A hatalomnak illenék önmérsékletet tanúsítania

Interjú Németh Jánossal, az Alkotmánybíróság elnökével

Megújult az Országgyűlés, ősszel önkormányzati választásokat tartanak. Ám az Alkotmánybíróságon a választások évében sem állhat meg az élet, a jogállam kiépítése még nem tekinthető befejezettnek. Vajon az alkotmányvédők munkájára nem hat-e zavarólag a ciklusváltás politikai zöreje?

• Mindenekelőtt szeretném egy, a kérdésekhez kapcsolódó gondolatomat megosztani a Cégvezetés olvasóival. Az Alkotmánybíróság az államszervezetben betöltött helye, szerepe és funkciói folytán a politikától, kiváltképpen a politikai szférát is foglalkoztató napi aktualitásoktól való távolságtartás szellemében folytatta, és folytatja a jövőben is tevékenységét. Ez nemcsak azt jelenti, hogy konkrét ügyekben hozott döntései kizárólag a Magyar Köztársaság Alkotmányának rendelkezésein alapulnak, és sohasem valamiféle politikai megfontolás motiválja azokat, hanem azt is, hogy az Alkotmánybíróság elnöke és bírái, ha a nyilvánosság elé lépnek, nem szívesen nyilatkoznak olyan ügyekben, amelyeket a média vagy a közvélemény elsősorban politikai szempontból kísér figyelemmel. Az Alkotmánybíróság tevékenységi területe és a politika ugyanis két különböző világ.

Jóllehet, a testület tagjait mégiscsak a politikai pártok jelölik.

• A mondottakon nem változtat, hogy az alkotmánybírák jelölésében a pártok fontos szerepet töltenek be. A lényeg ugyanis az, hogy az alkotmánybírák tevékenységének alapja egy olyan jogi instrumentum – a Magyar Köztársaság Alkotmánya –, amelyben egyetlen világnézet vagy politikai irányvonal sem dominál, amely, mondhatnánk, ebből a szempontból semleges. Ezzel együtt mégsem szeretném vitatni, hogy egy-egy döntésünknek lehet közvetett vagy közvetlen hatása a politikai életre vagy annak szereplőire. Nem egy példát lehet felhozni arra, hogy politikai pártok vagy politikusok saját álláspontjukat az Alkotmánybíróság határozataira hivatkozva igyekeznek alátámasztani, vagy politikai ellenfeleik álláspontjának helyességét alkotmánybírósági döntésekre alapozva vonják kétségbe.

Ha a maguk módján is, de legalább tiszta jogforrásból merítenek!

• Nem azt állítom, hogy ez helytelen, sőt ez inkább az alkotmánybírósági határozatokat övező tekintélyre mutat rá. Az viszont nyilván érthető, hogy az egyes döntéseinket kísérő, néha politikai áthallásokkal is fűszerezett vélekedéseket nem kívánjuk nyilatkozatainkkal sem felerősíteni, sem azokkal vitába szállni. Távolságtartásunknak a politikától még fokozottabb a jelentősége a választások idején. A fentieket kiegészíteném két másik szemponttal: az egyik az, hogy a folyamatban lévő ügyekről érdemben sohasem nyilatkozunk, a másik pedig az, hogy meghozott határozatainkat nem magyarázzuk; ez a döntéseink rendelkező részét követő indokolás dolga. Azért bocsátottam mindezt előre, mert e meggondolásokat a jelen beszélgetésben is irányadónak tartom.

A formai kérdések esetenként tartalmi jelentőséget nyerhetnek. Például az is, hogy milyen elvek alapján választják ki a tárgyalandó ügyeket. Mostanában milyen alkotmányjogi kérdések foglalkoztatják a testületet?

• Ismeretes, hogy az Alkotmánybíróság az erre jogosultak indítványainak elbírálásával fejti ki tevékenységét. Hasonlóan a rendes bíróságokhoz, mi is csak az elénk hozott ügyekben járhatunk el. Nem magunk határozzuk meg tehát, hogy az alkotmányosság mely vonatkozásaival foglalkozzunk. Ez azonban csak az egyik része az arra a kérdésre adott válasznak, hogy mostanában milyen alkotmányossági kérdések foglalkoztatják a testületet. Megközelíthető a válasz a következő irányból is: az indítványok egy részének elbírálása során olyan alkotmányossági kérdésekről kell döntenünk, amelyekkel kapcsolatban az eddigi, mintegy tizenkét éves ítélkezési gyakorlatunk során már kialakítottuk az elbírálás alapelveit. Az újabb ügyekben természetesen nem szolgaian alkalmazzuk ezeket az elveket, de azért mindinkább kitaposott úton lehet haladni. Ha például arról kell dönteni, hogy az indítványozó által kifogásolt jogszabály megfelel-e az alkotmány 2. § (1) bekezdése által lefektetett jogállamiság követelményeinek, vagy arról, hogy alkotmányos jogok korlátozására az alkotmány 8. § (2) bekezdésében szigorúan megszabott keretek között került-e sor, figyelemmel vagyunk a jogállamiságot vagy az alkotmányos jogok megengedett korlátozását illetően hozott nagyszámú korábbi határozatunkra.

Tartalmilag talán az alkotmányos alapjogok katalógusát gazdagították leginkább e döntések.

• Éppen az alapjogok világa a másik olyan terület, ahol jelentős korábbi határozataink az újabb indítványok elbírálásánál is mércéül szolgálhatnak. A szakmai, de a szélesebb közvélemény is ismeri néhány fontos alapjogot illetően az Alkotmánybíróság működésének első éveiben hozott határozataiban kialakított álláspontját. Gondolok itt többek között az élethez való jog esetében a halálbüntetés, vagy a művi vetélés ügyében hozott döntésekre, de úgyszólván mindennapos hivatkozási alapul szolgálnak a véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggésben hozott határozataink is. Ugyanakkor nem szabad a túlzott leegyszerűsítés hibájába esni. Naivitás volna azt feltételezni, hogy a korábbi határozatok olyan cölöpöket vertek le, amelyek az idők végezetéig mozdíthatatlanok. A korábbi ítélkezés során kimunkált elveket változtathatatlanná merevíteni egyenértékű volna azzal, hogy nem számolunk a viszonyok változásaival, a fejlődéssel.

A jogbiztonság fogalma közelében célszerű keresni a közös nevezőt. Különösen a gazdasági élet szereplői igényelnek a mainál több, biztos jogi fogódzót.

• Minden bíráskodás nagy dilemmája, hogy miközben arra törekszik, hogy – már csak a jogalkalmazás biztonsága érdekében is – kövesse saját korábbi gyakorlatát, válaszoljon az élet újabb kihívásaira is. Mondok egy példát. Az Alkotmánybíróság 1992-94 során kialakította véleményét a szólásszabadság kérdésében. Mint ismeretes, csak igen szűk körben ismerjük el a vélemény szabadsága alkotmányos korlátozhatóságának lehetőségét. Ennek egyik közelmúltbeli példája a szabadságvesztés büntetésüket töltő személyek megnyilatkozási lehetőségeit korlátozó törvény kapcsán hozott döntésünk. Ugyanakkor a köznyelvben gyűlöletbeszédnek nevezett jelenséggel összefüggésben kifejezésre jutnak olyan nézetek is, hogy új jelenséggel kerültünk szembe, amely miatt esetleg ismét át kellene gondolnunk a véleményszabadság alkotmányos terjedelmét. Csupán a félreértések elkerülése végett emelem ki: egyáltalán nem vagyok benne biztos, hogy az Alkotmánybíróság, ha ilyen természetű indítvány kerülne elé, indíttatást érezne eddigi megközelítésének átértékelésére, de az nem vitatható, hogy az élet változásai előtérbe helyezhetnek újabb szempontokat.

Alkalmasint felszínre hozhatnak új, nehéz dilemmákat is. Izgalmas jogfilozófiai, de általános etikai problémákat is feszeget például az eutanázia szabályozását érintő beadvány. Bár a halálbüntetés eltörlése vagy az abortuszügy kapcsán a testület már behatóan foglalkozott az élethez való jog témakörével is.

• Az Alkotmánybíróság korábban már meglehetősen "körbejárta" az élethez való jog kérdését. E határozataiban nagy figyelmet szentelt az élethez való jog és az emberi méltósághoz való jog viszonyrendszerének. Mégsem mondhatjuk azt, hogy e határozatok egyszer s mindenkorra mindent megoldottak: az Alkotmánybíróság a közeljövőben kezd hozzá az eutanázia ügyében benyújtott indítvány megvizsgálásához. A gyógyíthatatlan és szenvedő betegek esetében az élethez való joguk és a méltósághoz való joguk konfliktusa e kérdés egészen sajátos, árnyalt megközelítését követeli meg a testülettől. S mindaz, amit a fentiekben mondtam, valóban kissé relativizálja azt a tételemet, hogy az alapjogokkal kapcsolatos alkotmányos követelményeket illetően az Alkotmánybíróság viszonylag kitaposott úton jár, hiszen az alaptételeket korábban már kimunkálta. Ez a megállapításom már csak azért is viszonylagos értékű, mert egy olyan fontos alapjogról, mint a gyülekezési szabadsághoz való jog, csak az elmúlt évben született meg az első átfogó alkotmánybírósági döntés. Az eutanáziával kapcsolatos indítvány izgalmas jogfilozófiai és etikai problémákat is feszeget. Hozzátenném: egy sor más, így teológiai, orvosi, biológiai és természetesen társadalmi problémát is. Már utaltam az alkotmánynak arra a jellegzetességére, hogy világnézetileg semleges. Ezért ennek a kérdésnek az eldöntésénél is az alkotmány rendelkezései, és nem az alkotmányon kívüli megfontolások játsszák majd a meghatározó szerepet.

A statisztika jelzi: a gazdasági-pénzügyi, adózási kérdésekben mind gyakrabban fordulnak a taláros testülethez. Régi-új kérdésként köszönnek vissza a földtörvénnyel, a szövetkezeti üzletrészekkel kapcsolatos viták is. Mivel magyarázza ezt a jelenséget?

• A közelmúltban kétségtelenül megszaporodtak az Alkotmánybíróság elé kerülő gazdasági-pénzügyi jellegű ügyek. Köztük több olyan indítvány került elénk, amelynek elbírálásakor kevésbé támaszkodhatunk az előzményekre, ezért itt bizonyos "alapvetéseket" kell elvégeznünk. Hogy miért kerülnek ma elénk nagyobb számban ilyen ügyek? Benyomásom szerint erre a kérdésre csak körültekintő, tudományos igényű vizsgálódás alapján lehetne megbízható választ adni, amire e beszélgetés keretében természetesen nincs módom. Ami a gazdasági természetű ügyek között új, a földdel kapcsolatos törvényeket – melyek vizsgálata már megkezdődött a testületnél –, továbbá a szövetkezeti üzletrészekkel foglalkozó törvényre vonatkozó indítványokat illeti – mint ismeretes, ezeket az Alkotmánybíróság már elbírálta –, aligha kétséges, hogy ezen alkotmányossági kételyeket megfogalmazó indítványok eredője egy megváltozott agrárpolitika. E törvények egyik célja az a törekvés, hogy az egyéni, a családi gazdálkodás szerepe, jelentősége a mezőgazdaságban a korábbinál nagyobb súlyt kapjon.

A törvényhozónak is számolnia kell a szerzett jogokkal, főként ha azt alaptörvény is nevesíti.

• Az elmúlt évtizedben Magyarországon lezajlott, és részben még ma is folyamatban lévő demokratikus átalakulás a korábbi struktúrák jelentős változtatásaival jár(t) együtt. Ennek azonban az 1989. évi módosítással kialakított alkotmány keretei között kell végbemennie. Úgy kell korábbi struktúrákat lebontania és újakat kialakítani, hogy közben a demokratikus jogállamiság alkotmányos értékei ne csorbuljanak. Ez gyakran nehéz feladat elé állítja a törvényhozót. Az Alkotmánybíróság feladata ebben a folyamatban természetesen nem az, hogy határozataival megszabja, milyen legyen az agrárpolitika vagy a gazdaság egyéb területeit érintő kormányzati elképzelés. Feladata az, hogy ha a nemzetgazdaságot szabályozó törvényekkel kapcsolatos, alkotmányossági kifogásokat megfogalmazó indítványok kerülnek elé, állást foglaljon abban, hogy a törvény az alkotmány által megszabott keretek között maradt-e.

Mennyiben korlátozza az Alkotmánybíróság mozgásterét annak tudata, hogy döntéseik komoly kihatással lehetnek a gazdaság valamennyi szereplőjére? Határozataik a költségvetést is megrendíthetik. A szövetkezeti üzletrészekről szóló jogszabály normakontrollja is több százezer személyt érintett.

• Engedje meg, hogy válaszomban megfordítsam a kérdésében lévő sorrendiséget. A gazdasági életet szabályozó törvényeket illetően nem az Alkotmánybíróság döntéseinek, hanem az általa elbírált törvényeknek van kihatása a gazdasági élet szereplőire és a költségvetésre. A kérdés az, hogy az Alkotmánybíróságnak kell-e az alkotmány értékrendjét esetenként közgazdasági vagy pénzügyi megfontolásból félretéve alkalmazkodnia egy adott gazdaságpolitikai elképzeléshez, vagy a törvényhozónak kell olyan jogszabályokat alkotnia, amelyek teljes mértékben megfelelnek az alkotmányosság követelményeinek.

S mi erre ma az alkotmánybíró válasza?

• Ez a kérdés természetesen csak költői, mert a választ rá az alkotmány, illetőleg az Alkotmánybíróság feladatait meghatározó törvény már régen megadta: a törvényhozónak kell alkalmazkodnia az alkotmányhoz, és erre számos lehetősége van. A törvények előkészítői és meghozói tanulmányozhatják az Alkotmánybíróság korábbi döntéseit, és ezekből fontos következtetéseket vonhatnak le arra, hogy egy-egy újabb törvény rendelkezéseinek milyen alkotmányossági követelményeknek kell eleget tenniük. Jelentős pozitívumnak tartom, hogy ez a módszer mára szinte beépült a törvény-előkészítés folyamatába.

Ha az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatának tanulmányozása után is fennmaradnak kétségek, még mindig rendelkezésre áll az előzetes normakontroll kezdeményezésének a lehetősége, aminek eredményeképpen még a törvény hatályba lépte előtt meg lehet bizonyosodni arról, hogy mi az Alkotmánybíróság álláspontja a törvény rendelkezéseinek alkotmányszerűségéről. Az utóbbi időben megszaporodtak a köztársasági elnök úrnak az Alkotmánybírósághoz eljuttatott, előzetes normakontrollt kérő indítványai, és arra is volt példa, hogy erre a kormány kérte a köztársasági elnököt. Ez jelentős terhet ró az Alkotmánybíróságra már csak azért is, mert ezeket az indítványokat soron kívül kell elbírálnunk, mégis pozitív fejleménynek tartom.

Megfelelőnek tartja-e a szociális jogok szabályozását? Mit tehet a taláros testület, ha történetesen a lakhatási jog nem vezethető le az alkotmányból?

• Erre válaszolhatnék mint magánember, mint magyar állampolgár, mint tudományos kutató, de a kérdés nyilván az Alkotmánybíróság elnökének szól. E minőségemben azonban nem lenne helyes, ha arról beszélnék, hogy véleményem szerint megfelelő-e ma Magyarországon a szociális jogok alkotmányos szabályozása.

A lakhatási joggal kapcsolatos határozatunkat sokan vitatják. A bevezetőben elmondott gondolataimhoz hűen nem kívánom itt "megmagyarázni", vagy megvédeni határozatunkat. Számos alkalommal elmondtam, s nem egy alkotmánybíró társam is kifejtette: az alkotmánybíróság nem vezethet le olyan jogosítványokat az alkotmányból, amelyeket az alkotmányozó abba nem írt bele. Ez megbocsáthatatlan szereptévesztés volna a részünkről, mert ezzel átvennénk az alkotmányozó szerepét. Akkor, amikor döntéseinkben alkalmazzuk és értelmezzük az alkotmányt, egy ponton nem léphetünk túl: nem értelmezhetünk bele olyan jelentéstartalmat, amit az alkotmányozó nem fogalmazott meg. A rendszerváltozás utáni első miniszterelnökünk híres "Tetszettek volna..." kezdetű mondatát ide alkalmazva azt mondom, hogy ha az alkotmányozó a lakhatáshoz való jogot alkotmányos joggá kívánja emelni, ezt megteheti, ez az ő joga. Mint számtalan más, szociális érzékkel rendelkező ember, én is örvendenék ennek, de amíg ez a jog nem szerepel kifejezett formában az alkotmányos jogok között, addig ne várják az Alkotmánybíróságtól, hogy pótolja. Ehhez nemcsak a testületet elnökeként, hanem magánemberi mivoltomban is hozzáteszem: szeretném, hogy azok a szociális jogok, amelyek alkotmányunkban államcélokként kaptak kifejezést, mielőbb a gyakorlatban is megvalósíthatóvá válnának. Úgy látom, a dolgok ebbe az irányba fejlődnek. És a folyamat reményeim szerint uniós csatlakozásunkkal felgyorsulhat.

Az adónyomozókkal kapcsolatos törvényről minimális többséggel, hat-öt arányban döntöttek. Egy-egy szoros szavazás csökkenti-e a határozataik meggyőzőerejét?

• Mindenfajta társas bíráskodás sajátos vonása, hogy a határozatokat többségi szavazattal hozzák. Éppen a bírói tiszttel együtt járó személyes autonómiából, a bírák felelősségérzetéből következik, hogy a bírák a határozat meghozatala során a legjobb meggyőződésüknek és lelkiismeretüknek megfelelő álláspontjuk szerint foglalnak állást. Mivel a jog nem matematika, ahol eleve csak egy helyes megoldás lehet, ezek az álláspontok esetenként árnyalataiban, esetenként lényeges kérdésekben eltérnek egymástól. Ez az Alkotmánybíróság által tárgyalt ügyek bonyolultsága folytán sokszor nem elkerülhető. Azt azonban érdemes megjegyezni, hogy a tárgyalások során mindig megkíséreljük megérteni egymás eltérő álláspontjait, és nem ritka, hogy amint újabb és újabb szempontok merülnek fel, álláspontjaink is árnyaltabbak lesznek, változnak, közelednek, vagy éppen távolodnak egymástól. Végül is minden ügy "megérik" a döntésre, akkor is, ha a bírák között nem születik egyetértés. Ilyenkor szavazunk, s bár az olyan szoros szavazatarány, mint amilyenre az adónyomozókról szóló törvénynél sor került, nem gyakori, nem is egyedülálló. Ilyenkor a kisebbségben maradt bírák sokszor a határozathoz mellékelt, és ugyancsak a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tett különvéleményeikben fejtik ki a többségtől eltérő álláspontjaik indokait. Azt sem csupán kuriózumként, hanem inkább a különböző véleményeknek a bíróságok ítélkezési gyakorlatában betöltött pozitív szerepét kiemelendő említem meg, hogy a világ különféle térségeiben tevékenykedő alkotmánybíróságok, legfelsőbb bíróságok vagy nemzetközi bíróságok történetében nem egy olyan eset ismert, amikor a kisebbségi vélemény bizonyult a későbbiekben iskolát teremtőnek, amit a későbbi hasonló ügyekben a többségi bírák is irányadónak tekintenek. Ezért nézetem szerint a nem egyhangú határozat inkább annak az alaposságnak, elmélyültségnek a jele, amellyel a bírák az egyes ügyekhez közelednek, és amellyel az egyes alkotmányos kérdéseket körüljárják. Természetesen nem szeretném, ha fejtegetésem bárkiben is azt az érzetet keltené, hogy a kis többséggel hozott határozatok értéke, ereje valamiképpen korlátozottnak volna tekinthető, például az egyhangúan hozott határozatokhoz képest: a hat-öt arányú és az egyhangúan hozott határozatok között kötelező erő tekintetében semmi különbség nincs.

Van olyan vélemény, hogy a hatalom, természetéből adódóan, folyamatosan terjeszkedni akar, ezért állandóan korlátozni kell. "Tetten érhető" ez a jogfilozófia esetleg a rendőrségi törvény alkotmányjogi kérdéseit feszegető beadvány normakontrollja során?

• Nem hiszem, hogy erre sommás választ tudnék adni. Az viszont kétségtelen, hogy a demokratikus berendezkedésű országok alkotmányai a különféle hatalmi ágak egyensúlyának elvére épülnek. Az alkotmányok rendelkezései által kialakított egyensúly azonban a gyakorlatban megbomolhat, elvileg bármelyik hatalmi ág javára. E téren nyilván nem célszerű egyedül abban reménykedni, hogy a hatalom önmérsékletet tanúsít. Szükség van arra, hogy az alkotmányos rendszerbe beépített fékek működésbe lépjenek, ha az egyensúly megbomlik. Sok demokratikus országban az alkotmánybíróságok töltik be ezt a szerepet. Az alkotmánybíróságok normakontroll-funkciója úgy is tekinthető, hogy a kifogásolt törvény vizsgálatának eredményeképpen hozott határozatuk esetenként közvetett módon arra is választ ad, meddig terjednek egy hatalmi ág jogosítványai. A mondottakból azonban egyáltalán nem vonható le az a következtetés, hogy az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek talált jogszabályok meghozatala jellemzően a hatalom, ahogy ön fogalmaz, terjeszkedő természetére vezethető vissza. Áll ez a rendőrségi törvényre is, amellyel kapcsolatban nemcsak egy, hanem több indítvány is elbírálásra vár, bár időközben sor került ezek egyesítésére. Az indítványozók a törvény legkülönfélébb rendelkezéseivel kapcsolatban fejezték ki alkotmányossági aggályaikat, közöttük számos olyan is van, amelynek tárgya a legtávolabbi összefüggést sem mutat bármivel, ami a hatalmi ágak egyensúlyának esetleges megbomlásából adódhat.

Megnyugtató mindezt hallani. De amennyiben a törvények színvonala a jogállami minőség mutatója is, fennmarad a kérdés: az indítványok számának emelkedése a törvények minőségének romlásával, vagy mindössze az alkotmányjogi problémák iránti fokozódó érdeklődéssel magyarázható?

• Erre nem könnyű választ találni. Mindenekelőtt: annak a lehetőségnek a társadalmi ismertsége, hogy az Alkotmánybíróságtól lehet kérni sérelmesnek tartott jogszabály megsemmisítését, az Alkotmánybíróság megalakulását követő több mint tíz év elteltével is folyamatosan terjed. Azután az ügyforgalmi statisztika egyik évről a másikra való alakulásából valószínűleg nem lehet messzemenő következtetést levonni. Végül, bár kerülnek elénk olyan törvények is, amelyek nem tekinthetők a kodifikáció gyöngyszemeinek, az alkotmányellenesség megállapítására a legkülönfélébb okok miatt kerülhet sor, melyek között a jogszabály gyenge szakmai minősége nincs vezető helyen.