Az államháztartás tíz éve

 

A megszokott módon költségvetésnek nevezett dokumentum négy fő részből (alrendszerből) áll: ezek a tulajdonképpeni központi költségvetés, a társadalombiztosítás, a helyi önkormányzatok költségvetése és az elkülönített állami alapok. A négy részt együttesen államháztartásnak nevezzük. Az egyes alrendszerek súlyát jelzi (bruttó) kiadásaik nagysága. Természetesen a legnagyobb alrendszer a központi költségvetés, az 1999. évi tényadatok szerint 3566 milliárd forint, ezt követi a társadalombiztosítás, ami maga is két részre – az egészségbiztosítási alapra (1999. évi kiadás: 701 milliárd forint) és a nyugdíjbiztosítási alapra (916 milliárd forint) – oszlik. Hasonló nagyságú a helyi önkormányzatok kiadása (1476 milliárd forint), végül az elkülönített állami pénzalapok (munkaerő-piaci alap, központi nukleáris pénzügyi alap) képviselik a legkisebb hányadot, 187 milliárd forinttal.

Egyenlegszámítás

A jelzett kiadások összesen 6846 milliárd forintot tesznek ki, ha ebből levonjuk a négy alrendszer bruttó bevételének 6453 milliárd forintos összegét, akkor megkapjuk a gazdaságpolitikában és gazdaságpolitikai vitákban olyan fontos államháztartási egyenleget (-393 milliárd forint). Ezt az egyenleget GFS-egyenlegnek nevezik, ahol a GFS jelző a statisztikai mérés módszertanának angol nevére (Government Financial Statistics) utal.

Könnyen előfordulhat azonban, hogy az érdeklődő olvasó kedvenc napilapja gazdasági rovatában a költségvetés hiányaként nem a fenti adatot találja. Ennek több oka is lehet. Egyrészt nagyon gyakran nem az államháztartás, hanem csupán a központi költségvetés hiányát adják meg, ami általában lényegesen (1999-ben 64 milliárddal) kevesebb, mint az államháztartási mérleg hiánya (a különbség 1999-ben az egészségbiztosításból és az elkülönített állami pénzalapok hiányából származott). A másik eltérés abból fakad, hogy az államháztartás egyenlegének igen fontos szerepe van egy adott gazdaság megítélése szempontjából (gondoljunk például arra, hogy a Maastrichti Kritériumok 3 százalékban maximálják az államháztartás hiányát), ezért az egyenlegbe csak a tartósan ható (bevételi vagy kiadási) tételeket számítják bele. Így 1999-ben levonták a privatizációs bevételeket a bevételi, és a magánnyugdíjpénztáraknak átadott összegeket a kiadási oldalon. Az ily módon korrigált egyenleg GDP-hez viszonyított aránya képezi azután az adott ország közgazdasági megítélésének alapját.

Van azonban még egy egyenleg, ami nagyon fontos az államháztartás megítélése szempontjából, és ez az úgynevezett elsődleges egyenleg, amelyet úgy kapunk meg, hogy a GFS-egyenlegből levonjuk a kamatkiadások és -bevételek szaldóját. Mivel 1999-ben ez a kamatszaldó 730 milliárd forint volt, az elsődleges egyenleg jócskán pozitív (+363 milliárd forint). Ez az elsődleges egyenleg az, ami a költségvetési hiány tényleges makroökonómiai hatását jelzi: amennyiben ez pozitív, a költségvetés megszorító jellegű, mert a költségvetés többet von el a gazdaságból az adók révén, mint amennyi keresletet támaszt a kiadások által. A kamatkiadásokra ugyanis úgy lehet tekinteni, hogy azok nem jelennek meg vásárlóerőként, hanem a tőketulajdonosok ezzel pótolják alaptőkéjük infláció következtében elvesztett részét. Persze a gyakorlatban ez sem ilyen egyszerű, a közgazdasági elemzésekben és vitákban nem ezt a kategóriát, hanem az úgynevezett operacionális deficitet használják. Az operacionális deficit pontosabban fejezi ki az államháztartási himakrogazdasági hatását, de számítása bonyolultabb, és értéke általában nem tér el lényegesen az elsődleges deficitétől.

A módszertan fontossága

Bevezetőként még egy, az államháztartáshoz kapcsolódó fogalmat szeretnénk megmagyarázni, amellyel a makrogazdasági kérdések iránt érdeklődő olvasó gyakran találkozhat, és ez a konszolidált bevételek, kiadások, illetve egyenleg fogalma. Itt arról van szó, hogy az államháztartás alrendszerei egymásnak is utalnak át pénzt (például a központi költségvetés a helyi önkormányzatoknak, vagy az elkülönített állami pénzalapok részére), emiatt az egyes alrendszerek kiadásait vagy bevételeit összeadva azok halmozódásokat tartalmaznak. Ha ezt a halmozódást kiküszöböljük (konszolidálunk), akkor jutunk el a konszolidált bevételekhez, kiadásokhoz, illetve egyenleghez. 1999-ben például az államháztartás egyes alrendszerein belüli átadás-átvétel 1495 milliárd forintot tett ki, ezt levonva az összes kiadásból jutunk el az államháztartás konszolidált (bruttó) kiadásaihoz (5351 milliárd forint). Ha ezen utóbbi összeget a GDP-hez (1999-ben 11 486 milliárd forint) viszonyítjuk, akkor a gazdaságpolitikai viták szempontjából egy újabb fontos mutatóhoz, a költségvetési újraelosztás mértékéhez jutunk (1999-ben 46,6 százalék).

Az elmondottakból látható, hogy nem olyan egyszerű megítélni az államháztartással kapcsolatos számokat, ha nem tudjuk pontosan, hogy azok mire vonatkoznak. A mindennapos gyakorlatban sokszor előfordul, hogy az idézett adat megnevezése nem pontos (hiszen a pontos elnevezés lényegesen hosszabb annál, mint amit egy nem szakmai tájékoztató stilisztikai okokból elbír). Emiatt ugyanazon fogalom alatt olykor többféle számmal is találkozhatunk. Általában elmondható, hogy az államháztartási statisztika esetében (és minden egyéb statisztikánál is) csak azok tudnak helyes következtetéseket levonni a számokból, akik a mögötte lévő módszertant is ismerik, márpedig ilyenek kevesen vannak. Ezért is forognak a mindennapi (politikai) viták olyan kérdések körül, amelyek makrogazdasági szempontból jelentéktelenek, ám viszonylag könnyen átláthatók (lásd Northcote Parkinson híres könyvében az atomerőmű és a mellé tervezett biciklitároló példáját, amikor is az utóbbihoz mindenki hozzá tud szólni, és ezt meg is teszi...). A továbbiakban néhány olyan, az államháztartással kapcsolatos vitakérdést mutatunk be, amelyek lényegesen befolyásolják életünket, de amelyek fölött a közfigyelem gyakran átsiklik.

A központi költségvetés bruttó tartozásának alakulása, 1991-1999 (Mrd Ft)
1.	Hiányt finanszírozó adósság nyitóállománya, 1991. jan. 1.	–466
2.	Államháztartás elsődleges egyenlege, 1991-1999	1506
3.	Kamatkiadások, 1991-1999	–4156
4.	Egyéb, stat. eltérés, értékvált, 1991-1999	–891
5.	Hiányt finanszírozó adósság záróállománya, 1999. dec. 31. (1+2+3+4)	–4007
6.	Egyéb kötelezettségvállalások nyitó állománya, 1991. jan. 1.	–920
7.	Kötelezettségvállalások és átértékelések	–1959
8.	Egyéb kötelezettségvállalások záró állománya, 1999. dec. 31. (6+7)	–2879
9.	A központi költségvetés bruttó tartozása, 1991. jan. 1-jén (1+6)	–1386
10.	A központi költségvetés bruttó tartozása, 1999. dec. 31-én (5+8)	–6886

Az állam újraelosztó szerepe

Az államháztartással kapcsolatban az egyik legfontosabb vitakérdés az állam újraelosztó szerepének mértéke. Nagyjából a hetvenes évek közepéig a közfelfogás, vagy ahogy azt a szakmában nevezni szoktuk: a közgazdaságtan uralkodó irányzata az volt, hogy az állam növekvő szerepvállalása a gazdaságban egyrészt jó, másrészt elkerülhetetlen. Így az előbb említett mutató, az újraelosztás mértéke a fejlett ipari országokban folyamatosan növekedett, és különösen a szociáldemokrata beállítottságú társadalmakban (főleg a skandináv államokban) igen magas, 60-70 százalékos szintet ért el. A hetvenes években uralomra jutott neoliberális közgazdasági irányzat ezzel szemben azt a felfogást képviselte, hogy az állam gazdaságba való beavatkozása rossz és szükségtelen, mert rontja a gazdaság hatékonyságát, ezáltal nemzetközi versenyképességét és növekedési potenciálját is, tehát minél kisebb államra, azaz minél kisebb költségvetési újraelosztásra van szükség. Ettől az időtől kezdve azokban a fejlett ipari országokban, ahol a neoliberalizmus uralomra jutott, minden erővel igyekeztek megfékezni a költségvetési kiadások GDP-hez viszonyított arányának növekedését. A költségvetési kiadások lefaragása, az állam gazdasági szerepének visszaszorítása az eufemisztikus „államháztartási reform" nevet kapta. Nemzetközi színtéren ezt a politikát a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap képviselte, amely szervezetek a rászoruló (fejlődő, illetve posztszocialista) országoknak csak azzal a feltétellel adtak hitelt, ha gazdaságukban ilyen reformokat vezettek be.

Magyarország épp akkor jutott el a rendszerváltás küszöbére, amikor a neoliberális irányzat a zeniten volt. Ez az irányzat azóta, mindenekelőtt az alkalmazását követő sorozatos nemzetközi pénzügyi válságok – különösen az ázsiai gazdasági válság – miatt világszerte – és hazánkban is – elvesztette intellektuális vonzerejét, vagyis a mértékadó értelmiségi rétegek már nem támogatják, sőt még a haszonélvezők között is akad, aki kritikai észrevételeit hangoztatja (például Soros György vagy a Világbank egyik legutóbbi vezető közgazdásza, Joseph E. Stiglitz). Mindez azonban már nem változtat azon, hogy Magyarországon a piacgazdasági átalakulás – és így az államháztartás átalakítása is – a neoliberális gazdaságfilozófia jegyében kezdődött meg, ami hosszú távon érezteti hatását a magyar gazdaságban.

És itt álljunk meg egy pillanatra néhány olyan kérdést tisztázandó, amelynek a továbbiakban jelentősége lesz. Az olvasó talán elvárná, hogy egy ilyen cikkben egyértelmű válaszokat kapjon a felvetett kérdésekre. Bár e sorok írójának elég határozott véleménye van a későbbiekben elmondandókról, rá kell mutatni, hogy a közgazdaságtan nem természet-, hanem társadalomtudomány, ahol egy és ugyanazon jelenséget az értékválasztásoknak megfelelően többféleképpen lehet értelmezni (félig tele van, vagy félig üres a kosár) és az eltérő közgazdasági iskolák magyarázatai és következtetései gyakran ellentétesek egymással. Egy ilyen helyzetben a legtisztességesebb, ha az író igyekszik a lehető legteljesebben bemutatni a sajátjával ellentétes véleményeket is, de az olvasó végül is nem ússza meg, hogy a tárgyalt jelenségről maga alakítsa ki véleményét.

Térjünk ezek után vissza az állam újraelosztó szerepéhez. Történelmileg megfigyelhetjük, hogy a költségvetési kiadások GDP-ben vett aránya növekvő. Leghosszabb idősorunk az Egyesült Államokra van (1. ábra). E szerint az 1930-as évek elején a kormányzati kiadások még csak a GDP 10-15 százalékát érték el, ez az arány azonban a hetvenes évek közepére megkétszereződött, és még a neoliberális gazdaságfilozófia korszakában (vagyis a nyolcvanas-kilencvenes években) is tovább növekedett. Az európai országok esetében szintén gyors növekedés figyelhető meg, amely egészen a kilencvenes évek elejéig, a Maastrichti Egyezmény elfogadásáig tart, ezt követően az állam újraelosztó szerepe ezekben az országokban csökkent vagy stagnált (2. ábra).

Mi az oka annak a makacsul növekvő tendenciának, amely a huszadik században e tekintetben egészen a legutóbbi időkig megnyilvánult? Egyrészt az a hosszan uralkodott felfogás, hogy az állam felelős állampolgáraiért, és bizonyos szolgáltatásokat (például oktatás, egészségügy) a társadalmi szolidaritás alapján nagyjából minden állampolgár számára egyformán kell nyújtania. Másrészt az, hogy a termelékenység gyorsabban növekszik a magánjavakat előállító szektorokban (például autógyártás, élelmiszergyártás stb.), mint a közjavakat (például oktatás, egészségügy, honvédelem stb.) előállító szektorokban, és emiatt a szolgáltatások költségei az átlagosnál lényegesen gyorsabban növekednek (gondoljunk például az egészségügyben bekövetkezett költségrobbanásra). Amikor általános felfogássá vált, hogy az államháztartási kiadásokat mérsékelni kell, ez tulajdonképpen a korábbi jóléti rendszerek korlátozását igényelte, ami számos fejlett ipari országban meg is történt, vagy legalábbis jelentős erőfeszítéseket tettek ebbe az irányba.

A költségvetési kiadások leépítésének elméleti indoka az volt, hogy ily módon az adott gazdaság hatékonysága növekszik, gazdasági fejlődése felgyorsul. Ebből a felfogásból annak kellene következnie, hogy azon országok gazdasága nőtt a leggyorsabban, ahol az állam újraelosztó szerepe a legkisebb volt. Az 1960-90-es évekre, az OECD-országokról rendelkezésre álló adatok szerint, azonban ilyen összefüggés egyértelműen nem mutatható ki, sőt például a skandináv országok, ahol az állam szerepe a nyugat-európai átlagnál lényegesen nagyobb volt, sokkal gyorsabban növekedtek, mint az igen alacsony állami szerepvállalású Nagy-Britannia.

Magyarországon a költségvetési kiadások a rendszerváltást követően igen meredeken csökkentek, a központi költségvetés elsődleges kiadásainak volumene 1989 és 1995 között 40 százalékkal esett vissza, és még 2000-ben is csak az 1989. évi szint 75 százalékát érte el. Ez részben annak köszönhető, hogy a GDP maga is mintegy 20 százalékkal visszaesett, de a kiadások GDP-ben vett aránya is mérséklődött, mégpedig 32 százalékról 22 százalékra (3. ábra). Ez utóbbi részben a költségvetési kiadások mérséklésére irányuló törekvés, részben annak következménye, hogy a gyorsan növekvő belső államadósság egyszerűen elszívta a forrásokat a költségvetés eredeti kiadási céljai elől.

Ez a visszaesés az, ami ma mind az egészségügyben, mind az oktatásban, mind a jóléti szféra más területein erőteljesen érezteti hatását.

Csökkenő újraelosztás

A költségvetési politika azonban ennek ellenére továbbra is restriktív, változatlanul a kiadások GDP-hez viszonyított arányának csökkentésére törekszik. A 2. ábrán összehasonlítható adatok alapján mutatjuk be az államháztartás konszolidált bruttó kiadásainak GDP-hez viszonyított arányát Magyarország, Ausztria, Franciaország és Görögország esetében, továbbá megadjuk az EU országait átlagosan jellemző adatokat is. Mint látható, az utóbbi években az EU-országok átlagában kismértékben valóban csökkent az újraelosztás. Magyarország esetében azonban a 2001. és 2002. évi költségvetésben tervezett restrikció mértéke jóval meredekebben csökken és lényegesen alacsonyabb szintre áll be, mint az Európai Unió átlaga. Kérdés, vajon szükség van-e ekkora restrikcióra? Bizonyos szempontból talán igen, hiszen a GDP növekedése nem mutatja reálisan a ténylegesen az ország rendelkezésére álló források alakulását, ugyanis a GDP-növekedés jelentős részben a külföldi tulajdonú vállalatok tevékenységéből származik.

A társaságiadó-bevallások alapján készített becslésem szerint a ténylegesen a magyar rezidensek rendelkezési körébe tartozó jövedelem a GDP 4,5-5,5 százalékos ütemével szemben, legfeljebb 2,5-3,5 százalékkal növekedhetett az utóbbi években. (Ez a magyarázata a mai politikai vitákban gyakran előkerülő ellentmondásnak, hogy a reálkeresetek csak 1,5 százalékkal növekedtek 2000-ben, a GDP várható 5,0-5,5 százalékos növekedése dacára!) Másrészt viszont a restrikció mértéke minden bizonnyal túlzott. Ilyen mértékű restrikció mellett nem keletkezhet megfelelő erőforrás a hazai vállalkozások versenyképességének érdemi növelésére, tehát a tényleges felzárkózás megkezdésére.

A belső államadósság

A költségvetési kiadások reálértéke csökkenésének egyik legfőbb oka a belső államadósság erőteljes növekedése volt. A belső államadósság fejében fizetett kamat a rendszerváltás kezdetén még csupán a központi költségvetés bevételeinek 6-8 százalékát tette ki, ami 1997-re 34 százalékra, tehát a bevételek egyharmadára növekedett. 1997-ben az adósságszolgálatra 873 milliárd forintot fordítottunk, míg oktatásra 409, egészségügyre 382 milliárd forint jutott. Talán érdemes megjegyezni, hogy ugyanekkor az államháztartás 12 milliárdot költött alapkutatásokra és 8 milliárdot műszaki fejlesztésre. Az igazsághoz azonban hozzátartozik, hogy azóta az infláció mérséklődése miatt a kamatok súlya csökkent, és 2000-ben „csak" 24 százalékot tett ki.

A belső államadósság felhalmozódásához vezető lépések célszerűsége, illetve elkerülhetetlensége a kilencvenes évek elején heves szakmai vita tárgya volt, ám a kérdés szakmai bonyolultsága, átláthatatlansága miatt nem keltette fel igazán sem a szélesebb közvélemény, sem a politikusok figyelmét. Az alábbiakban megkíséreljük a lehetőség szerint közérthetően összefoglalni a belső államadósság felhalmozódásának okait, illetve az arról folytatott vitákat.

A belső államadósság (pontosabban: a központi költségvetés bruttó tartozása) 1990 végén 1386 milliárd forintot tett ki, ami nem jelentett különösebb terhet a költségvetés számára, mert túlnyomó részben alacsony kamatozású, nemzeti banki hitelekből, illetve a zéró kamatozású, úgynevezett nullás állományból állt. A nullás állomány a magyar állam külföldi valutában fennálló adósságának forintellenértéke a Magyar Nemzeti Bank (MNB) mérlegének eszközoldalán, amelyet a forint leértékelésének megfelelően kellett növelni ahhoz, hogy az MNB mérlegének forrás-, illetve eszközoldala egyensúlyban legyen.

A négy törvény

A kilencvenes évek elején a belső államadósság és az utána fizetett kamat rohamosan növekedni kezdett. Ez azonban nem a költségvetés valamiféle túlköltekezéséből származott, hiszen a kamatkiadások és privatizációs bevételek nélküli (elsődleges) egyenleg aktív volt. A belső államadósság dinamikus növekedését négy, 1991-ben elfogadott törvény – a jegybanktörvény, a számviteli törvény, a csődtörvény és a pénzintézeti törvény – indította be.

A jegybanktörvény gyakorlatilag megszüntette a költségvetési hiány alacsony kamatozású jegybanki hitelekkel való finanszírozásának korábbi gyakorlatát, pontosabban ezt a lehetőséget a tervezett költségvetési bevételek 3 százalékában maximálta. E felett piaci kamatozású állampapírok (kötvények, kincstárjegyek) használatát írta elő. A jegybanktörvény maastrichti ajánlásokat követő előírásai – elméletileg – a költségvetés túlköltekezésének megakadályozását és ezáltal az infláció mérséklését szolgálták volna. A gyakorlatban a költségvetési deficit magas (piaci) kamatozású államkötvényekkel és kincstárjegyekkel való finanszírozása a jövedelmek hatalmas méretű átcsoportosítását eredményezte, a költségvetésből finanszírozott szolgáltatások (főleg oktatás és egészségügy), továbbá a szociális ellátás terhére és a pénztulajdonosok javára.

A költségvetési hiányt finanszírozó államkötvények és kincstárjegyek után fizetett kamat 1990 és 1999 között évi 4,5 milliárd forintról évi 466 milliárdra növekedett. Ha továbbra is az alacsony kamatozású MNB-hitelekkel fedeztük volna a költségvetés hiányát, akkor 1991 és 1999 között mintegy 2000 milliárd forinttal többet fordíthattunk volna jóléti (oktatás, egészségügy, szociálpolitika) és egyéb (például tudományos kutatás, műszaki fejlesztés) célokra.

Akik hozták és védik a fenti szabályokat, vagyis azt, hogy a költségvetési hiányt – összhangban a neoliberális közgazdasági iskola tanításával – a pénzpiacról, piaci kamatlábak mellett kell finanszírozni, többek között azzal érvelnek, hogy a kedvezményes kamatú, korlátlan jegybanki finanszírozás fenntartásával nem lehetett volna enyhíteni a piacgazdasági átmenet társadalomra háruló terheit. Kétségtelenül van igazság ebben az érvelésben, ám nem mindegy, hogy milyen a terhek elosztása a társadalom egyes rétegei között. A költségvetési hiány pénzpiaci finanszírozásával (éppen akkor, amikor a kamatlábak égbekiáltóan magas szintet érnek el) egyértelműen a társadalom elesettebb rétegeinek nyakába raktuk a terheket, és egy szűk réteg meggazdagodását segítettük elő.

A másik gyakran hangoztatott érv – miszerint az államháztartási hiány pénzpiaci finanszírozásra az infláció megfékezése miatt van szükség – azért nem állja meg a helyét, mert a kilencvenes évek elején hazánkban kialakult magas infláció nem költségvetési túlelosztásból származott (hiszen az e tekintetben mérvadó elsődleges államháztartási egyenleg aktív volt), hanem azokból a gazdaságpolitikai sokkintézkedésekből, amelyek néhány év alatt eltörölték a korábbi ártámogatásokat, és a még ki nem egyensúlyozott piacokon megszüntették az árak ellenőrzését. Meg kell említeni, hogy a nyugat-európai országok többsége a második világháború után évtizedekig alkalmazta a költségvetési hiány jegybanki finanszírozását, az árak ellenőrzését, illetve támogatását, és egészen jó gazdasági eredményeket értek el. Az említett országokban soha nem alkalmaztak, és nem is vállaltak volna olyan gazdasági sokkterápiákat, amelyek Magyarország és néhány kivételtől eltekintve a többi volt szocialista ország gazdaságpolitikáját jellemezték az átmenet időszakában. Igaz, nem is nehezedett rájuk olyan külső nyomás, mint amilyet a Nemzetközi Valutaalap és a Világbank gyakorolt a volt szocialista és a fejlődő országokra a neoliberális ihletésű gazdaságpolitikai reformok érdekében.

Vitatott intézkedések

A kamatok felhalmozódásában azonban nemcsak az államháztartási hiány pénzpiaci finanszírozása játszott közre (bár kétségtelenül az gyakorolta a legnagyobb hatást), hanem abban más – ugyancsak vitatható – gazdaságpolitikai lépések is közrejátszottak. Ezek egyike volt a bankkonszolidáció. A nyugati tőkeerős cégek akadálytalan piacra jutása és a keleti piacok elvesztése nehéz helyzetbe hozta az ipari termelői árak növekedését lényegesen meghaladó inflációval, pénzszűkével küszködő vállalatokat, amelyeknél egyre gyakoribbá vált a fizetési késedelem, a kényszerhitelezés, az úgynevezett sorban állás. A számviteli és a csődtörvénnyel a pénzügyi kormányzat ennek megszüntetését kívánta elérni. A törvények azonban sokkal inkább szolgálták a vállalatok felszámolását, mint a gazdálkodás feltételeinek helyreállítását. A vállalati csődök rontották a hitelező kereskedelmi bankok pénzügyi pozícióit is, hiszen egyre több hitel visszafizetése vált kétségessé, ugyanakkor a pénzintézeti törvény hatására a hitelminősítések kritériumai lényegesen szigorodtak. A bankok helyzetének javítását szolgálta a bankkonszolidáció, amelynek keretében 1993 és 1995 között összesen 339 milliárd forint piaci kamatozású kötvényt adtak át a kereskedelmi bankoknak a költségvetés terhére.

További 131 milliárd forint kötelezettségvállalást jelentett az 1994-ben kezdődött úgynevezett nulláscsere. A nullás állomány kötvényesítését azért javasolja a Pénzügyminisztérium, hogy a kötvények kamata automatikusan fedezze a leértékelési veszteséget – a költségvetés terhére. Ezzel azonban az addig kamatteher nélküli, lényegében pusztán elszámolási tételt képező adósság a költségvetés valóságos, kamatozó adósságterheként jelent meg, és csökkentette a költségvetési kiadások eredeti céljainak finanszírozását.

A bankkonszolidáció, a gazdálkodó szervektől való egyéb teherátvállalás és a nulláscsere 1990 és 1999 között mintegy 2000 milliárd forintnyi piaci kamatozású állampapírral növelte a költségvetés terheit, és az éves kamatkiadások 330 milliárdos emelkedésével járt. Ezek a terhek – bár teljesen nem lehetett volna elkerülni őket – jelentősen mérsékelhetők lettek volna, ha a hazai vállalati szférát az összeomló keleti piacok közepette a gazdaságpolitika (például a liberalizálás mérsékeltebb ütemű végrehajtásával, a hazai piacok védelmével) inkább támogatja, mintsem további nehézségeket gördít eléjük.

A vállalatok nem, a bankok viszont fontosak voltak a gazdaságpolitika számára. A magas kamatozású állampapírok bőkezű osztogatásával a pénzügyi kormányzat tulajdonképpen a költségvetésből csoportosított át nem költségvetési célokra – a parlament jóváhagyása nélkül – százmilliárdokat. Ezeket a papírokat a túlnyomórészt még állami tulajdonban lévő kereskedelmi bankok kapták, amelyek azután a privatizáció során majdhogynem ingyen kerültek külföldi tulajdonba.

A költségvetéssel, pontosabban az államháztartási hiánnyal kapcsolatos szakmai viták közül az egyik legfontosabb az úgynevezett ikerdeficit körül zajlik. Az ikerdeficit a gazdaság reál- és jövedelmi folyamatainak összefüggéseire felírható mérlegazonosságból következik. A mérlegazonosság azt mondja ki, hogy a folyó fizetési mérleg egyenlegét megkapjuk, ha a beruházásokkal kisebbített megtakarításhoz hozzáadjuk az államháztartás egyenlegét. Ebből az utólag mindig érvényesülő azonosságból a neoliberális közgazdasági iskola azt a következtetést vonja le, hogy determinisztikus összefüggés van az államháztartási mérleg hiánya és a fizetési mérleg hiánya között. A kettő egymás tükörképeként, „ikerként" változik, sőt oksági kapcsolat van közöttük, az államháztartás hiánya meghatározza a fizetési mérleg hiányát is.

A központi költségvetés éves mérlegei (Mrd Ft)
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000 (előzetes)
Kiadások főösszege, folyó ár	589,1	642,3	830,6	977,2	1240,8	1513,0	1728,9	2206,1	2700,7	3 180,1	3565,8	3 788,3
Kamatok	30,0	56,0	88,3	152,2	155,3	283,3	477,4	533,8	810,4	761,4	848,8	793,6
Elsődleges kiadások, folyó ár	559,1	586,3	742,3	825,0	1085,5	1229,7	1251,5	1672,3	1890,3	2 418,7	2717,0	2 994,7
Elsődleges kiadások, volumen	559,1	465,6	431,4	394,9	427,6	406,0	326,0	360,0	344,0	390,8	403,9	412,4
Elsődleges kiadások, volumen, 1989=100	100,0	83,3	77,2	70,6	76,5	72,6	58,3	64,4	61,5	69,9	72,2	73,8
GDP folyó áron	1710,8	2079,5	2498,3	2942,6	3548,3	4364,8	5614,0	6894,0	8541,0	10 086,0	–	13 000,0
GDP 1989. évi áron	1710,8	1651,4	1451,8	1408,6	1397,8	1441,0	1462,5	1484,1	1554,3	1 629,8	1700,0	1 790,1
GDP deflátor	100,0	125,9	172,1	208,9	253,9	302,9	383,9	464,5	549,5	618,8	672,8	726,2
Kiadások főösszege, 1989. évi ár	589,1	510,1	482,7	467,8	488,8	499,5	450,4	474,9	491,5	513,9	530,0	521,6
Kiadások főösszege, volumen, 1989=100	100,0	86,6	81,9	79,4	83,0	84,8	76,5	80,6	83,4	87,2	90,0	88,6
GDP volumen, 1989=100	100,0	96,5	84,9	82,3	81,7	84,2	85,5	86,8	90,9	95,3	99,4	104,6
Elsődleges kiadások a GDP %-ban	32,7	28,2	29,7	28,0	30,6	28,2	22,3	24,3	22,1	24,0	23,8	23,0
Bevételek főösszege priv. bev. nélkül	535,1	640,9	716,5	743,8	1041,1	1191,3	1418,2	2075,7	2360,4	2 626,2	3227,6	3 392,0
kamat/bevétel	5,6	8,7	12,3	20,5	14,9	23,8	33,7	25,7	34,3	29,0	26,3	23,4

Hazai vállalatok védelme

Ennek a látszólag elvont elméleti feltételezésnek rendkívül komoly gyakorlati következménye van akkor, ha az a kérdést tesszük fel, hogy mit kell a gazdaságpolitikának tennie a romló fizetési mérleg (vagyis romló külső egyensúly) esetén. E kérdésre a neoliberális válasz, a konkrét körülmények vizsgálata nélkül – mert hiszen a neoliberális elmélet nem tesz különbséget az egyes országok között azok gazdasági fejlettsége, konkrét társadalmi-gazdasági viszonyai szerint – az, hogy a költségvetési kiadások (elsősorban a jóléti kiadások) csökkentésével mérsékelni kell az államháztartási mérleg hiányát. Ezt a felfogást képviselik a nemzetközi pénzügyi szervezetek, így a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap is, és ezt ajánlják a fizetésimérleg-problémákkal küszködő országok kormányainak. A nálunk máig vitatott Bokros-csomag e felfogás egyik gyakorlati megoldása volt.

1994-ben valóban romlott a fizetési mérleg és az államháztartási egyenleg is, ám a romlás nem az állam túlköltekezéséből, hanem egyrészt a belső államadósság gyors felhalmozódásból és a behozatali többletnek az import liberalizálásából és ennek következtében a hazai vállalatok piacvesztéséből, illetve tönkremeneteléből eredő növekedéséből származott.

Ebben a helyzetben a helyes cselekvési irány a hazai vállalatoknak nyújtott megfelelő védelem, illetve támogatás lett volna az import mérséklése, illetve az export elősegítése érdekében. A Bokros-csomagnak voltak olyan elemei, amelyek ezt a célt általános formában támogatták is, így a forint leértékelése, az importilleték átmeneti bevezetése. A kamatok erőteljes növekedése segítette a tőke beáramlását, a csúszó leértékelés bevezetése és későbbi fenntartása pedig bizalmat keltett az ország pénzügyi stabilitása iránt. A nemzetközi prezentáció miatt kétségtelenül szükséges volt némi költségvetési megszorítás, annak ténylegesen megvalósított mértéke azonban, amely a reálbérek mintegy 10 százalékos csökkenését okozta a költségvetési szektorban, felesleges és elhibázott volt.

Az igen nagy társadalmi áldozatvállalás ellenére a Bokros-csomag lényegében nem stabilizálta a gazdaságot, mint ahogy más országok ehhez hasonló csomagjai sem. Pusztán arról van szó, hogy a stabilizációt követő nagyarányú tőkebeáramlás, illetve a Magyarországra telepedett külföldi vállalatok (vámszabad területi vállalatok) exporttevékenysége „elfedi" a magyar tulajdonú gazdaság (vámterületi gazdaság) igen nagy és növekvő tendenciájú külkereskedelmi deficitjét (ami 2000-ben 6 milliárd dollár volt, az export 40 százalékát tette ki). Nyilvánvaló, hogy a jelenlegi tendenciák fennmaradása esetén a fizetési mérleg egyenlege körüli problémák ismét ki fognak éleződni (4. ábra).

Államháztartási reform

A „reform" szó pozitívan cseng a magyar füleknek, ha valaki meghallja, a reformkorra, Kossuthra, Széchenyire gondol, esetleg a gazdasági mechanizmus 1968-as reformjára, melyek mind hozzájárultak az ország fejlődéséhez, előrejutásához. Félő azonban, hogy az „államháztartási reform" következetes végrehajtása esetén e szó valamikori pozitív jelentése sokak számára elvész, hiszen az államháztartási reform nálunk is és minden más fejlett ipari vagy fejlődő országban a korábban, a második világháború után kiépített jóléti rendszerek leépítését, a korábbi állami, közösségi szolgáltatások magánosítását jelenti.

Amikor 1997-ben a Pénzügyminisztérium és az Európai Bizottság gazdasági és pénzügyi főigazgatósága közösen értékelte Magyarország középtávú gazdasági prioritásait, az államháztartási reformról a következőket mondták:

„Az államháztartási egyensúly tartós javulása még mindig mélyreható strukturális reformokat tesz szükségessé, főleg az egészségügyi és a nyugdíjrendszerben ... az államháztartási reform általános célja a szociális piacgazdaság kiteljesedése, amely a múlt paternalista államának helyére lép. Irányváltásra van szükség az egalitarianizmustól a szélesebb egyéni választási lehetőségek felé".

A nyugdíjreform esetében az idézett dokumentum azt mondja: „A nyugdíjreform célja az, hogy az állampolgárok szabadon dönthessék el: megelégszenek-e a társadalombiztosítás által nyújtott nyugdíjjal, nem szeretnének nagyobb felelősséget vállalni saját nyugdíjba vonulásuk tekintetében. Összhangban az egyéni felelősségvállalás elvével, a rendszernek arra kell ösztönöznie a magánszemélyeket, hogy nagyobb mértékben gondoskodjanak saját majdani jövedelmükről, amelyet nyugdíjaskorukban élvezni fognak."

Az egészségügyi reform esetében az első helyen kiemelt cél „a hatékonyság fokozása, a szolgáltatást nyújtók részéről a tudatos költséggazdálkodás érvényesítésével".

A szociálpolitikai rendszer radikális átalakítására is szükség van, hogy „a szociális biztonságot szavatolni és fokozni, de a szociálpolitikai kiadások részarányát az állami kiadások között csökkenteni lehessen".

Az oktatási reform célját a források ésszerűbb és hatékonyabb felhasználásában határozták meg.

Az államháztartási reformból – bár az egészségügyi ellátásban és az oktatásban is történtek már reform jellegű lépések (fogorvosi ellátás privatizálása, egyetemi oktatói létszám csökkentése, tandíj ideiglenes bevezetése stb.) – ténylegesen csak a nyugdíjreform lépett életbe 1997-ben. A reform megvalósításában a Népjóléti Minisztérium által irányított hazai szakértői javaslatokkal szemben a Pénzügyminisztérium és a Világbank által közösen kidolgozott, úgynevezett hárompilléres rendszert fogadták el. A kettő között az a különbség, hogy míg a hazai szakértők az idősek anyagi biztonságára helyezték a hangsúlyt, az elfogadott rendszer elsősorban a második, a tőkefedezeti pillérre (magánnyugdíj) épít, és lényegében a magas jövedelműeknek kedvez az alacsonyabb jövedelműek rovására.

A tőkefedezeti (tehát magánnyugdíj-) rendszer gazdaságilag lényegesen bizonytalanabb, hiszen a nyugdíjpénztárak a pénzügyi spekulációban veszíthetnek, sőt akár tönkre is mehetnek, mint ahogy az például az Egyesült Államokban, a nyugdíjalapokra vonatkozó szabályozás liberalizálását követően többször is előfordult. Ezért a hazai nyugdíjreform során a tőkefedezeti rendszer mögé olyan garanciát építettek ki, amely a nyereséget meghagyja a magánpénztárban, a veszteséget pedig társadalmasítja, azaz a költségvetésből fedezi. A kialakított igen kedvező feltételek hatására a tervezettnél lényegesen többen léptek át az új nyugdíjrendszerbe. Akik az új nyugdíjrendszert kialakították, eleve számoltak annak az államháztartási hiányt növelő hatásával, a nagyarányú átlépések miatt azonban ez a hatás a vártnál lényegesen nagyobb, mintegy 100 milliárd forintos nagyságrendű lett.

Az államháztartási hiány alakulására kényes nemzetközi intézmények azonban a hiány növekedésében semmi kivetnivalót nem találtak, hiszen a hiány „jó célok érdekében keletkezett". A Világbank utólag 150 millió dolláros kölcsönnel támogatta a reformot.

Az államháztartás bevételi és kiadási szerkezete átalakulásának legfontosabb jellemzője az újraelosztás már említett radikális csökkentése. Az államháztartás konszolidált kiadásainak a GDP-hez viszonyított aránya 1991-1999 között 56 százalékról 47 százalékra csökkent, és a tervek szerint 2003-ig további 8 százalékpontos csökkenés következik be.

Bevételek és kiadások

A kiadásokkal párhuzamosan természetesen a bevételek GDP-hez mért aránya is csökken, ami főleg a gazdálkodó szervek befizetéseinél jelentkezik (ez az 1990-1999 közötti időszakban a GDP 12 százalékáról 4 százalékára mérséklődött). A fogyasztáshoz kapcsolt adók viszont meglepő változatlanságot mutatnak, részarányuk az elmúlt évtizedben a GDP 12 százaléka körül mozgott, a személyi jövedelemadó részesedése is stabilan a GDP 5 százaléka körül alakul. A változatos egyéb tételektől eltekintve végül is azt mondhatjuk, hogy bevételi oldalon a szerkezeti átalakulás domináns meghatározója a gazdálkodó szervek befizetéseinek csökkentése, vagyis a vállalkozások terheinek mérséklése.

Az államháztartási kiadások szerkezeti átalakulása már részleteiben is elemezhető, mert az új költségvetés a kiadásokat funkcionális bontásban is bemutatja, és ehhez a Pénzügyminisztérium az 1991-ig viszonyuló összehasonlítható idősorokat is elkészítette.

A leglényegesebb változás az államháztartási kiadások GDP-ben vett arányának már említett csökkenése, amely 1991-1999 között, tehát 8 év alatt 9,6 százalékponttal mérséklődött. A következő négy évben a csökkenő tendencia felgyorsul, mert négy év alatt következik be további 7,4 százalékpontnyi csökkenés. A kiadási szerkezet ugyanakkor megváltozik. A múltban a leginkább a nyugdíjak, a gyermekekkel kapcsolatos és az egyéb szociális támogatások GDP-ben vett aránya csökkent, de számottevő volt a lakástámogatások, az oktatási és egészségügyi kiadások aránycsökkenése is. A jövőben a gyermekekhez kapcsolódó és az egyéb szociális kiadások lépést fognak tartani a GDP növekedésével, és ugyanez elmondható a mezőgazdaság támogatásáról is. Minden más, így a nyugellátások, oktatás-, egészségügyi és lakástámogatások nagyjából az elmúlt 10 év tendenciáit követve csökkenni fognak (5. ábra). Egy jelentős különbség van, és ez az államadósság kamata, amely a múltbeli erőteljes növekedéssel szemben a jövőben már csökkenni fog (tulajdonképpen ez a tétel okozza az újraelosztás csökkenésének erőteljesebb ütemét a következő években).

Az államháztartás szerkezeti átalakításáról tehát összességében azt mondhatjuk, hogy az elmúlt 10 évet jellemző tendenciák a következő években is folytatódnak, kivéve a gyermektámogatásokat és az egyéb szociális támogatásokat, ahol valóban tendenciaszerű változást jelent, hogy e tételek GDP-ben vett aránya már nem csökken tovább.

A parlament által elfogadott költségvetés kiadási oldalát törvénynek lehet tekinteni, hiszen az nominálisan határozza meg az egyes intézmények által, vagy az egyes célokra felhasználható összegek nagyságát. A bevételi oldal azonban semmiképpen sem tekinthető törvénynek, hanem sokkal inkább prognózisnak, amely alapvetően a folyó áras GDP alakulásának a függvénye.

Inflációs hatások

Ha az infláció nagyobb, mint a költségvetésben tervezett, a kiadások reálértéke csökkenni fog, míg a bevételi oldalon jelentős többlet keletkezik. Ez történt 2000-ben is, amikor a dezinflációs folyamat lelassult, így a tényleges infláció jelentősen, több százalékponttal meghaladta a tervezettet. Emiatt a bevételi oldalon mintegy 280-290 milliárd forint többlet keletkezett, ami az eredetileg tervezett bevételt mintegy 8 százalékkal haladta meg. A többletbevétel mindenekelőtt az áfához, a személyi jövedelemadóhoz és a költségvetési szervek befizetéseihez kapcsolódik.

A kiadási oldalon csak a központi költségvetési szervek esetében jelentkezett lényeges többlet, ahol az infláció negatív hatását a pótlólagos ráfordításokkal végül is lényegében kompenzálták. A pluszbevétel többi része a kormányzati rendkívüli kiadások kategóriájába került, nagyrészt 2001. évi felhasználásra. Ez egyben azt is jelenti, hogy a többi költségvetési cél, így a gazdálkodó szervezetek támogatása, a lakástámogatás, a családi és szociális támogatások, a központi beruházások, a helyi önkormányzatok reálértékben kevesebb költségvetési támogatáshoz jutottak, mint amekkora az eredetileg elfogadott költségvetés szándéka volt.

A tervezettnél nagyobb infláció reálgazdasági hatása mindenekelőtt az, hogy megközelítőleg 1 százalékponttal csökken az összkereslet reálértéke, mérsékelve a gazdaság (mindenekelőtt a belföldi gazdaság) növekedését is. A többletbevétel körül kirobbant szakmai és politikai viták egy része az államháztartás deficitjét érinti. Valóban 2000-ben az összkereslet szempontjából hatásos deficit kisebb volt, az idén pedig minden valószínűség szerint nagyobb lesz, mint amit a mérleg mutat. A mérleg szerinti deficit nemzetközi prezentációja azonban mindenképpen kedvezőbb, mintha egy alacsonyabb hiányt egy magasabb követne.

Az esetleges költségvetési túlköltekezéssel kapcsolatos aggodalmak közgazdasági szempontból nem indokoltak, hiszen az egész kétéves költségvetés eléggé megszorító jellegű, a minél kisebb államháztartási hiány önmagában pedig nem lehet gazdaságpolitikai cél.

Más kérdés a helyzet politikai megítélése. Kétségtelen, hogy a kormány 2001-ben bizonyos szabad forrásokkal fog rendelkezni. Ezek tényleges felhasználási lehetősége azonban meglehetősen kötött, hiszen a tavalyi többletinfláció okozta veszteségeket az érintettek számára előbb-utóbb pótolni kell.

A központi költségvetés adóssága és annak kamata (folyó áron, milliárd Ft)
Adósság, december 31.	1990	1999
1. Hiányt finanszírozó adósság	466	4007
1.1. Hitel	443	189
1.2. Kincstárjegy és kötvény	23	3818
2. Egyéb kötelezettségek	920	2879
2.1.Hitel	890	2121
2.2. Kötvény	30	758
I. A közp. költs. bruttó belf. kamatozó adóssága	1386	6886
Kamatkiadás
1. Hiányt finanszírozó adósság kamata	36,1	484
1.1. Hitel	31,6	18
1.2. Kincstárjegy és kötvény	4,5	466
2. Egyéb kötelezettségek kamata	19,9	353
2.1. Hitel	19	226
2.2. Kötvény	0,9	127
Közp. költs. bruttó belf. adósságának kamata (1+2+3)	56	837
Forrás: Állampapírpiac, Magyar Államkincstár (kiadványsorozat)