Bár 1992-ben és 1999-ben valamelyest megreformálták az EU közös agrárpolitikáját, egy sor külső és belső tényező az Uniót agrárrendtartása további, az előzőeknél radikálisabb reformjára kényszeríti. Ezek az alábbiak:
– a GATT uruguayi fordulójának aláírásából fakadó támogatás- és exportszubvenció-csökkentési kötelezettségek, valamint az agrárkereskedelem további liberalizálására irányuló, újabb WTO-forduló;
– az Egyesült Államok agrárpolitikájának változása és növekvő nemzetközi versenyképessége;
– a világ agrárpiaci helyzetének alakulása, az EU csökkenő világpiaci versenyképessége;
– az egyre elodázhatatlanabbá váló keleti kibővülés;
– az eddigi agrárreformmal való termelői és fogyasztói elégedetlenség, a megrendült fogyasztói bizalom;
– a meglehetősen ingatag piaci egyensúly;
– az agrárrendtartás továbbra is költséges, piactorzító és versenyképességet alig növelő volta;
– a költségvetési kényszer;
– az Európai Monetáris Unió megvalósítása és az euró bevezetése, valamint
– a környezetvédelmi problémák.
Reformkövetelmények
A közös agrárpolitika átalakításakor az Európai Unió igen sok elvárásnak kénytelen megfelelni. Mivel a CAP az EU közös belső politikája, így alapvetően a jelenlegi EU-15-ök, a kevés agrártermelő, a sok fogyasztó s egyben adófizető, valamint a vidéki lakosság igényét kell kielégíteni, figyelembe véve a gazdasági, a társadalmi és a környezeti hatásokat. Az EU a világ első számú agrárimportőre s második legjelentősebb agrárexportőre, nem hagyhatja figyelmen kívül a versenyképességi kritériumokat, a globalizáció hatását, a nemzetközi szerződésekből fakadó kötelezettségeket és a csatlakozásra váró országok kívánalmait. Mindezek figyelembevételével agrárpolitikáját az alábbiaknak megfelelően kell továbbfejlesztenie:
– Hangsúlyozni kell az agrárszektor és a CAP multifunkcionalitását, vagyis azt, hogy nemcsak a szűken vett agrártermelést és élelmiszeripart foglalja magában, de a vidéki lakosság megélhetésének biztosítását, a táj, a természet és a környezet védelmét is.
– A jövőben nagyobb hangsúlyt kap a vidékfejlesztés és a környezetvédelem mind az EU költségvetésén belül, mind a támogatások odaítélésénél.
– A vidékfejlesztéssel (a CAP "második pillére") és a környezetvédelemmel (a CAP "harmadik pillére") kiegészülő rendszer képezné az európai agrármodell lényegét.
– Mind a belső piaci egyensúlytalanságok (túltermelés), mind a versenyképességi problémák következtében az EU mezőgazdaságának mindenképpen piacorientáltabbnak és versenyképesebbnek kell lennie, vagyis vissza kell fogni a protekcionizmust és a piactorzító intézkedéseket.
– A költségvetési nyomás enyhítése és a keleti kibővülés megvalósíthatósága érdekében szükségszerű az agrárkiadások kordában tartása, vagyis egy, a jelenleginél kevésbé költséges, ám transzparens, a támogatásokat és erőforrásokat hatékonyan felhasználó CAP megvalósítása.
– A belső (termelői) támogatottság megtartása végett szükségszerű a piaci stabilitás, a gazdálkodói biztonság és jövedelmezőség bizonyos szintjének fenntartása, a jövedelemdifferenciák enyhítése, valamint a kiegészítő, illetve az alternatív jövedelemszerzési lehetőségek megteremtése.
– A fogyasztói bizalom visszaszerzése érdekében nagyobb hangsúlyt kell helyezni az élelmiszer minőségére és biztonságára, amelyek egyre inkább versenyképességi és piaci pozíciószerzési/megtartási tényezőkké válnak.
– Nagyobb figyelmet kell fordítani az agrártermelés gazdasági, társadalmi, környezeti következményeire.
Változik az eszközrendszer
A fentiek megvalósításáért változni fog a CAP eszközrendszere. Ennek keretében várhatóan folytatódik az ártámogatások csökkentése s a jövedelemtámogatásról való leválasztása, valamint a piaci árak alkalmazása. Ez lehetővé tenné a belső támogatások és az exportszubvenciók mérséklését előirányzó GATT-kötelezettségek betartását, újabb csökkentési kötelezettségek elfogadását. Megkönnyítené a keleti kibővülést is, hiszen jelentősen mérséklődne a jelenlegi és az új tagok agrárárainak különbsége, nem kellene ársokktól, illetve komolyabb, ár indukálta termelésnövekedéstől tartani. Kérdés, kompenzálják-e majd az árcsökkenés okozta jövedelemkiesést, vagyis mi lesz a közvetlen kifizetésekkel, amelyek jelenleg az EU agrárköltségvetésének mintegy 70 százalékát teszik ki. A termelők mindenképpen érdekeltek lesznek a kompenzálásban, a közvetlen kifizetések emelésében, s ezekért harcolni is fognak.
Az EU álláspontját több szempont befolyásolja. A termelői jövedelem biztosítása végett hajlana a közvetlen kifizetések növelésére, ugyanakkor tart az 1999-ben befagyasztott agrárköltségvetés felduzzadásától. Ráadásul ma még nem tudni, sikerül-e a közvetlen kifizetéseket a novemberben induló WTO-fordulón is a kereskedelmet nem torzító, nem leépítendő támogatásokként elismertetni. Jelenleg az EU azon dolgozik, hogy a közvetlen kifizetéseket "átfazonírozza", a termeléstől függetlenné s ezáltal WTO-konformmá tegye.
A másik nagy dilemma a kelet- és közép-európai országok agrárcsatlakozása és a közvetlen kifizetésekre való jogosultságuk. Az 1999-es berlini csúcson, illetve az ott elfogadott költségvetésből egyértelművé vált az Unió elutasító magatartása – arra való hivatkozással, hogy ezen országok csatlakozása esetén nem következik be olyan agrárárcsökkenés, amit kompenzálni kellene –, ám ez ma már korántsem ilyen egyértelmű. A versenysemlegesség, az egységes piac és a diszkriminációmentesség alapelvét szem előtt tartva ugyanis az EU nyíltan nem utasíthatja el az újonnan csatlakozók közvetlen kifizetések iránti igényét. Ugyanakkor ennek költségvetési vonzatától, versenyképességi és termelésnövelési hatásától tartva mindent meg fog tenni az agrártárgyalásokon, hogy a minimálisra szorítsa a kifizetések nagyságát, a jogosultságot meghatározó kvótákat, a bázisterületet, az állatlétszámot, illetve hogy érdekeinek megfelelően állapítsa meg a referencia-időszakot.
Megoldásváltozatok
Az "engedékenységet" részben az magyarázza, hogy az Unió csak a közvetlen kifizetések esetén vethet ki termeléskorlátozó intézkedéseket az új tagországokkal szemben. Másrészt az EU abban is bízik, hogy a CAP további reformjai során sikerül mérsékelni a közvetlen kifizetéseket, esetleg megváltoztatni a jogcímeket, csökkentve a csatlakozók jogosultságát.
Ennek egyik kísérlete a moduláció, vagyis a közvetlen kifizetések és az agrártámogatások folyósításának függővé tétele az üzemmérettől, illetve a termelési értéktől. A módszert már az 1999-es agrárreform is tartalmazza, nem kötelező jelleggel. A német agrárminiszter, Renate Künast egészen odáig megy el, hogy egyáltalán nem szubvencionálná a nagy, intenzív termelést folytató farmokat, támogatásban csak a kis, organikusan gazdálkodó családi vállalkozásokat részesítené.
A másik elképzelés a degresszivitás, vagyis a közvetlen támogatások fokozatos csökkentése. Hasonló megoldás az úgynevezett modulating phasing-out is, amelynek értelmében felső határt állapítanának meg az egy gazdaság által élvezhető kifizetésekre, amit évente mérsékelnének. A fentiekkel van összhangban az a javaslat, hogy a csatlakozó országok is részesülnének a közvetlen kifizetésekből, de nem azonnal, hanem csak fokozatosan, átmeneti időszak után, amikor az EU reményei szerint már sokkal kisebb összegekre lennének jogosultak.
Ugyancsak a reformtervek között szerepel a közvetlen kifizetéseknek különböző feltételekhez kötése (például tájmegőrzés, környezetvédelem, társadalmilag hasznos szolgáltatások végzése). Ebben az esetben a közvetlen kifizetések két értelemben is "bezöldülnének": egyrészt odaítélésüket környezetvédelmi feladatok ellátásához kötnék, másrészt – mivel nem lenne piactorzító hatásuk – a WTO "zöld dobozába" kerülnének.
Egy további elgondolás szerint a közvetlen kifizetések egy részét a vidékfejlesztés költségvetésébe transzferálnák. Annál is inkább, mivel jelenleg az EU agrárköltségvetésének mindössze 10 százalékát használják vidékfejlesztési célokra. 90 százalékát közvetlen kifizetésekre, a garantált árakra, exportszubvenciókra fordítják, holott a közösségi termelőknek már csak körülbelül a fele foglalkozik hivatásszerűen mezőgazdasággal. Megvalósításának nemcsak az lenne az előnye, hogy még látványosabban leválasztanák a közvetlen kifizetéseket a termelésről, de az is, hogy mint minden vidékfejlesztési jogcím, ez is társfinanszírozást igényelne, vagyis kisebb nyomás nehezedne az EU költségvetésére. Ha az elképzelés megvalósul, akkor az Európai Uniónak "sikerülne" a keleti kibővülés esetén a támogatások egy részét az új tagokra hárítani.
A legradikálisabb megoldás az lenne, ha a bekövetkező árcsökkentést egyáltalán nem kompenzálnák, a múltban megítélt közvetlen kifizetéseket pedig fokozatosan felszámolnák. Erre abban az esetben lenne szükség, ha a WTO soron következő fordulóján nem sikerül a közvetlen kifizetéseket kivonni a támogatáscsökkentési kötelezettség alól, illetve ha nem sikerül "zöldre" festeni, vagyis a "green boxba" tartozóvá alakítani.
Mivel az 1999-ben megtett agrárreformlépések ellenére az EU még mindig túltermeléssel küszködik, így valószínűleg a támogatások a jövőben is termelés- (kínálat-) korlátozó intézkedésekkel (kvóták, mennyiségi korlátozás, ugaroltatás) fognak párosulni. Emellett várható a termelés módjának megváltoztatása is, az intenzív ellenében az extenzív termelési/tartási módok preferálása, az állatsűrűség csökkentése, az ökológiai szemléletű és gyakorlatú, organikus mezőgazdaság megteremtése.
Szintén a termelés módjának, a termelési technikának, az ellenőrzésnek a változtatását igényli az élelmiszer-minőség és az élelmiszer-biztonság kritériumainak kielégítése, a fogyasztói igényekhez való rugalmas alkalmazkodás. Az élelmiszer-biztonság a jövőben a minőség egyik legfőbb alkotóeleme lesz. Ugyancsak tovább nő a biotermelés jelentősége.
A finanszírozás mikéntje
A jövő kérdése, hogy kevésbé lesz-e költséges a megreformált CAP, mint a reform előtti. Igaz, hogy az ártámogatások, az intervenciós beavatkozások, a raktározási költségek és az export-visszatérítések lefaragása, a tejkvóták esetleges megszüntetése csökkenti a CAP kiadásait, ám az esetleg nagyobb közvetlen kifizetések, az élelmiszer-biztonsági intézkedések, a környezetvédelmi kiadások mindenképpen növelnék azokat.
Ugyanakkor megtakarítások érhetők el a kiadások finanszírozási módjának, a költségek megosztásának megváltoztatásával. Mindenképpen át kellene alakítani a jövedelemtámogatások rendszerét. Amennyiben a közvetlen jövedelemtámogatásokat csak kismértékben sikerül csökkenteni, s a csatlakozó országok jogosultságát sem lehet megkérdőjelezni, akkor az EU olyan finanszírozási módban érdekelt, amely kevésbé terheli meg a költségvetését. Ennek egyik, szolidabb változata a nemzeti társfinanszírozás bevezetése, azáltal, hogy a termeléshez immáron nem kapcsolódó jövedelempótló kifizetéseket vidékfejlesztési jogcímen folyósítanák. Ez összecseng az EU azon akaratával, hogy az új tagországokban a közvetlen kifizetéseket ne közvetlenül a termelők élvezzék – ami elviselhetetlen szociális feszültségeket hozna létre a vidék társadalmában –, hanem a mezőgazdaság strukturális átalakítására és vidékfejlesztésre fordítsák.
A másik, sokkal radikálisabb megoldás az úgynevezett renacionalizálás, vagyis az, hogy a közvetlen kifizetéseket ne az Unió közös költségvetéséből, hanem a nemzeti költségvetésekből fedezzék. (Az ötlet már az 1999-es berlini csúcson is felvetődött, de akkor – elsősorban francia nyomásra – elvetették.) Kétségtelen, hogy ez a megoldás aligha kedvező az agrárkassza fő haszonélvezői (Franciaország, Spanyolország, Görögország és Portugália) számára, ugyanakkor alapvetően levenné az EU adófizetői válláról a kelet- és közép-európai országok agrárcsatlakozásával összefüggő finanszírozás gondját, ami jelentős támogatottságot adhat e variációnak. Ráadásul a csatlakozást is erőteljesen felgyorsítaná, hiszen a tárgyalások legnehezebb része a közvetlen agrártámogatásoké. Persze kérdés, hogy az új tagországok képesek lennének-e a közvetlen kifizetések nemzeti költségvetésből való fedezésére. Nem beszélve arról, hogy ebben az esetben éppen az agrárcsatlakozás egyik legfőbb "hozadékáról" kellene lemondaniuk.
Ugyancsak megtakarítás remélhető a kifizetések és az adminisztráció egyszerűsítésétől. Ennek első megnyilvánulása, hogy 2001 januárjától az évi 1250 eurónál (mintegy 315 000 forint) kisebb költségvetési támogatásban részesülő kistermelők – kísérleti jelleggel 2005-ig – egy támogatási igényléssel, egy összegben (átalányban) vehetik fel közvetlen kifizetésüket, amennyiben igazolják, hogy az elmúlt három évben ekkora támogatásban részesültek. Ebben a Small Farmers' Scheme-ben való részvétel önkéntes, választható mind a tagországok, mind pedig a termelők esetében. Az egyszerűsítés az EU agrártermelőinek mintegy 30-40 százalékát, közel 1 millió gazdálkodót érint. Különösen ott érdekes, ahol a termelők több mint 20 százaléka kistermelő, mint például Görögországban, Spanyolországban, Olaszországban, Hollandiában, Ausztriában és Portugáliában.
A későbbiekben azt tervezik, hogy 2500 euróra emelik fel az egyszeri kifizetésre való jogosultság felső határát, amivel az EU agrártermelőinek mintegy kétharmadát mentesítenék a költséges és időigényes adminisztrációtól.
A kifizetési eljárás egyszerűsítése minden bizonnyal megkönnyítené a sok kistermelő jellemezte kelet- és közép-európai mezőgazdaságok integrációját. Ugyanakkor aligha kedvező a tervezett intézkedés, ha idővel az ilyen kifizetéseket átcsoportosítanák a vidékfejlesztési jogcímek közé, ami már társfinanszírozást igényelne.
Szinte valamennyi tagállam egyetért abban, hogy az EU közös agrárpolitikájának a CAP második pillére, vagyis a vidékfejlesztés irányába kell eltolódnia, az ilyen kiadásoknak az agrárköltségvetés jelenlegi 10 százaléka helyett legalább 20 százalékát kell kitennie. Ez az Unió költségvetésének néminemű tehermentesítését szolgálná, mivel az e kategóriába tartozó kiadások csak nemzeti társfinanszírozással folyósíthatók. Kérdés, hogy ezt mennyire fogják lelkesen fogadni a jelenlegi, de különösen az új tagok.
A liberalizáció esélyei
A jövő nagy kérdése, hogy mennyiben hajlandó elkötelezni magát az EU a további agrárliberalizáció mellett. Habár a WTO soron következő fordulója még nem kezdődött el, valószínűsíthető, hogy jelentős agrárliberalizációs nyomás fog az Unió agrárpolitikájára nehezedni.
Mindenképpen várható a vámok, illetve a még megmaradt nem vámjellegű kereskedelmi korlátok további lebontása, vagyis a mérséklődő piacvédelem, illetve a piacra jutás javulása. Ugyancsak további csökkentési kötelezettség alá fognak esni a még mindig igen magas belső agrártámogatások. Nagy kérdés, hogy mennyire sikerül az agrártámogatásokat WTO-konformmá tenni, a leépítési kötelezettség alá nem tartozó "zöld dobozba" csomagolni. A legnagyobb vita a közvetlen kifizetések fenntarthatósága körül lesz: mivel az EU agrártámogatási rendszerének gerincét a közvetlen kifizetések alkotják, az agrártermelők számára létfontosságú, hogy fenntarthatják-e ezeket a WTO-forduló után is.
Nagy vita várható az exporttámogatások kérdésében. Az Unió hajlandó a közvetlen exporttámogatások további csökkentéséről tárgyalni, de csak akkor, ha más, kivitelt ösztönző intézkedések, burkolt támogatások (mint például az államilag támogatott exporthitel és exporthitel-garancia, a kamattámogatás, az exporthitel-biztosítás, az élelmiszersegély) is hasonlóan szigorú elbírálás alá esnek.
A minden bizonnyal mérséklődő piacvédelem és (export)támogatási szint ellenére várható, hogy továbbra is fennmarad a protekcionizmus és a támogatottság bizonyos szintje, hivatkozással az európai mezőgazdaság modelljére és multifunkcionalitására. Ez annál inkább valószínű, mivel az EU a WTO-tárgyalásokon nagyobb hangsúlyt szeretne adni az úgynevezett nem kereskedelmi vonatkozásoknak, mint például az élelmiszer-biztonság, a környezetvédelem, a vidéki térségek megőrzése, az állattartás körülményei. E jogcímek új lehetőséget kínálnának a régi protekcionista intézkedések és támogatási formák megőrzésére.
Az agrárreform végrehajtása alapvetően politikai akarat kérdése, ami jelenleg, a francia és a német választásokat megelőzően még hiányzik. Valószínű, hogy az eddigi makacs francia ellenállás meg fog törni, ha Párizs is szembesül azzal, hogy ténylegesen mennyibe kerül egy, a jelenlegi CAP-en alapuló s az új tagoknak teljes jogot nyújtó keleti kibővülés. Ráadásul a 2002-es francia és német választások után a WTO-tárgyalások már olyan szakaszba kerülnek, amelyik ugyancsak kikényszeríti a CAP reformját.
Arról, hogy milyen mezőgazdasághoz csatlakoznak és milyen agrárpolitika részesei lesznek a kelet- és közép-európai országok, ma csak az állítható biztonsággal, hogy a közös agrárpolitika a maitól alapelveiben kevéssé, gyakorlatában és eszköztárában pedig nagyban különbözni fog. Vagyis prognosztizálni legfeljebb az elmozdulás irányát lehet, sebességét aligha.
A felvétel feltételei
Az egyértelmű, hogy a mostani CAP-et – amelyhez immár több éve komoly költségekkel adaptálódunk – jelenlegi formájában aligha lehet az új tagokra kiterjeszteni költségvetési, versenyképességi, termelési következményei miatt. Ma már aligha elfogadható a duális CAP ötlete – vagyis hogy az EU-15-ök esetében a jelenlegi szabályozást, míg az új tagokra ennek valamilyen "legyengített" (értsd: kevésbé költséges) változatát alkalmazzák –, hiszen ez sértené a versenysemlegesség és az egységes piac elvét. Elvileg nem teljesen kizárt a hosszú átmeneti időszak utáni agrárcsatlakozás, amelynek során végbemenne az ár- és támogatáskonvergencia. Gyakorlatilag azonban ez nehezen lenne megvalósítható az egységes agrárpiac és a vámunió keretei között.
A negyedik, s a legvalószínűbb lehetőség a CAP olyan irányú és mértékű megváltoztatása, amely legkevésbé sérti a jelenlegi tagok gazdasági, társadalmi, politikai érdekeit; az EU mezőgazdaságát fenntarthatóan fejleszti mind nemzetközi, mind pedig hazai színtéren – gazdasági, társadalmi, költségvetési, környezet- és egészségvédelmi értelemben –, s lehetővé teszi a keleti kibővülést a jogok és kötelezettségek összhangja alapján.
A CAP megreformálása, annak a csatlakozók befogadására való alkalmassá tétele azt is jelenti, hogy minden valószínűséggel csökkennek s erodálódnak azok a "kedvezmények", amelyek jelenleg vonzóak a bebocsátásra várók számára. Továbbra is kérdéses, illetve a tárgyalások függvénye a CAP kiadásainak 70 százalékát kitevő közvetlen kifizetésekre való jogosultság, a hozzájutás ideje és mértéke, a finanszírozás mikéntje. Az azonban szinte biztosra vehető, hogy az új tagok aligha fognak olyan mértékű támogatásokat élvezni, mint az EU-15-ök jelenleg. Ezt támasztja alá, hogy a most érvényben levő s a 2000-2006 közötti időszakra, vagyis a csatlakozás lehetséges időpontjáig szóló költségvetés sokkal kisebb agrártámogatással számol az új tagok esetében, mint azt a jelenlegi szabályozás szerinti jogosultságuk indokolná. Csak gyenge vigasz, hogy 2006-tól már az új tagok is részt vehetnek a költségvetés megalkotásában.
Ugyancsak a reméltnél és a jelenleg járónál kisebb export-visszatérítésekre számíthatnak majd az új tagok, azzal a korrekcióval, hogy egyes országok, illetve termékek esetében az EU-tól kapható export-visszatérítések esetleg magasabbak lesznek, mint a belépő országok jelenlegi szubvenciói. A jelenleginél alacsonyabb lesz a piacvédelem szintje is a kelet- és közép-európai országok taggá válásakor.
A fenti kedvezőtlen változásokkal együtt arra is számítani kell, hogy a reméltnél kevesebb támogatáshoz való hozzájutást a jelenleginél több, illetve más jellegű feltételhez fogják kötni, és igénybevételük megterhelheti (például társfinanszírozás vagy renacionalizálás esetén) az új tagok költségvetését. Az Unió egyértelmű törekvése ugyanis a költségek megosztása a Közösség és a tagországok között.
Ami az (agrár)csatlakozás időpontját illeti, elvileg két lehetőség van. A tagfelvétel megtörténhetne hamarabb, a mezőgazdaság csatlakozása és a CAP reformjának bevárása nélkül is. Ez azonban teljességgel elfogadhatatlan a kelet- és közép-európai országok számára, amelyek gazdasága, társadalma és külkereskedelme számára továbbra is fontos az agrárium, s nem nélkülözheti azokat a pénzügyi transzfereket, amelyeket a teljes jogú csatlakozástól remél.
Így egyetlen elfogadható variációnak a mezőgazdasággal együttes csatlakozás marad. Ez azonban a jogok és kötelezettségek összhangjának alapelvét betartva nem képzelhető el a jelenlegi CAP megváltoztatása nélkül, ám a reformokba semmiképpen sem fognak belekezdeni 2002, illetve a német és francia választások előtt. A reformokat, illetve azok véglegesítését mindenképpen összhangba kell majd hozni a 2001. novemberi WTO-fordulón vállalt kötelezettségekkel is. Tekintetbe véve, hogy a legutóbbi GATT-forduló hét évig tartott, valószínű, hogy a WTO következő tárgyalássorozata sem zárul le egyhamar. Nem túl pesszimista becslés szerint a befejezés 2005/2006-ra taksálható, ami éppen egybeesne az EU jelenlegi költségvetési periódusának kifutásával.
Mindezekből következően elképzelhető, hogy a csatlakozással egyaránt meg kell majd várni az Unió új, közös agrárpolitikájának megszületését, az ennek megfelelő költségvetés elfogadását s a WTO-tárgyalások lezárulását.