2000 végén ismét elkészítette az Európai Bizottság az Unióba felvételre váró országok értékelését, elmúlt évi teljesítményeik összegzését. A csatlakozási tárgyalások nyitányát megalapozó, 1997-es országvélemény (az úgynevezett avis) óta a harmadik ilyen jelentés látott napvilágot.
A Magyarországgal foglalkozó jelentést a hazai szakemberek részletesen értékelték, kevesebb figyelem fordult azonban a többi ország teljesítménye felé. Pedig a bizottsági anyagok nem egyenként, hanem a többivel egybevetve adnak valós képet a felvételre jelentkezők helyzetéről, közösségi megítéléséről.
Minden évben
E beszámolókat (Regular Report, közismert szóhasználattal országjelentés) a Tanács "felkérésére" az Európai Bizottság minden évben kötelező feladatként készíti el. A közreadott dokumentumok azonban nem egyszerűen a tagjelöltekről készített összegző értékelések. Túl sok újdonsággal egy-egy jelölt ország, illetve a tagállamok kormányai számára nem is szolgálnak. Az abban felsorakoztatott gondolatok – kedvezőek vagy bírálóak – már korábban megfogalmazódtak, azokat a kétoldalú fórumokon megvitatták. Érdemi információt tehát elsődlegesen a nem kormányzati pozíciókban lévő politikai erők, a szélesebb nemzeti és nemzetközi közvélemény részére közvetítenek. Tekintve azonban, hogy valamennyi tárgyalást folytató jelöltről beszámoló készül, minden kormány számára hasznos, ha megismerkedik mások teljesítményével, összehasonlító elemzéseket készít.
A Regular Reportokhoz kapcsolódva – szinte már hagyományosan – a Bizottság egy kiegészítő dokumentumban összegzi saját nézeteit a jelöltek helyzetéről, illetve az Unió bővítési folyamatáról. (A tárgyalások a jelölt ország és a tagállamok között zajlanak. Azokra az Európai Bizottság csak közvetett – bár igen jelentős – hatást gyakorolhat. Mindenképpen fontosnak tartja azonban álláspontjának ilyen munkaanyagban való megfogalmazását is.)
A beszámolók készítésekor a Bizottság ugyan a valós helyzet értékelésére törekszik, de bizonyos alapelemektől nem tekinthet el. Így például attól, hogy egy országjelentésnek "kiegyensúlyozottnak" kell lennie. Sem a bírálatok, sem a dicséretek nem dominálhatnak. Mindent megfelelő diplomáciai csomagolásban kell előadni, hogy a kritikák ne mutatkozzanak túl élesnek, mert az mind a közösség, mind a jelöltek belpolitikai életében gondot okozhat. A jelentéseknek ugyan kritikusnak, de egyben bátorítónak is lenniük kell, hogy "ösztönözzenek" a további erőfeszítésekre. Ráadásul a Bizottság nézete nem válhat el az Unió általános bővítési, illetve tárgyalási politikájától, azaz kénytelen regisztrálni és főbb vonalaiban követni a Tanács politikáját is, hogy ne mutatkozzék nagy szakadék a két intézmény álláspontja között.
Egybevetés
Mindezek magyarázzák, hogy miért nincsenek általában sem kiemelkedően jó, sem kiemelkedően rossz osztályzatot tartalmazó országjelentések, miért kapcsolódik egy-egy bíráló megállapításhoz többnyire biztató észrevétel is, vagy fordítva, a dicséretet részben lehűtő kritika. Így érthető, hogy miért lehetségesek élesen eltérő olvasatok, például egy kormány és ellenzéke részéről. A fentiek indokolják azt is, hogy az egyéni értékelésekben, de még az összegző anyagban (mely az idén a Bővítési stratégia – Enlargement Strategy Paper – címet viseli) is csak igen kevés konkrét és közvetlen összehasonlítás akad a jelöltek teljesítményét illetően.
Az egyes országjelentések tehát korántsem politikamentes dokumentumok, de objektívak annyiban, hogy a valóban felkészültebbek több dicséretet érdemelnek ki, míg a lemaradók több bírálatot és "nógatást" kapnak. Az egyes jelentések hasonló szerkezetben íródnak. Valamennyi jelölt esetében értékelik a felvételhez elengedhetetlen politikai, (piac)gazdasági és jogharmonizációs, illetve intézményi kritériumok teljesítését.
A mostani nemzeti értékelések összehasonlításából kiviláglik, hogy az Európai Bizottság szerint – Törökország kivételével – valamennyi jelölt megfelelt a politikai elvárásoknak, ám mindegyiküknél vannak még problémák. Ezek közül kiemelkedik – és ez Magyarországra is érvényes – a kisebbségi kérdés, továbbá a korrupció markáns jelenléte. Emellett általános teendőként fogalmazódott meg a közigazgatás és az igazságszolgáltatás fejlesztésének igénye.
Az érintettek gazdasági teljesítményét a Bizottság – kevés kivétellel – általában jónak értékelte. Az orosz válságok hatásával továbbra is birkózó balti államok mellett negatív fejlődési ütemet csak Romániánál regisztráltak. Általános gond azonban az infláció, a munkanélküliség, egyes országoknál a privatizáció, a külföldi beruházások ösztönzése stb.
Az Unióhoz való csatlakozás gazdasági kritériumait pontosan nem számszerűsítették. "Mindössze" az fogalmazódik meg, hogy a majdani tagállamnak működő és versenyképes piacgazdasággal kell rendelkeznie. E megközelítést alkalmazva a Bizottság – az összehasonlítás ritka példájaként – a feltételt egyértelműen teljesítőként csak Ciprust és Máltát ismerte el. Magyarország – Észt- és Lengyelországgal együtt – "működő piacgazdaság" értékelést kapott. A Bizottság e három államot képesnek tartotta a "versenyképesség" szintjének rövid időn belüli elérésére, "feltéve, hogy folytatják a jelenlegi reformfolyamatot". Utánuk következik Csehország és Szlovénia. Ugyancsak piacgazdaság minősítést kapott Lettország, Litvánia és Szlovákia, de rájuk még jelentős szerkezetátalakítási és egyéb reformok végrehajtása vár. Bulgária és Románia nem felel meg sem a működőképes, sem a versenyképes piacgazdaság feltételének. Szófia esetében azonban a Bizottság értékelte az erőfeszítéseket, míg Bukarest szokatlanul egyértelmű elmarasztalásban részesült.
Politikai felhangok
Noha a Bizottság részletesen foglalkozott azzal, hogy hol tartanak a jelöltek a közösségi joganyagban foglaltak végrehajtásában, további közvetlen összehasonlításra nem vállalkozott. Csak az egyes jelentések egybevetésével és a "Bővítési stratégia" áttételes megállapításaiból mutatható ki, hogy összességében a kelet-közép-európai államok felkészültsége elmarad a mediterrán térség két miniállamának, Ciprusnak és Máltának az "érettsége" mögött. Málta, amely az úgynevezett első körösökhöz képest késve kezdte el a csatlakozási tárgyalásokat, várhatóan gyorsan ledolgozza hátrányát, és felzárkózhat a tárgyalók élcsoportjához.
A "keletiek" közül feltétlenül kiemelkedik Magyarország, valamint Észtország, amely sikeres alkalmazkodásról tesz tanúbizonyságot, és Ciprus után a második helyen áll az ideiglenesen lezárt tárgyalási fejezetek számát tekintve. Ugyancsak az élbolyhoz kötődik Lengyelország. Számára nemcsak az erősödő gazdasági stabilitás, hanem – talán legalább ilyen mértékben – a közösségi politikai megfontolások biztosítják az élmezőnybeli helyet. Az első körben foglal helyet Szlovénia és Csehország, de viszonylag kedvező gazdasági mutatóik ellenére komoly bírálatok érik e két államot általános integrációs felkészültségük, közigazgatásuk hiányosságai miatt. Prága esetében politikai kételyek is megfogalmazódnak.
A többiek közül számunkra külön is érdekes Szlovákia. A Bizottság elfogadja ugyan, hogy Pozsony teljesíti a politikai elvárásokat, de figyelmeztet arra, hogy a reformfolyamat lelassult. (Ne felejtsük el, hogy 1997-ben az Unió elsősorban politikai magatartása miatt zárta ki Szlovákiát a tárgyalást elsőként megkezdhetők csoportjából! Bár a gazdasági eredmények – a hiányosságok ellenére is – az élenjárókhoz való felzárkózásra predesztinálják, a politikai helyzet megváltozásával Szlovákia ismét lemaradhat.) Lettország és Litvánia átlagos minősítést kapott, míg Bulgária és Románia egyértelműen leszakadt a mezőnytől.
Új stratégia
Az országjelentések és a "Bővítési stratégia" összehasonlításoktól és ezáltal a jelöltek megkülönböztetéstől mentes jellege ellentétben áll a Bizottság azon javaslatával, hogy az Unió határozottabban érvényesítse az egyéni teljesítmények alapján történő megítélés elvét. (Ezt az álláspontot egyébként az Európai Tanács 2000. decemberi nizzai ülése szintén támogatta.) A gond az, hogy a differenciálásról nem elég beszélni, az elvet alkalmazni is kellene. Ennek azonban politikai összefüggései vannak, amelyeket sem a közösségi intézmények, sem a tagállamok nem vállalnak szívesen. Minden fél tudatában van annak, hogy a felvételre várók között jelentősek a különbségek. A felkészültebb jelentkezők szorgalmazzák is a differenciálást, a lemaradók viszont inkább az együttes haladást pártolják. A tagállamok politikai okokból nem állítanak fel rangsorokat. Azokat a kijelentéseket pedig, melyek szerint egyik vagy másik ország a bejutásra legesélyesebb, már csak azért is érdemes fenntartásokkal fogadni, mert azok többnyire az adott ország(ok)ban vagy annak/azoknak képviselői előtt hangzanak el. Mivel ezek túl régóta és túl sok helyen voltak hallhatóak, a konkrét lépések hiányában kevéssé meggyőzőek.
A Bizottság mostani "Bővítési stratégiája" és az abban megfogalmazott "útiterv", amelyet a Tanács ugyancsak elfogadott, szintén nem jelez közvetlen készséget a felvételre várók közötti különbségtételre. Történnek ugyan utalások a "legfelkészültebb országokra", majd elkülönülten a tárgyalásokat később megkezdőkre, de éppen a felzárkózás, illetve a leszakadás lehetőségének elve alapján nincsenek elválasztó határok az egyes országok vagy csoportok között.
Így tulajdonképpen optimistán várhatjuk azt, hogy a felkészültebb országokkal, így hazánkkal is hamarabb fogják a tagállamok a tárgyalásokat lezárni. Mérsékeltebb optimizmussal viszont legfeljebb azzal számolhatunk, hogy előbb vagy utóbb, de az Európai Uniónak olyan döntést kell hoznia, amely néven nevezi a felvételre legesélyesebb országokat.
Az Európai Bizottság bővítési dokumentuma egyébként áttekintést ad a csatlakozási tárgyalások eddigi menetéről, és körvonalazza a követendő stratégia elemeit. Ennek során megismétli azt az alapelvet, hogy valamennyi jelölt ország saját felkészültségével párhuzamosan halad előre, valamennyi jelentkezőt saját érdemei szerint bírálják el, és akkor lép(het) az Unióba, amikor megfelel a tagság követelményeinek.
A Bizottság – a jelölteknek tett nemes gesztussal – sürgette a Tanácsot, hogy kezdődjenek meg az érdemi tárgyalások, azaz kerüljenek napirendre a jelöltek derogációs kérései, a problematikus ügyek. A Bizottság jelezte: vállalja annak elbírálását, mely derogációs kérések teljesíthetőek, melyek igényelnek további tárgyalásokat, illetve melyek elfogadhatatlanok az Unió számára. A legelső kategóriához a Bizottság a technikai jellegű, a belső piac működését nem befolyásoló témákat sorolja. Megtárgyalandónak ítéli azokat, amelyek fajsúlyosabbak ugyan, de nem érintik a közösségi tevékenységek alapelemeit, míg elfogadhatatlanok a belső piac és a verseny érvényesülését jelentősen akadályozó, a közösségi alapelvekkel ellentétes kérelmek. Fontos azonban látnunk, hogy a Bizottság – bár szerepe nem elhanyagolható – "csak" közvetítő és nem döntéshozó. A végső közösségi álláspontot minden egyes kérdésben a tagállamok határozzák meg.
Útiterv
A stratégia egy "útitervvel" egészül ki. Ebben a Bizottság javasolja, hogy a csatlakozási tárgyalásokon 2001 folyamán kerüljenek napirendre a fontosabb kérdések, 2002-ben pedig a felek már azokról a témákról is tárgyaljanak, amelyek a legnagyobb költségvetési kihatással járnak (azaz a legérzékenyebbnek minősíthetőek). A dokumentum jelzi: az útiterv az adott időszakon belül várhatóan nem minden jelölt esetében és nem minden tárgyalási fejezetet illetően valósítható meg. Az általános megfogalmazás azonban nem zárja ki azt sem, hogy az egyezkedések akár valamennyi jelentkezővel vagy azok többségével egyazon időben érjenek véget. Emellett homályban marad számos kérdés, így például az: milyen módon lesznek képesek kezelni a tagállamok és maga a Bizottság azt, ha e súlyos kérdések nagy tömegben és egy időben jelentkeznek.
Az útiterv, amely 2002 végéig vázolja fel, majd ott lényegében lezárja a folyamatot, egyértelműen elfogadható volt valamennyi jelölt számára. Hiszen magában foglalja egy viszonylag – legalábbis a mostani időszakokhoz és nem az eredeti elvárásokhoz mérten – korai csatlakozás lehetőségét. A javaslat ellen Nizzában a tagállamok sem szólaltak fel, sőt támogatták azt. Az új bővítési stratégiához tehát adott a felek támogatása. Már csak az a kérdés, hogy ki miként kívánja, illetve tudja annak megvalósítását előmozdítani. A csatlakozást illetően pedig ma ez a legdöntőbb elem.