Az Európai Bizottság 1999 októberében közzétette jelentését a csatlakozásra váró országok előző évi gazdasági és politikai helyzetéről. Bár a magyar országjelentés itthon heves vitákat váltott ki, a politikusok és a szakemberek egyetértettek abban, hogy a valóságos, kijavításra váró gondok ellenérea Bizottság hazánkat a legfelkészültebb jelentkezők egyikének tekintette.
Egyesek máris eljátszadoztak a gondolattal, hogy Magyarország a többiektől "megszökve" akár egyedül is bebocsátást nyerhet az Unióba. Ennek érdekében érdemes ugyan politikai-diplomáciai erőfeszítéseket tenni, nem árt azonban figyelembe venni, hogy az Unió – bár a tagjelöltek egyéni megmérettetéséről beszél – alapvetően csoportos bővítési hullámokban gondolkodik. Ezt igazolják a korábbi bővítési fordulók. Kizárólag 1981-ben, sajátos nemzetközi feltételek között fordult elő, hogy Görögország egyedül csatlakozhatott az európai integrációhoz. Természetesen az alapkérdés számunkra nem az, hogy hányan lesznek az első körös országok, hanem az, hogy miként lehet gyorsan és minél kedvezőbb feltételekkel csatlakoznunk az Unióhoz. Bár boldogulásunk jórészt önmagunk erőfeszítéseitől függ, nem függetleníthetjük magunkat a többiektől. Ezért sem árt néha-néha pillantást vetni azok helyzetére.
A jelentések könyvei
Tavaly októberben az Európai Bizottság valamennyi jelöltről elkészítette éves értékelését. A dokumentumokban a bizottsági szakértők – azonos szerkezetben és tartalommal – áttekintették az egyes országok kapcsolatait az Unióval, és tág teret szenteltek a tagsági feltételeknek való eddigi és várható megfelelésnek. Külön rész foglalkozott a tagságból fakadó követelmények teljesítésével. Az értékelő részek azt foglalják öszsze, hogy a Bizottság milyen problémákat lát egy-egy ország felkészülésében, mely területeket ítéli elfogadhatónak, hol látja szükségét további intézkedéseknek.
A bizottsági elemzés célja az, hogy átfogó értékelést adjon a társadalmi, politikai, gazdasági fejlődés folyamatáról, különös tekintettel az integrációs törekvésekre. Az elért eredmények bemutatása mellett a feladat alapvetően a legfőbb problémák feltárása, a figyelem felhívása a teendőkre. Nincs érdemi rangsorolás a gazdasági és politikai tényezők között. Ez összefügg azzal az Unió által támasztott alapkövetelménynyel, hogy a csatlakozás feltételeit nem elegendő egyik vagy másik területen megvalósítani: az Európai Unióba való felvétel a tagországok által képviselt értékek, vállalások összességének egyidejű és általános teljesítését követeli meg.
Az Európai Bizottság az elemzést kiterjesztette Ciprusra és Máltára, kialakította véleményét a szintén csatlakozásra törekvő Törökországról, s az elkülönült országjelentéseken kívül készített egy átfogó összegzést is. A jelentések értékelésénél nem feledhető, hogy noha az Európai Bizottság fontos szerepet játszik az Unió bővítése és a csatlakozási tárgyalások során, a lényegi kérdésekről – beleértve a tárgyalások megkezdését, az ott elfogadandó megállapodásokat stb. – a Tanács, a tagállamok együttese dönt.
Az országjelentésekkel a Bizottság elősegíti a Tanácsnak a bővítéssel, illetve az egyes jelentkező országokkal kapcsolatos döntéseit. Az anyag javaslatként kerül a tagállamok elé, amelyek nem kötelesek az abban foglaltak elfogadására. A jól felkészült szakemberek (eurokraták) százainak közreműködésével összeállított anyagok ugyanakkor jelentős hatást gyakorolnak a tagállami gondolkodásra, majd a döntésekre.
Kelet-közép-európai helyzetkép
Jelentéseiben a Bizottság az úgynevezett koppenhágai politikai és gazdasági kritériumok alapján értékeli a jelentkezőket. A korábbi országjelentésekben az fogalmazódott meg, hogy Szlovákia kivételével valamenynyi felvételre váró ország megfelelt a demokratikus feltételeknek. A demokratikus intézmények (viszonylag) szilárd rendszerével rendelkeznek, érvényesül a törvény szava, biztosítottak az emberi és állapolgári jogok. Az 1999-es értékelések szerint tovább mélyültek a korábbi demokratizálódási folyamatok. A Szlovákiát értékelő dokumentum elismerte a legutóbbi választások óta tett intézkedéseket, a politikai előfeltétel teljesülését. A kedvező fejlemények mellett a Bizottság nem hallgatott az általa negatívnak ítélt tényezőkről sem, és minden ország esetében közvetlenül utalt a tennivalókra.
A gazdasági helyzetet illetően megemlíti, hogy a globális és regionális válságok 1998-ban kedvezőtlenül, országonként eltérő mértékben hatottak a közép-európai térség államainak fejlődésére. A makrogazdasági mutatók ugyancsak különböző tendenciákat sejtettek. A növekedés üteme a -5-től a 4 százalékosig változott. Az infláció általában a vártnál alacsonyabb volt, a fizetési mérlegek romlottak. A privatizáció viszont töretlenül haladt előre, tovább növekedett a külföldi beruházások mértéke. Valamennyi jelölt erősítette kereskedelmi kapcsolatait az Unióval.
A megelőző országjelentésekben a Bizottság csak azt a hat országot (hazánkon kívül Lengyel-, Cseh- és Észtországot, Szlovéniát és Ciprust) ítélte működő piacgazdaságúnak, amelyik 1998-ban csatlakozási tárgyalásokat kezdett az Unióval. Az újabb értékelések szerint viszont e csoporthoz sorolható Lettország és Málta is, Szlovákia és Litvánia már majdnem megfelel a koppenhágai gazdasági kritériumnak, s gondot csak Bulgária és Románia okoz.
Sokszínű a kép a közösségi vívmányok (a közösségi jogok) átvétele terén, noha a jogharmonizáció magas foka a felvétel elengedhetetlen feltétele. Ez nemcsak a jogelemeknek a nemzeti jogrendszerbe való átemelését jelenti, hanem a jog végrehajtatásával, érvényre juttatásával összefüggő háttér és képességek kialakítását is. (Így például megfelelő közigazgatási és igazságszolgáltatási rendszer felállítását és működtetését.) A jogharmonizáció valamennyi országban megkezdődött, de az eredmények eltérőek. (Kemény bírálatok érték Lengyelországot és Csehországot, Magyarországot viszonylag kedvezően minősítették.) Különösen sok a hiányosság a közbeszerzések kezelése, a szabványosítás, az állami támogatások kiigazítása, a környezetvédelem és a nukleáris biztonság terén. Több helyen hiányzik a mélyreható agrárreform. A Bizottság szerint nem irányul kellő figyelem az igazságügyi és büntetőjogi kérdésekre. (Hazánk a felsorolt területeken ugyancsak kénytelen szembenézni problémákkal, de megítélése kedvezőbb a többiekénél.)
Új szemlélet, tágabb kapuk
Az Európai Bizottság az egyes jelentéseket lezáró értékelésében a kedvező és kedvezőtlen fejlemények fényében formál véleményt az adott ország csatlakozásra való felkészültségéről, a tárgyalásokba való bevonásáról. Noha elvileg az országjelentések egyediek, a dicséretek és bírálatok országspecifikusak, a végső értékelésekből mégis kitűnik, hogy egyértelmű, általánosabb politikai megközelítés érvényesül. Ezúttal a Bizottság azt a nézetet képviselte, hogy a Tanács terjeszsze ki a csatlakozási tárgyalásokat mindazon jelöltekre, akik teljesítik a koppenhágai politikai kritériumot. Ezzel igen nagy engedményt tett a gazdasági feltételeket illetően, hiszen azt javasolta például, hogy a működő piacgazdaság hiánya ne vezessen a tárgyalásokból való kizáráshoz.
Érdemes felidézni, hogy 1997-1998-ban – megint csak a Bizottság ajánlásaira építve – a Tanács a jelentkezők között a gazdasági fejlettségben, de legfőképp a tagságra való felkészülésben mutatott különbségek alapján differenciált. A Bizottság felismerte, hogy e szemlélet gyakorlati megvalósítása komoly kockázatokkal jár. Precedenst teremtve nehéz lesz a jövőben a tagságra (gazdasági, intézményi, szervezeti stb. szempontból) felkészületlen jelentkezőket elutasítani, ha a politikai kritériumot teljesítik. Ez pedig súlyos következményekkel járhat mindkét oldalon. Ugyancsak veszélyes lehet, ha a tárgyalásokba bevont országok elkényelmesednek, belső reformjaik lelassulnak. Félő, hogy a tárgyalások túlságosan elhúzódnak.
A kockázatok ellenére most a Bizottság konkrétan azt javasolta, hogy – a politikai feltételt még nem teljesítő Törökország kivételével – kezdődjék meg a csatlakozási párbeszéd valamennyi, a tárgyalásokba eddig be nem vont állammal is. Ezzel vélte megvalósíthatónak azt az Unió által korábban is képviselt elvet, amely szerint a bővítési folyamat nem kizáró, hanem ellenkezőleg, befogadó jellegű, azaz minden arra érett országra kiterjed. Ezáltal látta megerősíthetőnek az európai stabilitást, biztonságot és fejlődést.
A felkészültebb és a csatlakozásról már tárgyaló országok megnyugtatására a Bizottság hangsúlyozta, hogy továbbra is minden országot önmaga teljesítménye alapján ítélnek meg és vesznek fel az Unió tagjai közé. Ezt kiegészítve sürgette, hogy a bővítésre a lehető leghamarabb kerüljön sor.
A helsinki csúcs és a bővítés
Amint az már gyakorlattá vált, az Európai Bizottság országjelentései még az adott évben – az alacsonyabb, szakértői és miniszteri szintű áttekintést követően – az állam- és kormányfőkből álló testület, az Európai Tanács napirendjére kerültek. A Helsinkiben 1999. december 10-11-én megtartott csúcstalálkozó azonban az országjelentések és a bővítés ügye mellett egy sor egyéb kérdéssel is foglalkozott. Akadtak köztük olyanok is, amelyek az Európai Unió belső fejlődésére gyakorolt hatásuk, esetleg közvetlen kapcsolódásaik révén kötődtek a bővítéshez.
Például több tekintetben is érinti a leendő tagállamokat a közös európai biztonsági és védelmi politika kidolgozása. Az abban foglaltakat – mint közösségi szabályokat – át kell majd venniük, másrészt ez a munka egybeesik a folytatódó csatlakozási tárgyalásokkal, és elvonhatja azokról a figyelmet. Ugyancsak kihat a bővítés folyamatára a közösségi intézmények reformjához kapcsolódó, a 2000-re tervezett konferencia. Miután e reformok végrehajtását a tagállamok a bővítés feltételének tekintik, a konferencia esetleges időbeni kitolódása hat a bővítésre is.
Természetes, hogy a jelölt országok számára a legfontosabb helsinki napirendi pont a bővítés volt. A részletes vitát követően – jelentős mértékben építve a bizottsági javaslatokra – a Tanács döntéseket hozott. Megerősítette a csatlakozási folyamat "befogadó", azaz az európai államok bármelyikére kiterjeszthető jellegét. A Tanács – átvéve a Bizottság álláspontját – elfogadta, hogy a koppenhágai politikai kritérium a feltétele a csatlakozási tárgyalások megkezdésének, míg a többi kívánalom (működőképes piacgazdaság, jogharmonizáció) teljesítése magával a csatlakozással köthető össze. Az Unió elkötelezte magát az intézményi konferencia 2000 decemberében való lezárása mellett, és kifejezte óhaját, hogy a kapcsolódó ratifikációs eljárás befejeztével, 2002 végétől az Unió készen álljon új tagországok befogadására (feltéve, hogy azok bizonyítják képességüket a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére, illetve lezárulnak velük a csatlakozási tárgyalások).
Elismerve a hat tagjelölttel (köztük Magyarországgal) már elkezdett tárgyalások sikereit, a Tanács bejelentette, hogy 2000 februárjában asztalhoz ülnek Romániával, Szlovákiával, Lettországgal, Litvániával, Bulgáriával és Máltával is. Mint hangsúlyozták, mindegyik jelöltet önmaga eredményei alapján, egyenként ítélik meg. A tárgyalásokba most bekapcsolódók akár fel is zárkózhatnak azokhoz, akik előbb kezdtek.
Válaszra váró kérdések
A csatlakozási tárgyalások kiterjesztésének tényét az érintettek elégedetten, mások – köztük a többi jelentkező – fenntartásokkal fogadták. Utóbbiak számára ugyanis a döntések számos válaszra váró kérdést vetnek fel. Ezek egy része technikai jellegű, mások érdemiek, bár a két problématípust nem könnyű elhatárolni egymástól.
Technikainak tűnik például a majdani csatlakozási szerződések ratifikációja. Jól körülhatárolható jogi aktusról van szó, amelynek pontosan megszabott keretei, bevezetett gyakorlata módot nyújthatnak a kérdések viszonylag gyors megválaszolására. (A gyorsaság relatív, hiszen a 15 tagállam esetében a ratifikációs folyamat másfél-két évig is eltarthat.) A bővítés azonban a tagállamokban nem egyértelműen támogatott folyamat. Nem lehet teljesen kizárni az egyes tagállamokon belüli komoly vitákat, amint – szélsőséges esetben – az elutasító vagy időhúzó magatartás térnyerését sem.
Ha felidézzük Günter Verheugennek, a Bizottság bővítési ügyekkel foglalkozó tagjának nyilatkozatát, amelyben az intézményi reformokkal foglalkozó konferencia és a bővítés első fordulóját lezáró ratifikációs folyamat időbeni elkülönítését szorgalmazta, az ügy azonnal politikai színezetet nyer. A felvételre legesélyesebb országok, köztük hazánk is, ezzel szemben azt állítják, hogy amennyiben a tárgyalások 2001-ben sikeresen véget érnek, akkor a ratifikációs eljárás során a két téma időben összekapcsolható. Ellenkező esetben – még ha a tárgyalások korábban (például 2001-ben) fejeződnek is be – a hatálybaléptetési eljárás eltarthat akár 2004-ig.
Kérdéses az is, az újabb országok bekapcsolódása miként érinti a tárgyalások lefolytatását, ütemét és időtartamát. Az Európai Bizottság és a Tanács 1998 márciusától ha nem is gyors és gördülékeny, de olajozott tárgyalási gépezetet működtetett. Ehhez adva voltak a személyi, a szervezeti és a pénzügyi keretek. (A jelentkezők ennek ellenére kifogásolták az előrehaladás lassúságát.) Az új helyzetre viszont még nem dolgoztak ki megfelelő uniós terveket. Ráadásul a közösségi matematikában a 2x6 nem feltétlenül egyenlő 12-vel.
A bizottság a belső erők átcsoportosításával talán képes lesz hetek (hónapok?) alatt kiállítani hat újabb nemzeti tárgyaló egységet, ám a tanács nehezen fog megbirkózni a megduplázódó terhekkel. Emiatt eleve több hónapos késedelemmel lehet számolni. Igaz, a tárgyalási fejezetek folyamatos lezárásával egyre kevesebb a nyitott kérdés, megnő azonban az igény a fennmaradó témák alapos feldolgozására, megvitatására. Így nem mérséklődik jelentősen a tárgyalók leterheltsége.
További, bár hosszabb távra szóló kérdés, hogy meddig maradnak tizenketten a jelöltek? Törökország csatlakozása e csoporthoz csak a távolabbi jövőben várható, de vannak más jelentkezők is. A koppenhágai gazdasági kritérium "rugalmas" értelmezése, a követelmények lazulása a csatlakozási igények előterjesztésére bátorít. Politikai és biztonsági megfontolások alapján az Unió erősíteni kívánja kapcsolatait Európa minden demokratizálódó országával. Ezt példázza az együttműködés magasabb szintre emelése a koszovói válságban pozitív magatartást tanúsító Albániával és Macedóniával. Mindkét ország – akárcsak Ukrajna – jelezte már érdekeltségét a majdani csatlakozásban.
Más a helyzet a Balkán két további országával. A korábban elszigetelt Horvátország nemcsak elfogadható partnerré, hanem potenciális tagjelöltté válhat Tudjman elnök halála után, a demokratikus folyamatok várható kibontakozását követően. Nyugat-Európában már elhangzottak ilyen értelmű nyilatkozatok. Zágrábot pedig követheti a majdan demokratizálódó Jugoszlávia is. E két állam felzárkózása aligha lesz gyors, azonban nem zárható ki, hogy helyzetük módosul az első körben csatlakozók felvétele előtt. Hiszen gazdasági helyzetük és adottságaik alapján – a politikai feltétel teljesítésével – nem kevésbé alkalmasak a tagságra, mint némely más jelölt.
Az Európai Unió a helsinki csúcson megerősítette, hogy minden jelöltet önnön eredményei szerint ítélnek meg, a felvétel időpontját a jelentkező (és az Unió) felkészültsége határozza meg. A differenciálás elvének érvényesítését azonban – még a nyilvánvaló különbségek esetén is – rendszerint megakadályozták a tagállamok partnerpreferenciái. (Az érzelmi és politikai támogatás, amit a német-lengyel vagy a skandináv-baltikumi viszonyban tapasztalni lehet, mindenkor befolyásolja a döntéseket.) A Tanács Helsinkiben éppen az újraegységesítés és nem a teljesítmény szerinti megkülönböztetés mellett voksolt. E kérdésre a választ természetesen a következő hetek, hónapok gyakorlata adja meg.
Még nehezebb megítélni a várható fejleményeket a tartalmi kérdések, a csatlakozás konkrét feltételeinek oldaláról. Egyelőre nincsenek kiforrott közösségi álláspontok, ráadásul a korábbiaknál összetettebbé vált kialakításuk folyamata. Mindenekelőtt azáltal, hogy a közösségi döntések hatásának tanulmányozásánál már nem hat, hanem legalább tizenkét partner (és potenciálisan új tagállam) reakciójával, és azok politikai, gazdasági stb. reagálásával kell számolni. A "precedensek" súlya jelentősen megnő, ami fokozott óvatosságra, azaz a tárgyalási pozíciók némi keményítésére késztetheti a közösségi tárgyaló felet.
Hogyan, hányan, mikor?
Az igazi kérdés Magyarország számára végül is nem az, hogy hány társával együtt lépi át az Unió képzeletbeli kapuját és valóságos határait, hanem az, hogy miként befolyásolják az új fejlemények a tárgyalások tartalmi elemeit, ütemét, lezárását és a csatlakozási szerződés elfogadását.
Helsinki ismételten azt igazolta, hogy a bővítés az Unió számára alapvetően nem gazdasági, hanem mindenekelőtt politikai kérdés. A tárgyalók közé átsorolt hat kelet-közép-európai ország érettsége – bizonyos haladás ellenére – nem módosult ugyanis oly mértékben, hogy a gazdasági és jogharmonizációs kritériumok szemszögéből a helsinki döntést megalapozottnak lehessen tekinteni. A döntés sejtetni engedi, hogy a csatlakozást és a tagfelvételt elsődlegesen politikai megfontolások motiválják a jövőben is.
Nincs azonban szoros összefüggés a kritériumok között abban az értelemben, hogy a politikai rugalmasság gazdasági és jogharmonizációs téren is nagyobb "megértést" eredményezne. Nem lehet arra számítani, hogy egy adott politikai feltételrendszerben az Európai Unió alacsonyabbra helyezi a gazdasági-jogharmonizációs mércét. A felvételre törekvők, s különösen az előrébb tartó országok számára továbbra is az marad az egyetlen járható út, hogy az uniós politikai szimpátia fenntartása mellett igen magas szintű gazdasági és jogharmonizációs teljesítményt kell nyújtani a csatlakozás elfogadtatásához.
A csatlakozási tárgyalások folyamatában eddig a jelentkező államok fedték fel lapjaikat. A tagállamok egyelőre nem adtak válaszokat a jelentkezők felvetéseire, mindenekelőtt az átmeneti intézkedésekre vonatkozó kérésekre. Remélhető, hogy 2000-ben ez megváltozik. Számítani kell viszont a folyamat elhúzódására, a tárgyalások keményebbé válására.
Az Európai Uniónak nem lehet célja, hogy megoldhatatlan feladatok elé állítsa az újonnan csatlakozókat, vagy elviselhetetlen terheket rójon rájuk. Amikor ugyanis az Unión belül lesznek, a problémák megoldása közösségi üggyé válik, különben sérülne az integrációs eszme és az összetartás elve. Az Unió keménysége, merevsége várhatóan abban nyilvánul majd meg, hogy még több biztosítékot igényel a majdani kötelezettségek teljesítésére.
E magatartás az előbbre tartó országok, így hazánk számára még előnyös is lehet. Nemcsak azért, mert rákényszerülnek az eddigieknél komolyabb felkészülésre – ami által csökkenhetnek a csatlakozással járó belső konfliktusok –, hanem azért is, mert az Unió számára is elkerülhetetlenné válhat a határozottabb differenciálás. Markánsabban jelenhetnek meg a jelentkezők közötti különbségek, ami segítheti az "elsők" kiemelését.
Hányan lesznek az "elsők"? A csoportos felvétel gyakorlatának alkalmazása mindenképpen visszatartó hatású lehet a tárgyalásokat leghamarabb lezárók számára. Logikus módon más lesz a várakozás időtartama, ha három, és megint más, ha öt-hat országnak kell egymáshoz igazodnia. Az igazi kérdést a tárgyalások adják, ezek időtartamát pedig aligha lehet előre jelezni.
Az uniós csatlakozás kérdéseinek többségére tehát jelenleg aligha adható válasz. Ebben a helyzetben nem sok választásuk marad az önmagukat első körbe soroló országoknak. Továbbra is megfeszített erővel kell dolgozniuk a felvételi kritériumok mind teljesebb megvalósításán, nehogy okot adjanak a bírálatokra, a tárgyalások menetének lassítására. Más oldalról pedig minden rendelkezésre álló politikai és diplomáciai eszközzel nyomást kell gyakorolniuk az Unióra, annak tagállamaira, hogy a jelöltek erőfeszítéseit, azok eredményeit elismerve minél hamarabb soraik közé fogadják a tagságra érett országokat.
,szerzo.Vándor János