A brüsszeli javaslat

Tekintsük tárgyalási alapnakTekintsük tárgyalási alapnak!

A brüsszeli javaslat legnagyobb értéke az, hogy az év elejére megszületett. Megmaradhatott ugyanis az eredeti csatlakozási menetrend reménye: minden kandidáló országnak módja van saját nemzeti álláspontját kialakítani, mivel az elképzeléseket érintő tárgyalások csak júniusban kezdődnek meg. A javaslat integrációs filozófiai értéke pedig az, hogy nem zárja ki eleve az új tagokat a mezőgazdasági direkt támogatásokból. Megvédi tehát az eddigi, csaknem fél évszázados integráció talán legalapvetőbb működési elvét, a homogenitást. (Vagyis azt, hogy a közösségi politikák egyformán vonatkozzanak minden tagországra, legfeljebb átmeneti időszakra lehet más szabályokat meghatározni.)

Tízéves időtáv

A javaslat alapvetően arra a felfogásra épült, hogy a hasonló elbánás alkalmazásával, a mezőgazdasági direkt támogatásokkal finanszíroznák az elmaradott struktúrák továbbélését. Tehát mintha a jelöltek nemzeti mezőgazdaságának modernizálását előmozdítandó dolgozták volna ki ezeket a javaslatokat. Az 15-ök szintjének elérését ezeken a területeken tíz év alatt látják megvalósíthatónak. A visegrádi országok politikai képviselői egyetértettek abban, hogy ez a javaslat legelfogadhatatlanabb része, hiszen ennyi idő alatt súlyos hátrányokat szenvedne el az új tagok mezőgazdasága.

A támogatás összegén túl igen figyelemreméltó üzenete a javaslatnak az, hogy a csatlakozók esetében a különböző alapokból lehívható összegek aránya élesen különbözik attól, ami az EU jelenlegi tagjait megilleti. Ebben nyilvánvalóan tükröződnek a 2007-ben induló, új közös költségvetés reformirányaival kapcsolatos törekvések. Ilyen például az, hogy az agrártámogatás igen lassú növekedése mellett (amely 2013-ban érné el az Unióban jelenleg fennálló szintet) a Bizottság jóval bőkezűbben szán forrásokat a vidékfejlesztésre. A probléma azonban az, hogy ezekből a forrásokból nem finanszírozható a mezőgazdaság modernizálása.

Ugyanilyen figyelemre méltó, hogy a strukturális alapokat illetően az összes támogatás egyharmadát a kohéziós alapból kellene igényelni. Ezzel az a probléma, hogy jóval szigorúbb költségvetési politikát tesz szükségessé, mint a strukturális alapokból történő pályázati pénzek elnyerése. A kohéziós alap azért jött létre a kilencvenes évek elején, hogy segítse a kevésbé fejlett EU-tagországok felkészülését a monetáris unióra. A támogatást azonban nem lehetett felhasználni még a költségvetési deficit részbeni finanszírozására sem. Ezt akként szabályozták, hogy csak akkor lehetett a kohéziós alapokra pályázni, ha az adott ország költségvetésének hiánya nem érte el a GDP 3 százalékát.

Magyarország esetében ez a feltétel akár azt is jelentheti, hogy nem jutunk forrásokhoz a kohéziós alapból. Hiszen a Maastrichti Szerződésben meghatározott államháztartási hiány tartalmazza az önkormányzati költségvetési egyenleget is. Így számolva a magyar költségvetés deficitje számottevően magasabb lenne a jelenleg meghirdetettnél, hiszen elérhetné a GDP 5-6 százalékát is.

Magyarország számára nem arról van szó, hogy induló feltételként elfogadhatatlan lenne ez az EU-átlag 25 százaléka körüli összeg. A probléma az, hogy egyfelől tíz évig nem vállalható az alacsonyabb, bár növekvő támogatás. Másfelől pedig sem a vidékfejlesztési alapból lehívható nagyobb összeg, sem pedig a kohéziós alapból megvalósuló nagyobb támogatás nem hidalja át azt a tartós eltérést, ami a direkt támogatások, illetve a strukturális alapokból megpályázható összegek nagysága között fennáll az új tagok rovására.

Középpontban a társfinanszírozás

Számos vélemény szerint a Bizottság legalább annyira a 15 EU-tagország számára készítette a javaslatot, mint a csatlakozó tízek számára. Ez a bizottsági elképzelés annyiban jelent jobb kondíciókat a csatlakozásra várók számára, hogy ugyan csökkentett összeggel, de nem zárja ki parasztságukat az úgynevezett direkt támogatásokból. Az 1999-ben elfogadott berlini forgatókönyvben viszont nagyobb volt a 2004-2006 közötti költségvetési előirányzat, mint a jelenlegi javaslat. A direkt támogatási formáról éles vita alakult ki a tagországok között. Németország már a jelenlegi költségvetés tárgyalásakor szerette volna, ha minden tagország átvállalta volna a mezőgazdasági támogatások 25 százalékát. Ezzel leginkább a legnagyobb mezőgazdasággal rendelkező Franciaország helyezkedett szembe.

Ma még nem lehet megítélni, hogy a 2007-es közös költségvetésben végül is milyen kompromisszum születik Párizs és Berlin között. Ez az a vita, ami miatt a berlini EU-csúcson 1999-ben még egyhangúlag kizárták a direkt támogatásokból a csatlakozókat. A bizottsági javaslat mögött a társfinanszírozás problémája húzódik meg. Hiszen lehetőséget kíván teremteni arra, hogy az új tagok az EU-15-ök támogatási szintjéig nemzeti forrásokból támogathassák a mezőgazdaságot.

A berlini javaslat még azzal számolt, hogy 2002-ben hat ország csatlakozik az Unióhoz. Ehelyett ma már – legkorábban 2004-ben – tíz ország csatlakozása látszik a legvalószínűbbnek. Ha összeadódna a 2002-től betervezett, az újonnan csatlakozók finanszírozását szolgáló forrás, akkor lényegesen nagyobb összeg elosztására is mód nyílna 2004-től. A tagállamok azonban mindig csak annyi pénzt fizetnek be a tervezetthez képest, amennyit fel is használnak az Unióban, ezért nincs mód arra, hogy egy esetleges későbbi csatlakozási időpontig források halmozódjanak fel. (Vagyis visszamenőleg nem lehet igényelni az 1-2 évvel későbbre tolódó csatlakozás miatt fel nem használt összegeket.)

Ha a csatlakozás időpontja újra késik – ahogy korábban is előfordult, amikor közeledtünk egy-egy időponthoz –, akkor az egész kérdés másként vetődik fel. Különböző szakértők szerint Brüsszelben is kezdik úgy vélni, hogy a csatlakozási tárgyalásokat 2002-ben a kandidáló országok túlnyomó többsége nem fogja lezárni, s így 2005 ígérkezik a belépés valószínűbb időpontjának.

Minél később kerül sor az EU történetének legnagyobb kibővülésére, annál inkább felmerül a finanszírozás kérdése a 2007-tel induló közös költségvetést illetően. Ez pozitív és negatív hatással egyaránt járhat. Pozitív lehet akkor, ha 2007-től az azonos elbánás elve érvényesül az új tagokra is, mert sikerül a költségvetési reform legfontosabb elemeit megvalósítani. (A Német Gazdaságkutató Intézetben, a DIW-ben készült nagy tanulmány szerint van olyan reformalternatíva, ami biztosítja ezt a feltételt. Ekkor a mezőgazdasági kifizetések 2007-től 25 százalékos nemzeti finanszírozás mellett történnének, és a strukturális alapokból történő finanszírozás az EU-átlag 75 százaléka helyett 80 százalékra emelkedne.)

Negatív hatásként főleg abból kell kiindulni, hogy ha 2006 előtt nem kerülünk be az EU-ba, akkor nem vehetünk részt az új közös költségvetés vitájában sem. Ez a probléma ma még nem tűnik különösebben veszélyesnek, mert csak a csatlakozási tárgyalások, illetve a ratifikálási feladatok miatt számolnak a belépési határidő eltolódásával, ami így hat-nyolc hónapnál nem jelent többet.

Összességében a brüsszeli javaslatot nem lehet másképp tekinteni, mint tárgyalási alapot. Nyilvánvalóan akár az is felvethető, hogy a csökkentett támogatásokkal párhuzamosan csökkentett befizetésekre kerüljön sor. (Persze kérdés, hogy technikailag mennyire lehetséges egy ilyen megállapodás.)

Minimális játéktér

A tárgyalási játéktér feltehetően minimális a 2006-ig érvényben lévő költségvetési pozícióinkat illetően. Ahol talán lehet eredményeket elérni, az a már említett tízéves időszak lerövidítése. Illetve abban lehet reménykedni, hogy a 2007-tel induló közös költségvetéshez a német javaslatok közül többet fogadnak el, mint az előző költségvetés vitájakor. Ez esetben nem az EU-tól megszerezhető támogatási források összege nőne meg radikálisan, hanem az egyenlő elbánás elve alapján mérsékelten emelkedne az új tagok támogatása, és a 15 jelenlegi EU-tagé mérsékelten csökkenne. Kérdés, hogy mekkora esélye van egy ilyen kompromisszumnak.

A brüsszeli javaslat azzal a további eredménnyel is járhat, hogy a bizottsági elképzelések ismeretében felgyorsul a belső felkészülés Magyarországon a költségvetési szférában is. Az államháztartási hiány megállapítása és folyamatos figyelemmel kísérése intézményi, költségvetés-technikai stb. szempontokból is alkalmassá kell váljék arra, hogy majd biztos hátteret teremtsen a pályázati munkában.

Ehhez még számos, esetenként költséges lépést meg kellene tenni a csatlakozás előtt. Ha abból a feltevésből lehetne kiindulni, hogy 2004 végén, de legkésőbb 2005 első felében Magyarország tagja lesz az EU-nak, akkor a brüsszeli javaslat alapként felhasználható a magyar költségvetés uniós felkészítéséhez.

A javaslat előrevetíti azt, hogy ma még pontosan meg nem határozható ideig kevesebb támogatást kapnak az újonnan csatlakozók, mint a 15 régi tagország. Ebből – házi feladatként – arra is választ kereshetünk, hogy fel lehet-e használni az átmeneti időszakot a mezőgazdaság fokozott védelmére. Valamilyen módon kompenzálni kell a támogatási összegekben megnyilvánuló hátrányos megkülönböztetést!

A brüsszeli javaslat megvitatására való felkészülésnek legalább két alapelvre kell épülnie. Egyfelől meg kell próbálni a tízéves átmeneti időszak lerövidítését. Ez függvénye a 2007-tel induló közös költségvetésben végül is elérendő reformoknak. Reformok hiányában az időszak drasztikus csökkentésének jóval kisebbek lesznek az esélyei. Emellett ki kell alakítani azokat a magyar igényeket, amelyek a javaslat változatlansága esetén részben vagy egészében kompenzálhatják az így keletkező veszteséget.

Elfogadható álláspontok kellenek!

Jelenleg még leginkább politikai nyilatkozatháború zajlik. Talán a csaknem negyedéves időszak elég lesz olyan álláspontok kialakítására, amelyekkel kompromisszumos megállapodás jöhet létre úgy, hogy ne sérüljenek jóvátehetetlenül a magyar ágazati és területi érdekek, és a belépés időpontja ne tolódjon ki bizonytalan időre.

A jelenlegi Bizottság 2005-ig marad hivatalban. A testületnek érdeke a kibővítés lebonyolítása. Önmagában az, hogy 2005-ben új Bizottság alakul, halasztó hatású lehet. Tehát a csatlakozás késése sok rizikót rejt magában. Azt viszont nem szabad vállalni, hogy e kockázatok tükrében a brüsszeli javaslatot jelentős változtatások, illetve kiegészítések nélkül végül is elfogadjuk.

Ez utóbbi felvet egy – még csak logikailag alátámasztható – problémát. Nevezetesen azt, vajon a jelenleg legvalószínűbb, nagy létszámú bővítés – az úgynevezett "big bang" – megvalósíthatatlanná válik-e egy-egy ország "önkizárásával". A bizottsági javaslat – legalábbis célját tekintve – nem erre irányul. De ha megtörik a csatlakozó országok összhangja a javaslat megítélésében, akkor még az is elképzelhető, hogy kevesebb ország belépésére kerül sor, rosszabb feltételekkel, esetleg korábban. Mindenesetre arra van szükség, hogy az EU gondjait is, és a korábbi csatlakozások átmeneti szabályozását is figyelembe vevő kommunikáció erősödjön meg a csatlakozási folyamat további részében Magyarországon. Talán így sikerül a kompromisszumok határát finomabban "kalibrálni".