Göteborg után

Tömörülés, helyezkedés, stratégiák

A magyar kormány – támogató partnerre lelve az Európai Bizottságban és az Unió elnökségében – tárgyalási áttörésről, jelentős sikerről számolt be. A felek mindegyike pragmatizmusról, megfelelő politikai akaratról, ésszerű és kiegyenlített kompromisszumokról szólt. Emellett teljes volt az egyetértés abban, hogy – Günter Verheugen bővítési biztos szavaival – "nagy valószínűséggel Magyarország azon államok között lesz, amelyek 2002 vége előtt képesek lesznek lezárni a tárgyalásokat". Eszerint Magyarország nyílegyenesen halad a csatlakozáshoz vezető úton. Teendőink persze még vannak, állnak előttünk korántsem könnyű fejezetek, de helyünk az első körben megkérdőjelezhetetlennek tűnik.

Elégedettek lehetünk, hiszen az év első felében valóban fontos kérdésekben születtek érdemi megállapodások, a tárgyalási fejezeteknek pedig közel a háromnegyedén túljutottunk. Az objektív helyzetértékelés viszont összetettebb vizsgálódást igényel. Nem veszíthető szem elől például az Unió bővítési folyamatának egésze, illetve felvetődik a kérdés, hogy a gyors haladás mellett miként sikerül a nemzeti érdekeket érvényesíteni. A magyar érdekek képviseletével kapcsolatos vitát átengedjük a politikusoknak, s a csatlakozási és tárgyalási folyamat hatásait tekintjük át.

Tömörülő élboly

A 2001 júniusában tartott göteborgi csúcsértekezlet után sem világos, hogy az Európai Unió milyen feltételek mellett és kikkel kívánja megvalósítani a bővítés első hullámát. Bizonyos következtetések azonban levonhatók. Mindenekelőtt az, hogy hiába hangoztatja elkötelezettségét az Unió a jelöltek egyéni teljesítménye mellett, hiába beszél a differenciált értékelésről, ha a valóságban nem a mezőny széthúzása, hanem egységesülése figyelhető meg. Felgyorsult az 1998 márciusa óta tárgyalók (az úgynevezett luxemburgi csoportot alkotók – Csehország, Szlovénia, Magyarország, Lengyelország, Észtország és Ciprus) és az 1999 végétől tárgyalási körbe vontak (az úgynevezett helsinki csoport tagjainak – Bulgária, Románia, Szlovákia, Lettország, Litvánia és Málta) egybeolvadása/egybeolvasztása.

A folyamatot egyértelműen jelzi, hogy a jelöltek utóbbi köréből többen felzárkóztak a "luxemburgiak" mellé. A tárgyalásokon megnyitott fejezetek számában marginális az eltérés a két csoport között, a lezárt fejezetek tekintetében pedig megkezdődött a keveredés. Szlovákia és Litvánia lehagyta, Málta pedig beérte a "luxemburgi" Lengyelországot, és nincs döntő eltérés az élenjárók – hazánk és Ciprus –, illetve a "helsinkiek" között sem. Igaz, az utóbbiak csak kisebb számban kezdték meg a súlyosabb fejezetek tárgyalását. A könnyebb témakörökön való túljutás azonban lehetővé teszi, hogy a figyelmet a keményebb fejezetekre összpontosítsák és "gyorsítsanak". Eközben a "luxemburgiak" maguk is eleve lelassulnak a súlyosabb fejezetek tárgyalásánál.

Mivel a tagállamok a göteborgi csúcson is elzárkóztak az első felvételi körben számításba vett jelöltek néven nevezésétől, ezzel azt a jelzést küldték – az egyértelműen lemaradónak tekintett Románia és Bulgária kivételével – a "helsinki csoport" tagjainak, hogy bekerülhetnek az első körbe. Amennyiben ténylegesen bekövetkezik a két csoport összeolvadása vagy keveredése, akkor egyre kevésbé lesz lehetséges az egymás sarkát taposó, most tíz tagot számláló országcsoporton belül a jelöltek elhatárolása. S bármennyire irracionálisnak tűnt ez korábban, növekszik a "nagy csoportos", egyidejű felvétel valószínűsége.

Akadnak megfigyelők a tárgyalásokat korábban kezdők köréből, akik váltig állítják, hogy a tagállamoknak előbb vagy utóbb el kell választaniuk a legjobbakat a kevésbé jóktól. Ez azonban megkérdőjelezhető, hiszen a jelöltek közti különbségek csökkenése a tárgyalásokon – amelynek egyetlen "objektív" mércéjét a tárgyalási fejezetek lezárása adja – mérsékli a differenciálás lehetőségét. Magyarán, amennyiben közel egyazon időben érkeznek a jelöltek az utolsó kérdésekhez, fognak hozzá a csatlakozási szerződés véglegesítéséhez – netalán kezdik meg annak ratifikációs folyamatát –, akkor már nem lesz alap a különbségtételre. Ne feledjük továbbá, hogy a felvételre várók többségének van tagállami pártfogója, aki(k) – csekély eltérések esetén – nem engedné(k) a preferált jelölt rovására érvényesíteni a differenciálás elvét.

A lezárt fejezetek száma ugyanakkor önmagában nem meghatározó. A különbségek és a szóródás ellenére a rangsor még jelentősen átrendeződhet. A gyorsabb előrehaladáshoz – a hazai felkészülés ütemének tartása mellett – elsődlegesen nagy "rugalmasságra", megfelelő politikai-diplomáciai aktivitásra és befogadó tagállami reagálásra van szükség. A felzárkózók reménykedhetnek abban is, hogy a tagállamok feltartják az élenjárókat a mezőny tömörítése érdekében.

A finisben

Göteborgban az Európai Tanács – bár nem kötelezte el magát, de mégis – hitet tett a tárgyalások 2002. végi lezárására a "felkészült" országokkal. Ennek jelentősége az, hogy az európai integráció történetében a tagállamok mindig igyekeztek tartani magukat az elfogadott dátumokhoz. Igaz, már rengeteg időpont elhangzott a keleti bővítésre vonatkozóan. Az Európai Tanács, mint az Unió legfőbb döntéshozó szerve azonban soha ilyen egyértelműen nem foglalt állást az első bővítési hullám időpontját illetően. Bár váratlan fejleményeket a jövőben sem lehet teljesen kizárni, a tanács elkötelezettsége azonban feltétlenül komoly érv és eszköz a felvételre várók számára a 2002-es időpont tartásához.

Másrészt viszont a csatlakozási "érettséget" mindenekelőtt az mutatja, ha a jelölt(ek)nek sikerül valamennyi tárgyalási fejezetet lezárni, a csatlakozási szerződést véglegesíteni. Nem kizárt, hogy a hátralévő szűk másfél évben ez többeknek sikerül. Hiszen ha Magyarország egy félév alatt nyolc nehéz fejezetben megállapodásra jutott a tagállamokkal, ezt mások is megtehetik. Vagy kell-e Ciprusnak és hazánknak (vagy másnak) ennél hosszabb idő ahhoz, hogy hét vagy akár tíz-tizenkettő fejezetben egyezségre jusson akkor, amikor valóban érdemi párbeszéd tulajdonképpen csak a nizzai csúcstalálkozó óta folyik? S még nem is említettük azt az útitervet, amelyet a bizottság dolgozott ki s a tanács is elfogadott, és amely ugyancsak 2002 végére irányozza elő a tárgyalások lezárását "a legfelkészültebbekkel" – akiknek száma viszont nem korlátozott.

A jelöltek népes csoportja tehát a célegyenesbe fordult. Még sokat kell futni, és a hajrában senki nem szeretne lemaradni, ezért úgy tűnik: néhányan kockáztatnak, ha nem hazardíroznak. Érdekes módon nemcsak a jelöltek teszik ezt, de az Unió is.

Tárgyalási stratégiák és taktikák

A hazardírozás vizsgálatát megelőzően vessünk egy pillantást a csatlakozás időpontjára, ami egyik fél számára sem mellékes. Csak e szerint lehet tételesen meghatározni a jelölt pontos felkészültségét, belső társadalmi, politikai, gazdasági, jogharmonizációs stb. feladatainak teljesítését, a közösségi jogok és kötelezettségek átvételét. Az Unió végső felkészülése is csak a dátum – továbbá a várhatóan felvételre kerülők számának – ismeretében valósítható meg.

Ne tévesszen meg bennünket az Unió nyilatkozata, hogy a nizzai csúcstalálkozó döntései biztosítják a közösség felkészültségét. A tényleges bővítés időszerűvé válása – már a tárgyalások menetében – magával hozza majd több közösségi politika további érdemi kiigazítását (agrárpolitika, strukturális politika stb.). Bizonyos közösségi politikák reformja a bővítéstől függetlenül is bekövetkezne (mint például az említett agrárpolitikáé a WTO-beli tárgyalások miatt), de a csatlakozók számának, a kialakított feltételeknek függvényében egyéb módosításokra is szükség lesz.

A jelöltek mindegyike előnyösebbnek tartja az uniós tagság korai elérését, mint annak – például a nemzeti felkészülés erősítése vagy éppen keményebb, nagyobb kedvezményekre törekvő tárgyalások miatti – elhúzódását. Ezt elsősorban úgy érhetik el, ha a tárgyalási fejezetek gyors lezárása érdekében vállalják, hogy a közösségi szabályokat a csatlakozás időpontjától mind teljesebb mértékben érvényesítik, illetve minimálisra csökkentik az azonnali végrehajtás alóli átmeneti mentességek iránti (pontatlan, de közismertebb szóval derogációs) kérelmek számát, nem kérnek a hazai szereplők – a kormány és más társadalmi-gazdasági szereplők – számára időt az alkalmazkodás idejének meghosszabbításához. Elfogadják, hogy országaikban a "gyengék" elhullanak, az "életerősek" talpon maradnak.

A kötelezettségek feltétlen (és átgondolatlan) felvállalásának, a "fejetlen" rohanásnak kezdetben az szabott gátat, hogy a tagállamok jelezték: nem tartják elegendőnek, ha egy jelölt elfogadja a közösségi kötelmek felvállalását, és önmagát az adott területen felkészültnek nyilvánítja. Maguk is ellenőrizni kívánták a jelölt képességét vállalásai teljesítésére, fenntartva a jogot arra, hogy negatív tapasztalatok esetén elmarasztalják az érintettet, s újranyissanak már lezárt fejezetet. Visszafogottabbá tette a kezdetben még csak a "luxemburgiakra" kiterjedő felvételi kör tagjait az a felismerés, hogy a kötelezettségek egészének a csatlakozás idejére történő vállalása rendkívüli erőfeszítéseket, hatalmas anyagi-pénzügyi áldozatokat is igényel, hogy a mentességekről való lemondással tulajdonképpen növelik a potenciális vesztesek számát. Határozottan törekedtek a nemzeti érdekek hosszabb távú védelmére.

A "helsinki" csoport tagjait 1997-ben, a luxemburgi tanácsülésen azért nem sorolták a tárgyalást kezdők sorába, mert a bizottság és a tagállamok szerint nem voltak felkészülve azok lefolytatására. Szlovákia (és az éppen csatlakozási kérelmét felfüggesztő Málta) kivételével valamennyien gazdasági teljesítményük alapján maradtak le. Az elmúlt években ezek az országok is több-kevesebb sikerrel átjutottak a rendszerváltozás politikai és gazdasági nehézségein, ám nem szűnt meg az a különbség, amely indokolta a két csoport elkülönítését. Ennek ellenére a 2000. decemberi helsinki döntés megnyitotta az utat az élenjárókhoz való felzárkózáshoz. Ez viszont áldozatokat követel: a derogációs igények minimálisra csökkentését, szinte minden közösségi kötelezettség teljesítését, a tagállami követelések elfogadását, tulajdonképpen a nemzeti érdekvédelem súlyos önkorlátozását.

Pókerjátszma vagy hazardírozás?

Ma még nem látható, hogy lezárul-e a tárgyalások első hulláma 2002 végére, s Románia és Bulgária kirekesztésén túl lesz-e valamilyen differenciálás. Bizonyos következtetéseket azonban le lehet vonni.

Így azt, hogy az Unió részéről veszélyes játékká válhat az, ha most megengedi, sőt előmozdítja a jelöltek tömörülését, és majd akkor próbálkozik a differenciálással, amikor már csak marginális eltérések lesznek köztük a tárgyalások előrehaladtában.

Az egymással lépést tartók között határokat vonni nem lenne könnyű az Unión belüli viszonyok alapján sem. A kétoldalú kötődések miatt egyre nehezebb bármely tagországgal elfogadtatni, hogy a tárgyalások vége felé közeledő preferáltja kimaradjon az első bővítési hullámból. Az összetömörült mezőnyben a differenciálás elkerülésére járható utat az együttes, vagy az azzal majdnem azonos hatású folyamatos, időben enyhén elhúzódó felvétel jelenthet. Ez utóbbira eddig nem volt példa, és kérdéses, hogy miként fogadnák ezt a tagállami intézmények (mindenekelőtt a ratifikációban központi szerephez jutó nemzeti parlamentek).

Az együttes – a mai állás szerint tíztagú – bővítés technikailag egyszerűnek mutatkozna. De miként birkózna meg az Unió tíz, felkészültségében, érettségében igen különböző új tag integrálásával? Miként tudná magukba illeszteni az új tagokat az Unió intézményei, a rendszer egésze? Miként adaptálódna az Unió belső mechanizmusa?

A nizzai (2000. decemberi) intézményi reformok sok problémát megoldatlanul hagytak. Miként lesznek képesek beilleszkedni az új államok ebbe a struktúrába? Miként illeszkednek az új tagok, azok társadalmi, politikai, gazdasági szereplői a közösség komplex rendszerébe? Különösen azokra az államokra vonatkozik e felvetés, amelyek a gyors csatlakozás érdekében erejükön felüli vállalásokat tettek. S mi történik akkor, ha tömegével jelentkeznek majd gazdasági és politikai problémák? E kérdésekre nem a jelölteknek, hanem mindenekelőtt az Uniónak kell a válaszokat megadnia.

A jelöltek késői differenciálása a legnagyobb megrázkódtatást az első körből kizártaknak okozhatja. Nemcsak az lesz kérdés, hogy mikor lesz az újabb bővítési forduló, de az is: érdemes volt-e sietni, a sietséggel járó súlyos engedményeket megtenni? Megkérdőjeleződik a tárgyalási folyamat értelme, súlyos belső és külső feszültségeket eredményezve.

Nem volna veszélyek nélküli a gyors felvétel sem. Az "éretlenség" nemcsak a várt előnyök elmaradásában mutatkozhat meg, hanem a hazai társadalmi-gazdasági feszültségek növekedésében is – például akkor, amikor kiderül, hogy a határok lebontását követően a hazai gazdasági szereplők védtelenül állnak a közösségi versenyben edződött, nagyobb, tőkeerősebb stb. partnerekkel szemben. Csak a tagság elnyerése után lesz vizsgálható, hogy érdemes volt-e sietni, puhább tárgyalási pozíciókat elfoglalni, tulajdonképpen hazardírozni.

Az élenjárókról

A "luxemburgiak" – így Magyarország – helyzetét látszólag nem befolyásolja a tagjelöltek két csoportjának tömörülése. Hiszen – mint a tanács folyamatosan állítja – mindenki külön tárgyal, egyéni felkészültsége alapján juthat az Unióba. Másrészt viszont egyértelmű, hogy a tömörülés kedvezőtlen hatással lehet pozíciójukra, kitolhatja a belépés időpontját. Van azonban kedvezőnek tekinthető következménye is az új helyzetnek: az, hogy a jelenlegi feltételek közepette a csatlakozási tárgyalásokon nem kell rohanni, több idő, lehetőség jut a nemzeti érdekvédelemre. Mindez nem járhat együtt az általános felkészülés lelassulásával, de az élenjáró jelölteknek elegendő arra vigyázniuk, hogy ne kerüljenek ki az élbolyból. Még kedvezőbb helyzetben vannak azok, amelyek általánosan elfogadottan kiemelkednek a mezőnyből (hazánkat partnereink szinte kivétel nélkül ilyennek ítélik meg). Hacsak súlyos politikai hibát nem vétenek, az első körben tagokká válhatnak.

Az új feltételek között a legfelkészültebbeknek érdemes módosítaniuk taktikájukon, ami a stratégiai érdekek kedvezőbb érvényesítését eredményezheti. Miután nincs jele annak, hogy a tagállamok szorgalmaznák, netalán elfogadnák, s különösen nem, hogy honorálnák a legfelkészültebbek gyorsaságát, a sietség helyett érdemes a hangsúlyt a megfontoltságra, a hatékonyabb érdekvédelemre helyezni. Mindez nem járhat együtt az általános felkészülés lelassulásával, de az idő most inkább nekik, mint ellenük dolgozik. Politikailag ugyan látványos lehet egy-egy fajsúlyosabb fejezet lezárása, de jobb eredményt érhetnek el kitartóbb diplomáciai munkával, a tagállamok – egymásétól eltérő – érdekei közötti lavírozással, mint a fejezetek gyors lezárására való törekvéssel.

Érvényesüljön tehát az élenjáróknál a rugalmas alkalmazkodás! S ha majd valóban felgyorsulni látszik a folyamat, netán bekövetkezik a differenciálás, még mindig megfelelő helyzetben lesznek ahhoz, hogy szükség esetén maguk is "felgyorsítsanak".