve járulnak hozzá a magyar gyakorlat és az uniós módszertan szerint számolt adatok különbözőségéhez. Ugyanakkor a Pénzügyminisztérium idei notifikációs jelentésében – amely nagyvonalú előrejelzést ad 2002-re – közölt számok tanúsága szerint a két számítási mód között az idén kétszeresnél is jobban növekvő különbözet szinte teljes egészében (194 milliárd forint erejéig) az MFB-hez kötődő tényezőkhöz, az autópálya-építéshez és a szövetkezetiüzletrész-kivásárláshoz kapcsolódik. Az is elgondolkodtató, hogy a tavalyi jelentésben az MFB-t érintő tételek egyáltalán nem szerepeltek, és jelentőségük néhány év alatt szélsőségesen ingadozik. Ez még erősebben rávilágít arra az egyébként is fontos kérdésre, hogy elemezhető idősor és visszatekintő adatbázis szempontjából természetesen alapkövetelménynek lenne tekinthető, hogy az államháztartás alatt megfigyelt kör lehetőleg stabil maradjon, azaz a ki- és besorolások ne legyenek túlságosan gyakoriak.

Az ESA-módszer további követelménye, hogy a maastrichti adósságmutató konszolidált adatot kér, tehát az ÁKK-nál számon tartott adósságból kiszűrendő például az önkormányzatoknál vagy az ÁPV Rt.-nél lévő állampapír-állomány. Hasonlóképpen az adósságállomány korrekciójaként követeli meg a diszkontkincstárjegyek kibocsátási ára és névértéke közötti különbözet elszámolását, holott nézetünk szerint ez sokkal inkább kamat módjára viselkedő folyó kiadás, s mint ilyet, a hiánykimutatásban lenne indokoltabb számba venni.

A Pénzügyminisztérium notifikációs jelentése szerint a maastrichti adósságmutató tekintetében Magyarország 2000-ben lépte át a 60 százalékos küszöböt, és a tavalyi csökkenést követően az idén emelkedés következik be. Az ÁKK kimutatásában még csekély mértékben folytatódik a GDP-arányos államadósság mérséklődése éppen abból eredően, hogy az ESA-elszámolásban megjelenő növekedés az MFB már említett kvázifiskális tevékenységének kiterjedése mellett, annál jóval kisebb mértékben a helyi önkormányzatok állampapír (kötvény és kincstárjegy)-állományának feltételezett csökkenéséből ered. (Az ÁPV Rt. már tavaly sem tartott állampapírt.)

A hiány értelmezése

A jelenlegi gyakorlat szerint készülő GFS-kimutatások pénzforgalmi szemléletben mutatják be a költségvetési ügyleteket, vagyis azok a tényleges fizetés időpontjában kerülnek a mérlegbe. Az Eurostat ugyanakkor eredményszemléletű számbavételt alkalmaz. Az eredményszemlélet minden tranzakciót figyelembe vesz, így a természetben pénzmozgás nélkül lebonyolított ügyleteket is akkor, amikor azok ténylegesen megtörténnek, függetlenül a fizetés módjától és idejétől. Elméletileg az eredményszemlélet mindenképpen átláthatóbb, egyértelműbb, összehasonlíthatóbb, a valóságot jobban bemutató elszámolást tesz lehetővé. A gyakorlati probléma az eredményszemléletű elszámolással az, hogy egyrészt olyan tranzakciókat is tartalmaz, amelyekről a kormányzatnak még csak tudomása sincsen, így a fiskális folyamatok ellenőrzése eredményszemléletben menet közben nem, csak visszamenőleg lehetséges, másrészt a megbízható eredményszemléletű számok előállítása komolyabb államháztartási statisztikai hátteret igényel. Fontos azonban, hogy az adók és járulékok esetében az uniós szabvány is lehetőséget ad a törvényi kötelezettség és a tényleges behajtás közötti eltérés korrekciójára.

Annak ellenére, hogy az Eurostat az Unióban hatósági jogköröket is gyakorló intézmény, ESA 95 szabványának átvételére Magyarországnak a tagság elnyerésével sem keletkezik olyan jogi kötelezettsége, hogy az uniós szabvány szerinti államháztartási hiánymutatót kellene alkalmaznia a költségvetés nemzeti bemutatásában. A kötelezettség arra vonatkozik, hogy az Unió módszertana szerint kell az adatszolgáltatást teljesíteni. Következésképpen a kormányok szabad elhatározásán múlik, vajon saját honi gyakorlatukban mennyire igazodnak ehhez, s ha egyáltalán rászánták magukat, milyen ütemben veszik át az Unió módszertanát.

Ezért érthető a törekvés, hogy az uniós követelményeknek megfelelő adatok, a fennálló gyakorlatban előállított számok valamilyen konverziójával kiegészítő információk számításba vételével, rendszerszerűen elérhetők legyenek. Az államháztartás előzetes GFS-mérlege jelenleg a tárgyhót követő 2-3 héten belül hozzáférhető, a tranzakciók eredményszemléletű követése azonban aligha valósítható meg ilyen csekély késéssel. Valószínűleg az a reális elvárás, hogy az uniós kimutatások továbbra is negyedéves gyakorisággal készüljenek, nyilvánvalóan nagyobb késéssel, míg a viszonylag friss pénzforgalmi kimutatás havi gyakorisága fennmarad, és ahhoz képest az ESA-korrekció idővel egyre jobban közelítő becsléssel elvégezhető.

Az ESA másik fontos jellemzője, hogy a fiskális deficitet a finanszírozási igény oldaláról ragadja meg, és ezért nettó hitelfelvétellel számol. Ebből ered az a fontos kritérium, hogy a pénzügyi műveletektől – felvett hitelek és azok törlesztése; nyújtott kölcsönök és azok törlesztése; pénzügyi befektetések és azok kivonása – megtisztítja az adatot. Gyakorlatilag a magyar GFS-elszámolás sem tartalmaz finanszírozási műveleteket, viszont csekély mértékben megjelennek benne bizonyos visszterhes támogatások, vagy olyan költségvetési garanciabeváltások, amelyek a későbbiekben visszatérülnek vagy adók módjára behajthatók.

Mint a táblázat mutatja, a hiány korrekciója a korábban említett kvázifiskális tevékenységek mellett az eredményszemléletű számbavétel és az ESA-definíció szerint a finanszírozási tranzakciók kiszűrésével történik.

Kvázifiskális következmények

A Pénzügyminisztérium notifikációs jelentésében feltüntetett 1998-2002 közötti öt évben egyedül a 2000-es év volt olyan, amikor a maastrichti hiánymutató kisebb volt az államháztartás GFS-deficitjénél. Ez az év vízválasztó lehet a tekintetben, hogy az előző időszakban az eredményszemléletű számbavétel és a finanszírozási jellegű műveletek korrekciója, tavaly és az idén pedig döntően kvázifiskális tevékenységek térítették el az ESA-mérleget. A táblázatból erősen kiütközik, hogy a tavalyi évben az ÁPV Rt. vitte a prímet az MFB-vel szemben, kivált, ha hozzátesszük, hogy a notifikációs jelentésben feltüntetett 98,9 milliárd forintos hitelfelvételen kívül a 2001-es költségvetés módosítása révén még 44 milliárd forinthoz jutott tartalékfeltöltés címén a költségvetési céltartalékokból. Ezzel szemben az MFB-nél szereplő 65 milliárdos tétel kevésnek tűnik az autópálya-finanszírozásra tavaly kifizetett legalább 83 milliárd forinthoz és a szövetkezeti üzletrész vásárlására fordított mintegy 20 milliárdhoz képest. A táblázat azt is mutatja, hogy ebben az MFB-n keresztül történő, államháztartáson kívüli finanszírozás az idén a tavalyinak több mint háromszorosára nőtt, miközben az ÁPV Rt. visszavonult, és a tavalyinak kevesebb mint felével járult hozzá a kvázifiskális eszközökkel történő kereslet generálásához.

Az ÁPV Rt.-t és az MFB-t is magában foglaló maastrichti hiánymutató egyharmadot meghaladó emelkedése a tavalyihoz képest mindenesetre azt támasztja alá, amire számos gazdaságkutató figyelmeztet: a fiskális politika lazasága még szigorúbb monetáris politikát követel meg, hogy az addicionális jövedelemkiáramlás mellett az inflációt féken tarthassa.