Magyarország 1988-ban, alig 12 éve létesített hivatalos kapcsolatokat az akkori Európai Közösségekkel (EK), és nincs tíz éve annak, hogy 1991-ben aláírtuk a szoros köteléket eredményező Európai (más néven Társulási) Megállapodást. Csatlakozási kérelmünket 1994. március 31-én nyújtottuk be. Ha azt feltételezzük, hogy – rosszabb esetben csak – 2004-2005 táján léphetünk be az EK-t felváltó Európai Unióba, akkor is azt mondhatjuk, hogy túl vagyunk az út felén.
Ám ha nem az időfaktort, hanem a velünk szemben támasztott követelményeknek való megfelelést vesszük górcső alá, akkor nehezebb válaszolni arra a kérdésre, hogy milyen messze is vagyunk a végcéltól. Elsősorban a csatlakozási tárgyalások feladata megadni erre a választ. Az eddigi folyamatok, egyeztetések azt mutatják, hogy felsejlik a fény az alagút végén.
Mélyreható változások
A tagságra való felkészülés Magyarországon az elmúlt évtized mélyreható átalakulásához kapcsolható. Már 1989-1990-ben kezdetét vette a magyar társadalom és gazdaság elsődlegesen szellemi, majd pedig 1994-től konkrét gyakorlati formákat is öltő felkészítése az uniós csatlakozásra, illetve a tárgyalásokra. Ennek során különös figyelem fordult a csatlakozás alapfeltételét jelentő jogharmonizációra, azaz a közösségi jogrend és vívmányok (az úgynevezett acquis communautaire, röviden acquis) átvételére.
Önálló integrációs struktúrák és stratégiák születtek és valósultak meg. A kormányzati munkát az átfogó és komplex megközelítés jellemezte, az a felismerés, hogy Magyarország egésze, s nem egyik vagy másik szektora, társadalmi vagy gazdasági szegmense csatlakozik majd Európához. Ennek megfelelően minden területen bizonyítani kell érettségünket és felkészültségünket.
Az átalakulás nehézségeivel birkózó ország számára nem volt könnyű a gazdasági stabilitás biztosítása, a társadalmi feszültségek keretek közé szorítása és az integrációra való felkészülés. Sikerült azonban helyzetünket oly mértékben megszilárdítanunk, hogy hazánk az egyik legtámogatottabb jelöltként jutott (Ciprus, Szlovénia, Csehország, Lengyelország és Észtország társaságában) abba az "5+1"-es csoportba, amellyel 1998 márciusában megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások.
| A közösségi joganyag (fejezetek szerinti bontásban) | |
|---|---|
|
|
A tárgyalások sajátosságai
A felvételről szóló egyezkedés sok tekintetben eltér a szokványos nemzetközi tárgyalásoktól. Önmagában rendkívüli, hogy a felek nem a politika vagy a gazdaság részelemeiről egyezkednek, hanem a társadalmi-politikai-gazdasági lét egészét átfogó illeszkedés feltételeit igyekeznek kialakítani. Ráadásul a partnerek kezdettől fogva pontosan tudják, hogy mik a követelmények: nem több és nem kevesebb, mint a közösségi jogrendszerben foglaltak egészének, a teljes acquis-nak az elfogadása és végrehajtása. A csatlakozási tárgyalásokon tehát nem arról esik szó, hogy az újonnan belépőnek mit kell teljesítenie. A majdani csatlakozási szerződés bizonyos számadatok (kvóták, képviseleti súlyarányok stb.) pontosítása, valamint a technikai kiigazítást igénylő témák azonosítása mellett tulajdonképpen csak azt fogja tartalmazni, hogy hol lesznek és milyen időtartamra vonatkozó eltérések a közösségi jogtól, szabályoktól.
Akadnak tárgyalástechnikai sajátosságok is. A hagyományos tárgyalásokon a nemzetállamok képviselői a tárgyalóasztalnál ülve, felváltva fejtik ki nézeteiket, alkudoznak, közelítik álláspontjaikat. A csatlakozási tárgyalásokon viszont a hivatalos üléseken nincs igazán párbeszéd. Ezek a fórumok legfeljebb számba veszik a fejleményeket, rögzítik azokat az eredményeket, amelyeket a színfalak mögött a szakértők elértek. Ugyancsak eltér a szokványostól, hogy noha a jelölt a tagállamokkal (ma 15-tel) tárgyal, részükről mégiscsak egyetlen személy, az uniós elnökség képviselője nyilváníthat hivatalos közösségi véleményt. Az elnökség viszont kizárólag egyhangúlag elfogadott tagállami (közösségi) álláspontokat közvetíthet a tárgyalópartner felé. Ez jelentősen lelassítja a párbeszédet.
Amint a nemzetközi tárgyalásokon gyakran előfordul, itt is szerephez jut egy "semleges" közvetítő, az Európai Bizottság. Nem külső aktorról van szó, hanem a közösségi vívmányok legfőbb őrzőjéről. Bár kétségtelen, hogy a Bizottság elfogult a közösségi (integrációs) célok megvalósítását, teljesítését illetően, ugyanakkor nem védelmezi az egyes tagállamok konkrét nemzeti érdekeit. Ennyiben tehát semleges. Egyidejűleg a felvételre jelentkező iránt sem lehet negatívan elfogult. A Bizottság számára ugyanis fontos, hogy elősegítse a tárgyalások minél zökkenőmentesebb lefolyását, olyan megállapodás születését, amely szerint az új tagállam képes megvalósítani az acquis communautaire-ben foglaltakat.
A Bizottságnak is az a célja, hogy rákényszerítse a csatlakozásra váró országot a közösségi jogok minél gyorsabb átvételére, a belépés idején az acquis minél magasabb szinten való teljesítésére. Nem érdeke viszont az, hogy teljesíthetetlen feltételeket erőszakoljon ki, mert a tagság elnyerését követően ez növelné nemcsak az adott ország, hanem a közösség egészén belüli feszültségeket is, akadályozná az Unió "normális" működését. S végül a Bizottság éppen a tagállamok és a jelentkezők mindegyikének alapos ismerete, céljaik folyamatos követése alapján képes arra, hogy közelítse egymáshoz a felek nézeteit, harmonizálja azokat. Ezáltal válik a csatlakozási tárgyalások "nem hivatalos", de elengedhetetlen központi szereplőjévé.
Nemcsak a Bizottság, hanem minden szereplő magatartását a felek által kölcsönösen elfogadott szigorú alapelvek és eljárási szabályok determinálják. Közülük kiemelhető, hogy:
- a csatlakozás az acquis communautaire teljes körű átvételét és alkalmazását jelenti;
- az alkalmazás alól csak kivételesen adhatóak időszakos felmentések;
- minden jelentkező országgal azonos alapelvek és kritériumok alapján, de elkülönítetten (egyenként) folynak a tárgyalások, sem az előrehaladás, sem a lezárás nem következik be szükségszerűen másokéval egyazon időben;
- a tárgyalások ideje alatt a jelentkező ország folytatja felzárkózását az Unióhoz, illetve harmadik felek irányában tett lépéseit összhangba hozza a közösség és a tagállamok (együttes) álláspontjával;
- a tárgyalások két szinten nyernek hivatalos jelleget: miniszteri és helyettesi szinten (Ez utóbbit gyakran nevezik főtárgyalói, máskor nagyköveti fórumnak is. Ekkor ugyanis – a miniszterek távollétében – a jelölt országot a tárgyalások összefogására kijelölt magas szintű diplomata – a főtárgyaló –, a tagállamokat viszont a brüsszeli állandó képviselők – a tagállami nagykövetek – képviselik);
- érdemi megállapodások miniszteri szinten születnek;
- a tárgyalások akkor zárulnak le, ha minden kérdést sikerült tisztázni. Tehát egy téma sem tekinthető véglegesen lezártnak mindaddig, amíg nem fogadták el a tárgyalásokon felvetett valamennyi kérdést. (Vagyis bármely problémára bármelyik fél – elméletileg – visszatérhet a csatlakozási dokumentum végső elfogadásáig.)
A felek elfogadták azt is, hogy a tárgyalásokat megelőzően a jelentkező ország és a Bizottság közösen áttekinti az acquis-t, és e vizsgálat – a közismertté vált angol kifejezéssel screening – eredményei alapján folynak majd az egyeztetések.
| A screening menetrendje | ||
|---|---|---|
| Az átvilágítás időpontja | Fejezet | |
| Multilaterális | Bilaterális | |
|
1998. 04. 27. |
1998. 04. 29. |
Tudomány és kutatás (17.) |
|
1998. 04. 28. |
1998. 05. 07. |
Távközlés és információs technológiák (19.) |
|
1998. 05. 07. |
1998. 05. 08. |
Oktatás és képzés (18.) |
|
1998. 05. 08. |
1998. 05. 15. |
Kultúra és audiovizuális politika (20.) |
|
1998. 05. 18. |
1998. 05. 25. |
Iparpolitika (15.) |
|
1998. 05. 19. |
1998. 05. 27. |
Kis- és középvállalatok (16.) |
|
1998. 05. 29. |
1998. 06. 03. |
Kül- és biztonságpolitika (27.) |
|
1998. 06. 02-03. |
1998. 06. 04-05. |
Vállalati jog (5.) |
|
1998. 06. 10-12. |
1998. 09. 10-11. |
Az áruk szabad áramlása (1.) |
|
1998. 06. 15-18. |
1998. 09. 14-18. |
|
|
1998. 06. 24. |
1998. 07. 01. |
Fogyasztóvédelem, a fogyasztó egészségének védelme (23.) |
|
1998. 07. 06. |
1998. 07. 10. |
Halászat (8.) |
|
1998. 07. 15. |
1998. 07. 22. |
Statisztika (12.) |
|
1998. 09. 03-04. |
1998. 09. 09-10. |
Külkapcsolatok (26.) |
|
1998. 09. 21-22. |
1998. 09. 23-24. |
Mezőgazdaság (7.) |
|
1998. 10. 14-15. |
1998. 10. 26-27. |
|
|
1999. 03. 17. (kieg.) |
||
|
1998. 12. 15-17. |
1999. 01. 27-29. |
|
|
1999. 02. 19-22. |
1999. 03. 03-04. |
|
|
1999. 04. 23., 26-27. |
1999. 05. 17-18. |
|
|
1999. 05. 19-21., 25. |
1999. 06. 11-16. |
|
|
1999. 09. |
1999. 09. (kieg.) |
|
|
1998. 09. 23-24. |
1998. 09. 28-29. |
Vámunió, vámjog (25.) |
|
1998. 10. 09. |
1998. 10. 19. |
Versenyjog (6.) |
|
1998. 10. 20-23. |
1998. 11. 23-25. |
Szociálpolitika és foglalkoztatás (13.) |
|
1998. 11. 04-05. |
1998. 11. 12-13. |
Közlekedéspolitika (9.) |
|
1999. 03. 11-12. |
1999. 03. 23-24. |
|
|
1998. 11. 24-25. |
1998. 11. 30.-12. 01. |
Energia (14.) |
|
1998. 12. 04. |
1998. 12. 14. |
A tőke szabad áramlása (4.) |
|
1998. 12. 14. |
1998. 12. 15. |
Gazdasági és pénzügyi unió (11.) |
|
1999. 01. 06-08. |
1999. 01. 15-18. |
Környezetvédelem (22.) |
|
1999. 01. 27-28. |
1999. 02. 02-03. |
|
|
1999. 02. 16. |
1999. 02. 17. |
|
|
1999. 02. 01-02. |
1999. 02. 15-16. |
A szolgáltatások nyújtásának szabadsága (3.) |
|
1999. 02. 25.-03. 01. |
1999. 03. 18-22. |
Bel- és igazságügyi együttműködés (24.) |
|
1999. 03. 26-29. |
1999. 04. 08-09. |
Adózás (10.) |
|
1999. 04. 06-07. |
1999. 04. 12-13. |
A személyek szabad mozgása (2.) |
|
1999. 04. 20-21. |
1999. 04. 22-23. |
Regionális politika, a Kohéziós Alap és a strukturális eszközök koordinációja (21.) |
|
1999. 05. 10. |
1999. 05. 19. |
Pénzügyi ellenőrzés (28.) |
|
1999. 06. 29. |
1999. 07. 02. |
Pénzügyi és költségvetési rendelkezések (29.) |
A screening
Mint említettük, a csatlakozási tárgyalások arról folynak, hogy hol kérhet a jelentkező átmeneti könnyítést a közösségi jogban foglaltak teljesítése alól. Ehhez szükséges a problematikus pontok azonosítása, s ezt a célt szolgálja a hatalmas (közel 70-80 ezer oldalnyi, 10-12 ezer jogtételre kiterjedő) acquis átvilágítása. A screening jelentős időt és szellemi energiákat igénylő folyamat, amelynek során nem maguk a tagállamok, azaz a Tanács, hanem a Bizottság, valamint a csatlakozásra jelentkező ország köztisztviselői jogszabályról jogszabályra haladva áttekintik, megvizsgálják és szükség esetén megvitatják az acquis communautaire egyes részeit. Figyelmet fordítanak a jogszabályok értelmezésére, a problematikus kérdéskörök felkutatására, de a Bizottság azt is igyekszik feltárni, hogy a jelölt egy adott jogszabály nemzeti jogrendbe való átültetésének felvállalásán túl képes lesz-e majd annak teljesítésére is. Rendelkezik-e a megfelelő jogi, intézményi háttérrel, megfelelő gyakorlattal, a végrehajtáshoz elengedhetetlen szakemberekkel?
Az acquis átvizsgálása 31 fejezetre bontva, egy-egy fejezetet külön szakaszként kezelve valósult meg. Pontosabban 29 fejezetet tekintettek át, mert az intézményi kérdésekkel foglalkozó 30. (amely az európai parlamenti, továbbá a bizottsági képviselők számát, a tanácsbeli szavazáskor érvényesíthető súlyarányát stb. határozza meg) csak a tárgyalások legutolsó szakaszában kerül napirendre. A 31. fejezet (az Egyebek című) tartalma pedig egyelőre nem ismert.
Az átvilágítás minden fordulója egy multi- és egy bilaterális találkozóból állt. Az előbbi során a Bizottság az "5+1"-ek közös találkozóján ismertette a lefedett joganyagot. Ezt követően külön találkoztak a Bizottság munkatársai az egyes jelöltekkel, és országspecifikus megközelítésben tekintették át az acquis alkalmazásával összefüggő kérdéseket. Az átvilágítás a viszonylag egyszerűbb, kevesebb és kevésbé összetett joganyagot tartalmazó fejezetekkel kezdődött, majd fokozatosan, a screeninget tanulva haladtak a jelöltek a bonyolultabb kérdéskörök felé. Azt lehetett azonban e folyamat során tapasztalni, hogy még az egyszerűbb témáknál is akadtak tisztázásra váró kérdések.
A legelső átvilágítási fordulóra 1998. április 27-én, Magyarország számára az első kétoldalú átvilágítási fordulóra pedig 1998. április 29-én került sor. A screening utolsó találkozóit mintegy másfél évvel később, 1999 szeptemberében tartották. Ezzel azonban az átvilágítás nem ért véget. Amint folyamatosan születnek az újabb és újabb közösségi jogszabályok, úgy halad tovább az átvilágítás is. Elméletileg tehát a screening a csatlakozási tárgyalások legvégéig, a csatlakozási szerződés kidolgozásáig tart. Az átvilágítás fenti szakaszának jelentősége az, hogy mindkét oldal alapvető ismereteket szerezhetett a jelöltek felkészültségéről, gondjairól, megközelítő célkitűzéseiről, s megnyílt az út az érdemi tárgyalások előtt.
A kétoldalú fordulókat követően a Bizottság jelentést készített tapasztalatairól, a jelölt közléseiről, értékelte a helyzetet. Az átvilágítás, az arról készült jelentések azonban még nem részei a hivatalos tárgyalásoknak. A Bizottság eleve nem rendelkezik felhatalmazással tárgyalások folytatására, "csak" közvetít, egyeztet, álláspontokat harmonizál. Másrészt a screening célja nem a majdani tárgyalások témáinak pontos behatárolása. A screeningfordulók során és azokat követően a jelölteknek módjuk és joguk volt nemzeti álláspontjukat kiigazítani.
A tárgyalások tartalmi alapját a jelöltek által összeállított és hivatalosan átadott nemzeti álláspontok, a "pozíciós papírok" alkotják. Ezekben fogalmazódott meg pontosan az, hogy a jelölt hol kész és képes átvenni, valamint alkalmazni az acquis-t, mely területeken látja szükségét technikai kiigazításoknak vagy időszakos könnyítő intézkedéseknek. Ezekre építve kezdhették meg az Unió tagállamai saját hivatalos álláspontjaik kidolgozását.
Az átvilágítási folyamat kezdete előtt a magyar kormány stratégiát dolgozott ki mind az átvilágítás, mind a tárgyalások lefolytatására. Kiterjedt tudományos, szakmai, érdekvédelmi felmérések, tanulmányok felhasználásával, a hazai helyzet lehetőség szerinti pontos felmérésével igyekezett meghatározni a legfontosabb nemzeti érdekeket, az azokra épülő tárgyalási célkitűzéseket. Ehhez fel kellett vázolnunk, milyen fejlődési pályát járunk be a majdani csatlakozásig, annak során milyen mértékben zárkózhatunk fel az Unióhoz, illetve hol lesznek nehézségeink e felzárkózás során. Az egyes fejezetek lezárását rövid időn belül követte a nemzeti pozíciók átadása. Ezzel megnyílt a lehetőség az adott kérdéskörök érdemi megtárgyalására.
| Mérlegelési szempontok A "keleti" bővítéssel összefüggésben kezdetektől fogva az egyik legfőbb vitatémául – túl a jelöltek általános felkészültségének kérdésén – az szolgált, hogy ez a bővítés mibe kerül a jelenlegi tagállamoknak. Éveken keresztül heves, ellentmondásoktól sem mentes viták dúltak. Az Európai Bizottság egy viszonylag objektív kép kialakítása érdekében végzett számításokat és készített összehasonlító elemzéseket. Ezeket az Agenda 2000 című dokumentumban tette közzé. Táblázataink e vita egyes, a csatlakozáshoz kapcsolható elemeit mutatják be. A Bizottság nem vitatta azt a – közismert és cáfolhatatlan – tényt, hogy a jelenlegi bővítési hullámban a korábbiaknál kedvezőtlenebb helyzetben lévő államok várják a tagságot. Ezáltal az Unió erősödése mellett kedvezőtlen hatásokkal is számolni kell, a közösségi mutatók egy része némiképp megcsúnyul. Az egyik oldalon növekszik az Unió területe, emelkedik lélekszáma. Ez a belső piac kiszélesedését vonja maga után, aminek mind az Unión belül, mind az integráció nemzetközi súlyát illetően jótékony hatása lesz. Másrészt viszont – az abszolút értékben megnövekedett GDP mellett – csökken az egy főre számított hazai termék aránya. Ez jelzi a relatív elszegényedést, de azt is, hogy növekszik a – közösségen belül is alkalmazott – támogatáspolitikai kedvezményekben részesülők körébe vonható országok és régiók száma és aránya. Azaz megnövekszik az Unión belüli különbségek kiegyenlítésére fordítandó költség. A Bizottság nem mert állást foglalni a felvételek idejét és az egyes – esetleges – körökben felvett új tagállamok számát illetően. Ezért a táblázatban 11 új tagországgal számol. Másutt viszont elfogadja, hogy az első körben szereplő 5 + 1 állam a többieknél nagyobb eséllyel rendelkezik a felvételre, ezért ezek külön elbírálást érdemelnek. A kétségkívül valós tényeket bemutató adatsorok nem jelzik azokat a tényezőket, amelyek már gazdasági-pénzügyi oldalról is kedvező hatást gyakorolnak az integrációra, s azokat sem, amelyek pénzben ki nem fejezhető módon járulnak hozzá az európai béke és nyugalom megerősítéséhez. A délszláv válság és háborúk meggyőző erővel igazolták az Európai Unió és tagjai számára, hogy a "legolcsóbb" út a földrész stabilitásának megszilárdításához a demokratikus elvek mellett elkötelezett országok beillesztése az összeurópai együttműködési rendszerbe, e lehetőség elfogadtatása az érintett államokkal. Tagadhatatlan, hogy jelentős szakadékok húzódnak a tagállamok és a jelöltek teljesítménye és gazdasági színvonala között. A csatlakozás tekintetében azonban nem ez a meghatározó. Hiszen a fejlődés egy adott szintjének elérése nem követelmény. Fontosabb az Unió, de a jelölt ország számára is a fejlődési képesség és készség igazolása. Ennek következtében, mikor az európai közösség tagjai különböző támogatási formákat dolgoztak ki a közép- és kelet-európai államok számára, a cél sohasem valamely fejlődési pont elérése volt. Sokkalta inkább a tartós és fenntartható fejlődés biztosításához elengedhetetlen gazdasági és társadalmi feltételek megteremtésére helyeződött a hangsúly. |