Vámcsaták CEFTA módra

Vita az uniós tagságra várók között

Amikor a kilencvenes évek elején három ország elhatározta, hogy – az Európai Unióval kötött megállapodások mintájára – szabadkereskedelmi társulást hoz létre, a cél az volt: a kölcsönös előnyökre építve segítsék egymást a piacgazdaságra való áttérésben, mégpedig az egymás közötti kereskedelem helyreállítása révén. Nem a volt KGST-t sírta vissza az eredetileg három (majd Csehszlovákia kettéválása után négy) alapító tagállam, csupán annak pozitív oldalait és – a kilencvenes évek új szelei által is kívánatos együttműködés – elemeit igyekezett helyreállítani. Nem titkolva azt sem: a CEFTA egyben felkészülést is jelent a hőn áhított EU-tagságra.

Ám az alapítók nem gondoltak arra, hogy az idő előrehaladtával megerősödnek a parciális érdekek, s belpolitikai tényezők miatt éles viták alakulnak ki, amelyek később – s mint beigazolódott, gyakran – protekcionizmusba torkollnak. Pedig volt előttük példa: éppen a vágyott Európai Unió, ahol mindennaposak a viták. Erről azonban szinte elfeledkeztek a CEFTA-alapítók, s Magyarország, Csehország, Lengyelország és Szlovákia nem dolgozta ki a viták rendezésének egyértelmű mechanizmusát. Máig érzékelhető e mulasztás kedvezőtlen hatása.

Lengyel sínen a magyar gabona

Egészen a kilencvenes évek második feléig azonban legfeljebb halovány jelei voltak azoknak az ellentéteknek (csak a tapasztalt gazdaságdiplomaták észlelték), amelyek 1997-től kerültek nyilvánosságra, mégpedig robbanásszerűen.

1997. november 18-a nevezetes dátum: azon a napon Lengyelországban a termelők a sínekhez rögzítették a magyar gabonát szállító vasúti kocsik kerekeit, s a szállítmányok egy részét a vágányok közé engedték. A feldühödött lengyel agrártermelők a tiltakozás e módját választották amiatt, hogy – szerintük – a magyar gabonaszállítmányok létüket fenyegetik.

Az addig felszín alatt szunnyadó indulatok elszabadultak, s a nemzeti kormányok – immár engedve az erős belső nyomásnak – felkarolták az ügye(ke)t. S nem csak Lengyelországban. Innen kezdve nem volt megállás: 1998 már az élesedő vámviták jegyében telt el, s nem volt ez másként a következő években sem – egészen napjainkig. Jöttek az újabb termékek – sertés, baromfi, kukorica, paradicsompüré, liszt, cukor, árpa és a többi –, s az újabb és újabb országok – Románia, Bulgária, Szlovákia, Szlovénia, Csehország.

A magyar-CEFTA kereskedelmi forgalom alakulása (M USD)
Év	Export	Import
2001	2752,5	2667,5
2000	2288,9	2418,4
1999	1961,4	2025,5
1998	2039,1	1766,3
1997	1388,1	1379,1
Forrás: GM

Mindenütt védett az agrárium

Az egyre sűrűbben védintézkedésekbe torkolló viták szinte kizárólag a mezőgazdasághoz kötődtek, kötődnek. Ez persze nem véletlen: részint sokkal alaposabban kidolgozták és szabályozták az ipari kereskedelem feltételeit – miként az EU társulási szerződésekben, de a világkereskedelem egészét lefedni, beszabályozni hivatott GATT/WTO megállapodásokban is. Ennek megfelelően az ipari kereskedelem – az időnek, s az eredeti, majd a bővítés során szaporodó szerződéseknek megfelelően – mára gyakorlatilag teljesen vámmentessé vált. A piacvédelmi intézkedéseknek szűk terük van, csak bizonyos esetekben lehet ezeket alkalmazni, például amikor bizonyítható a dömpingár.

Az 1996. január 1-jétől alkalmazott, a sok- és kétoldalú kedvezmények sajátos ötvözetét alkotó koncessziós rendszer Magyarország CEFTA-országokkal megvalósított agrárkereskedelmének több mint 80 százalékát érinti valamilyen mértékben. A termékek egy részénél mindegyik ország 0 százalékos, további áruk esetében pedig minden viszonylatban azonos mértékű, csökkentett vámokat alkalmaz; emellett a tagországok kétoldalúan is adnak egymásnak további engedményeket. A később csatlakozott országok (esetenként néhány átmeneti, jelenleg már megszűnt kivétellel) átvették a korábbi tagok között már érvényben lévő kedvezményrendszert.

Arról sem szabad megfeledkezni, hogy minden gazdaság neuralgikus pontja a mezőgazdaság: sokkal kevésbé alakítható át az agrárium olyan jövedelmező ágazattá, mint az ipar vagy a szolgáltatás. Továbbmenve, nincs olyan ország, ahol a belföldön és a nemzetközi színtéren versenyképes mezőgazdaság állami támogatások és vámvédelem nélkül hosszú távon fenn tudna maradni. Ennek természetes következményeként nincs olyan ország a világon, ahol ne kapnának szerteágazó dotációt az agrártermelők és -exportőrök, s ahol ne lenne nemzeti érdek a mezőgazdaság védelme.

Miként az Európai Unióban, úgy a CEFTA-ban is az agrárkérdések váltják ki a legkomolyabb vitákat. Ám van, ahol létező mechanizmusokkal, szokáson alapuló gyakorlattal s több évtizedes tapasztalattal ezeket a kérdéseket – éles véleményütközések árán, de – kínkeservesen, hellyel-közzel kezelni tudják. S van, ahol nem. A CEFTA – az elmúlt évek tapasztalatai szerint – ez utóbbi kategóriába tartozik.

Értelmezési viták

Komoly értelmezési vitákba bonyolódtak az elmúlt években a CEFTA tagországai egymással, s ezek nem segítették a feszültségek enyhítését. E vitákat két kategóriába lehet sorolni: egyrészt az agrárkereskedelmi feszültségek okainak, megoldásuk lehetőségeinek s a megelőzésnek megítélése, másrészt az agrárvédővámokkal foglalkozó 14. cikkely értelmezése osztja meg a tagállamokat.

A CEFTA-n belül gyakorlatilag két csoport alakult ki az okok, a megoldások és a megelőzés körül kibontakozó vitákban. Az egyik "társulás" – amelyhez az agrárpiac-védelmi intézkedések eszközét oly szeretettel alkalmazó Lengyelország, Románia, Szlovénia és Bulgária sorolható – azt vallja: a sokasodó viták alapvető oka az állami támogatásokban, köztük az agrárexport szubvenciójában keresendő, hiszen ezek miatt lépnek fel zavarok az importőrök piacain. Szerintük a kereskedelemben harmonikusabb állapotokat kellene kialakítani.

Ezzel azonban nem ért egyet a másik csoportosulás, amelynek tagjai közé sorolható Magyarország, Csehország és Szlovákia; amelyek úgy látják, hogy az okokat az agrártermelés nem kielégítő versenyképességében kell keresni. A megoldás ez utóbbi országok – kiváltképpen Magyarország – szerint pedig nem az, hogy felülvizsgálják az agrárkereskedelem egyensúlyát, kiragadva azt a teljes forgalom s az azon belül megvalósuló ipari kereskedelem egységéből. Hiszen – s ezt egyébként számok is alátámasztják – vannak olyan országok (például Magyarország), amelyeknek inkább az agrárkereskedelemben, míg másoknak (például Lengyelországnak) inkább az ipari kereskedelemben van előnyük. Erre jó példa a magyar-lengyel kereskedelmi forgalom.

A megoldást a védintézkedéseket gyakran alkalmazók abban látnák, hogy külön szabályozzák, korlátozzák az agrárexport-szubvenciók alkalmazását. A másik álláspont szerint az általános védelmi szabályok lehetővé teszik a támogatási formák alkalmazását, amint arra a GATT/WTO szabályok szerinti védintézkedések is módot adnak.

Hasonlóan komoly véleménykülönbségek vannak a tagországok között a CEFTA alapító okiratában lefektetett 14. cikkely értelmezésében. Ez az a passzus, amely szabályozni hivatott a piaczavarás esetén jogosan meghozható intézkedéseket.

Magyarország, Csehország és Szlovákia úgy véli, hogy az EU-val létrejött társulási megállapodás szerint kell eljárni, a többiek egyéb megfontolásokat tartanak fontosnak. Úgy látják: figyelembe kell venni, hogy eltérőek az egyes országok természeti adottságai, politikai eszköztára, s az ezek által létrejött előnyöket más országok hatékonysággal nem képesek ellensúlyozni. Szerintük nem lehet agrárkereskedelemről, vámcsökkentésről önmagában beszélni, a mezőgazdasággal összefüggő minden kérdést komplexen kell kezelni, beleértve az egyes tagországok által alkalmazott eszközöket, például az exporttámogatást, a harmonikus kereskedelmet zavaró támogatások egyéb formáit, továbbá a harmadik országokkal szemben alkalmazott vámokat, amelyek már a reexport körébe tartoznak.

A Magyarországot érintő CEFTA-viták a WTO előtt
I. Magyarország által indított vitarendezési eljárások
Időpont	Ország	Kérelem
1998. szeptember 21.	Szlovákia	A Magyarországról származó búza importvámja miatti konzultáció kérése
1998. október 9.	Szlovákia	A Magyarországról származó búza importvámja miatt vizsgálópanel felállításának kérése
1998. október 15.	Csehország	A Magyarországról származó búza importvámja miatti konzultáció kérése
2001. november 7.	Románia	A Magyarországról származó búza és liszt importvámja miatti konzultáció kérése
2001. november 28.	Románia	A Magyarországról származó búza és liszt importvámja miatt vizsgálópanel felállításának kérése
2001. november 28.	Románia	A Magyarországról származó búza és liszt importvámja miatti konzultáció kérése, kiegészítés
2002. január 7.	Románia	Magyarország visszavonja a búza és a liszt importvámja miatt benyújtott kérelmét*
II. A Magyarországgal szemben indított vitarendezési eljárások
Időpont	Ország	Kérelem
1999. január 27.	Csehország	Az acélipari exporttal szembeni védintézkedés miatti konzultációkérés
* Lapzártánkig még nem dőlt el, hogy Romániával szemben lesz-e újabb magyar panasz. A konzultációk megkezdődtek Genfben a két ország között. Forrás: WTO

Miért éppen Magyarország?

Alig találni olyan tagországot, amely ne bonyolódott volna vitába, ám hazánk szempontjából mégis sajátos helyzet alakult ki az elmúlt öt évben. A támadások elsődleges célpontjává vált ugyanis a CEFTA-n belül. Lévén – hagyományosan – Közép-Európa éléstára, ahol a mezőgazdaság nemcsak a lakosság tetemes részének biztosítja a megélhetést, de ahol az agrárgazdaság már a rendszerváltozás előtt jelentős eredményeket produkált nemzetgazdasági szinten is, s ahol az agrárexport vitathatatlanul sikeres volt. A mezőgazdaság az az ágazat, amelyben nemzeti szinten a legbonyolultabb támogatási rendszerek alakultak ki, s tegyük hozzá, egyben a leginkább támadhatóak.

Magyarország azért is célpontjává vált a CEFTA-n belüli vámvitáknak, mert – adottságaiból és hagyományaiból fakadóan – az agrárkereskedelemben általában pozitív a szaldója, aminek eredményeként több országgal és a CEFTA egészével szemben évekig aktívuma volt (dacára az ipari kereskedelem alacsonyabb teljesítményének). Igaz, az 1998 óta folyamatos magyarexport-nehezítések, -akadályozások miatt alaposan romlott a kereskedelmi eredményünk.

Éppen ez volt az egyik oka annak, amiért a magyar gazdaságdiplomácia hosszú évekig "békésen" tűrte a CEFTA-partnerek sorozatos protekcionista intézkedéseit s azok következményeit. Kényes volt a helyzet: a magyar aktívum fényében nehezen lehetett volna megmagyarázni – habár jogos lett volna – bárminemű konkrét válaszlépés bevezetését. Éppen ezért Magyarország elsősorban békésen, bilaterális, s ritkábban CEFTA-szintű tárgyalásokon igyekezett rendezni a helyzetet, többnyire sikertelenül.

A következő fázisban – amikor már-már tarthatatlanná vált a helyzet a gombamód szaporodó, a magyar kivitelt egyre keményebben sújtó intézkedések miatt, s látszott, hogy kereskedelmi szaldónk alapos kárát látja a helyzetnek – Budapest már nemcsak kilátásba helyezett, de hatályba is léptetett válaszlépéseket egyes országokkal szemben.

Mindvégig igyekezett olyan intézkedéseket hozni, amelyek arányban álltak a Magyarországot ért kárral. Ezek az intézkedések – az "oda ütök, ahol a legjobban fáj" alapon – általában az adott partnerország hozzánk irányuló ipari exportját sújtották. Furcsa módon egy idő után részeredményeket el lehetett érni ily módon, s nemcsak a szaldó javításában, hanem a magyar termékek piacra jutási feltételeinek normalizálásában is.

Emellett egy idő után Budapest nemzetközi színtéren, a CEFTA-n kívül is kereste igazát. Ekkor fordult elő először, hogy hazánk a Kereskedelmi Világszervezethez (WTO) fordult, s ott vitarendezési eljárás(oka)t kezdeményezett. Ezeket egyszer sem kellett végigvinnie: a partnerek ugyanis visszakoztak, azaz visszavonták az (ily módon bizonyítottan) indokolatlan védővám-intézkedést. Már szinte anekdotikus példa: Románia egy nappal azelőtt jelentette be a védintézkedés megszüntetését, hogy Genfben a vitarendezési eljárás menetében sor került volna a panel felállítására.

Nem volt tehát váratlan, hogy Magyarország kényelmetlen helyzetbe került, sorozatos támadások érték. Ha cinikusak akarunk lenni, azt is mondhatnánk: volt lehetőség arra, hogy a magyar gazdaságdiplomaták bizonyítsanak. Nem véletlen a nemzetközi hírnevük, amit hosszú évtizedek alatt olyan fórumokon vívtak ki maguknak, mint például a Kereskedelmi Világszervezet, illetve annak elődszervezete, a GATT. Tény: jócskán ad munkát a gazdaságdiplomatáknak a CEFTA.

Menekülés előre

Vannak olyan CEFTA-tagországok – talán nem véletlenül éppen azok, amelyek a vámviták kérdéseiben többé-kevésbé egyetértenek még akkor is, ha esetenként köztük is voltak feszültségek –, amelyek az előremenekülés útját választották. Magyarország, Csehország és Szlovákia ugyanis korábban úgy döntött: gyorsítani kell az agrárvámok lebontását, s ez is (rész)megoldást hozhat a viták elfojtásában. Meg is született a három ország egymás közötti, bilaterális megállapodása, amelyben ugyancsak az Európai Unióval folytatott gyakorlatot követték.

A többiek ellenálltak. Pedig az öszszes tagország érdeke egybeesik – vélnénk. A cél – ami többek számára már-már elérhető közelségbe került – a csatlakozás az Európai Unióhoz. Azt józan paraszti ésszel is be lehet látni: minél liberalizáltabb egy-egy tagjelölt ország kereskedelmi rendszere, minél kisebb a specifikus védelem, annál könnyebb lesz az átállás az uniós tagságra, annak minden következményével együtt. Az EU-tagság azt is megköveteli, hogy teljesen ki kell nyitni a belső piacot a tagtársak előtt, akiknek a hazaiakkal egyazon feltételt kell szabni.

Ennek eredményeként – adott esetben – már nem csak egy ország jóval versenyképesebb terményeivel, termékeivel kell megküzdeni, a verseny a hazai s az egész uniós piacon zajlik majd. Mégpedig úgy – legalábbis a jelen állás szerint –, hogy Brüsszel korántsem adja meg azt a támogatást az (agrár)átálláshoz (sem), mint amit a korábbi csatlakozók kaptak a zökkenőmentes adaptációhoz, illetve amiben ma is részesül az agrárszektor a tizenöt tagú Unióban.

CEFTA-KRONOLÓGIA 1997. november: Lengyelországban a termelők a sínekhez rögzítik a magyar gabonát szállító vasúti kocsik kerekeit, s a szállítmány egy részét a vágányok közé engedik. 1998. január: Lengyelország előzetes konzultáció nélkül emeli a kukoricaféleségek és a sűrített paradicsom importvámját (az intézkedés a magyarokon kívül a cseheket és a szlovákokat is – bár kevésbé érzékenyen – érinti). * Lengyelország 3000 tonnás sűrített paradicsom és 1300 tonnás vetőmag-kukorica bevitelére kontingenst ajánl az eredeti feltételekkel (a takarmánykukorica importja esetében továbbra is emelt vámot akar alkalmazni). Március: Varsó állítja: életbe lépnek a vetőmag-kukoricára és a sűrített paradicsomra felállított lengyel importkvóták, de "technikai okok" miatt mégis halasztódik a lépés. Április: Lengyelország az év végéig megnyitja a kedvezményes kvótát a sűrített paradicsomra és a vetőmag-kukoricára. A takarmánykukorica ügyében további tárgyalásokat helyeznek kilátásba. Június: Szlovákia lefölözést vezet be a búzaimportra. * A magyar kormány válaszlépésként visszavonja a lengyel keményítőféleségek kedvezményes CEFTA-vámját. Július: Horvátország importstopot léptet életbe a búza-, a búzaliszt-, a búzaőrlemény- és a búzadara-szállítmányokra. * Szlovákia önkorlátozást ígér a Magyarországra irányuló acéltermékexportban. * Románia megemeli a magyar búza és liszt importvámját. * Szlovákia monitoringrendszert és automatikus engedélyezést vezet be a búzaimportra. Augusztus: Szlovákia minimumárat és pótvámot rendel el a búzaimportra. * Bulgária bejelenti: az év végéig betiltja 16 zöldség importját. Szeptember: Szlovákia megemeli a magyar búzaszállítmányok importvámját. * Magyarország sürgősséggel vitarendezési eljárást indít a WTO-nál. Október: Csehország emeli a búza beviteli vámját. * Magyarország a WTO-nál vitarendezési eljárást indít Csehország ellen. * Szlovénia konzultáció és értesítés nélkül megemeli az árpa és a kukorica importvámját (a magyar szállítmányokat a határról visszafordítják). * Magyarország a WTO-nál vitarendezési eljárást indít Szlovákiával szemben. November: Csehország visszavonja a búzaimportra vonatkozó védintézkedést, s bejelenti: 1999 májusától az étkezési búzára is visszaállítja az eredeti vámokat. * Magyarország felfüggeszti a WTO-nál kérésére Csehország és Szlovákia ellen folyó vitarendezési eljárást. December: Románia belépési minimumárat vezet be. 1999. január: Magyarország – a CEFTA-kedvezményeket fenntartva – piacvédelmi intézkedést léptet életbe a cseh acélipari import több termékére. * Csehország a WTO-nál bepanaszolja emiatt Magyarországot. * Románia visszaállítja a liszt- és búzaimport eredeti CEFTA-vámját. * Magyarország és Lengyelország részleges megállapodást köt, kölcsönös engedményekkel (kvóták). Március: Csehország pótvámot vet ki a cukorimportra. Április: Lengyelország előzetes konzultáció nélkül visszavonja a kedvezményes vámokat a sertéshús-, a baromfi-, a búza- és a joghurtimportra. * Lengyelország az év egészére vonatkozó kedvezményes kvótát nyit a magyar búzaimportra. * Magyarország ellenintézkedéseket helyez kilátásba. Június: A lengyel határról – különféle ürügyekkel, például parlagfűfertőzésre hivatkozva – sorozatosan visszafordítják a magyar agrárszállítmányok egy részét. Július: Románia visszavonja a CEFTA-vámokat a sertés- és baromfikésztermékekre. Augusztus: Románia eltörli a sertésimport pótvámját (marad a baromfira és a sertéskészítményekre). Szeptember: Lengyelország a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) által megengedett maximumra emeli az agrártermékek importvámját, a többi között a cukorét is (minden viszonylatban emelkedtek a vámok). * Lengyelország visszaállítja a kedvezményes CEFTA-vámot a magyar búzára 200 ezer tonna erejéig. * Budapest azonnali ellenlépést jelent be Lengyelországgal szemben. Október: Lengyelország a többszörösére emeli a tejtermékek, a gabona, a sertés- és a baromfihús beviteli vámját. December: Románia hatályon kívül helyezi a lisztimportot sújtó védintézkedést. * Varsó ismételt agrárimport-nehezítő intézkedéseket helyez kilátásba minden viszonylatban (lengyel jelentések szerint a lépések elsősorban a dohány, a szörpök és a paradicsom importját érintenék). * Az óriási EU-s felzúdulás miatt Varsó elhalasztja a kilátásba helyezett intézkedés bevezetését. * Varsó végül csak a búza és a búzatermékek importvámját emeli meg. 2000. február: Románia részben visszavonja piacvédelmi intézkedéseit (a tartósított baromfitermékekre, a belsőségekre, a fagyasztott húsra és konzervre, de marad a nyers baromfira, a nyers sertésre és a sertéskonzervekre). Folyamatosan folynak az egyeztetések, de a vámok nem csökkennek. Május: Hatályba lép Lengyelországgal az a megállapodás, amely az év végéig CEFTA-vámtételekkel való kontingenseket nyújt a magyar búzára, baromfihúsra és sertéshúsra, továbbá pluszkontingenst a kukoricára és a paradicsompürére. December: Lejár a magyar-lengyel átmeneti megállapodás (búzára, kukoricára és sűrített paradicsomra). 2001. február: Magyarország ellenintézkedéseket léptet életbe Lengyelországgal szemben (sajtok, tejporok, burgonya, egyes zöldségfélék, cukor, lisztes áruk, édesipari termékek). Március: Magyar-lengyel külügyminisztériumi emlékeztető a 2001-re vonatkozó átmeneti megállapodásról: preferenciális kvóták a magyar kukoricára (200 ezer tonna), paradicsompürére (10 ezer tonna), baromfira (5 ezer tonna), sertéshúsra (2 ezer tonna). Magyarország a lengyel halra ad kvótát (5 millió dolláros plafon). Augusztus: Lengyelország importtilalmat vezet be az élő sertésre, a vaddisznóhúsra, a friss húsokra és húskészítményekre, valamint a szaporítóanyagokra. * Lengyelország visszavonja az előbbi árukra bevezetett importtilalmat. * Románia az importra diszkriminatívan vonatkozó minőségi követelményrendszert vezet be a búza és a liszt vonatkozásában. Szeptember: Lengyelország visszavonja a 200 ezer tonna magyar búza kedvezményes CEFTA-vámmal való szállítási lehetőségét. Október: Magyarország ellenintézkedésként visszavonta a kedvezményes CEFTA-vámokat néhány lengyel importtermékre (rágógumi, cukorkaáru, vajas karamellcukorka, édes biscuit, egyéb sütemény és burgonya). November: Lengyelország visszaállítja a magyar búzára érvényes kedvezményes plafont. * Magyarország visszavonja az október 3-i ellenintézkedéseit Lengyelországgal szemben. * Megállapodás Lengyelországgal: bizonyos lengyel kohászati termékekre megszűnik a CEFTA-kedvezmény. 2002-re kedvezményes kvótát kap Lengyelország. December: Lengyelország a búzára és a feldolgozott paradicsomra vámpótlékot vezet be meghatározott küszöbár alatti importárak esetében. * Románia genfi WTO-képviselete hivatalos levélben arról tájékoztat: 2002. január 1-jei dátummal hatályon kívül helyezi a búza és búzaliszt importjának minőségi követelményeit rögzítő rendeletet. Magyarország megszünteti a WTO-eljárást (december 21-re tűzték ki a panel megalakításának időpontját). 2002. január: Lengyelország megszünteti a búzára és a feldolgozott paradicsomra bevezetett vámpótlékot a küszöbár alatti importár esetében. * Románia hatályon kívül helyezi az importra diszkriminatívan vonatkozó búza- és lisztimport minőségi követelményrendszerét. * Románia engedélyezési eljárást vezet be a búza- és lisztimportra. * Magyarország konzultációt kér Romániától a WTO-ban. Február: Genfben megtartják az első kétoldalú magyar-román konzultációt