Rég várt igény teljesült akkor, amikor a Magyar Közlöny 1999. június 21-ei, 54. számában közzétették a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény (Kbt.) módosítását tartalmazó 1999. évi LX. törvényt. Az új versenyeztetési szabályok 1999. szeptember 1-jén léptek hatályba. A módosított rendelkezéseket a hatálybalépést követően megkezdett beszerzésekre és az azokkal kapcsolatban kérelmezett, kezdeményezett vagy hivatalból megindított jogorvoslati eljárásokra kell alkalmazni.
Az 1995. november 1-jén életbe lépett közbeszerzés rendszerét és intézményét a szabályozófolyamat fontos, mérföldkövet jelentő állomásának kell tekinteni a közpénzen és a közösségi célok érdekében történő vásárlásoknál. A Kbt. tendertechnikai szempontból az ajánlattevők kiválasztására vonatkozó korábbi versenyeztetési szabályokhoz képest – elsősorban az elhíresült 1987. évi 19. számú tvr.-re gondolva – minőségileg jobb, szakmailag megalapozottabb és korrektebb játékszabályokat határozott meg. Megteremtette annak a lehetőségét, hogy a közpénzek felhasználása átlátható legyen, és biztosította a nyilvános ellenőrzés lehetőségét is. Szabályozórendszerében különös figyelemmel hangsúlyozta a verseny tisztaságát, valamint a belföldi áru-előállítás és munkaerő-foglalkoztatás elősegítésének szempontjait is.
A Kbt. három és fél éves működése azonban olyan tapasztalatokkal is szolgált, hogy a gyakorlati munka számára szükség van egyes előírások módosítására, korrigálására, korszerűsítésére és praktikus megváltozatására. A módosított szabályozórendszer megalkotása ugyanakkor arra is lehetőséget adhat, hogy a versenyeztetés technikáját és módját tekintve a hazai előírások közeledjenek a fejlett gazdasági és társadalmi elvárások igényeihez is. A közbeszerzés intézménye ugyanis a viszonylag rövid idejű működése során azt minden kétséget kizáróan bizonyította, hogy a közbeszerzés végrehajtása tulajdonképpen külön szakmát, mesterséget jelent, a rendelkezések megvalósítása pedig tapasztalatot, rutint és tendertechnikai gyakorlatot feltételez.
A következőkben lépésenként végighaladunk a Kbt. előírásain, és részletesen tárgyaljuk a megváltozott szabályokat. Különösen felhívjuk a jogalkalmazók figyelmét arra, hogy a módosított szabályok olyan fogalmakat is meghatároznak, amelyeket a korábbi szabályozás nem ismert és nem használt.
Kire terjed ki a törvény?
Változások érintették a törvény hatálya alá tartozó szervezetek meghatározását, vagyis a törvény alanyi hatályát.
A közbeszerzésre klasszikusan a költségvetésből gazdálkodó, tehát az államháztartás alrendszereihez tartozó szervezetek kötelesek. Ezek körét a módosítás kiterjeszti az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szervekre, a megyei, illetőleg a regionális fejlesztési tanácsra, az elkülönített állami pénzalap kezelőjére, a társadalombiztosítás igazgatási szervére és a köztestület költségvetési szervére nézve is.
A közpénzből támogatásban részesített szervezetekre és egyes kizárólagos állami tulajdonban álló társaságokra (MTI Rt., közszolgálati műsorszolgáltatók, közpénzből finanszírozott közműsor-szolgáltatók, Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.) változatlanul kiterjed a Kbt. hatálya.
A közszolgáltató tevékenységet kizárólagos jog alapján gyakorló szervezetek (ideértve a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatás céljából alapított önkormányzati intézményt is) továbbra is a Kbt. alanyi hatálya alá tartoznak. Szolgáltatás megrendelése esetén azonban az ilyen szervezet nem köteles a Kbt. előírásai szerint eljárni, ha a szolgáltatást olyan vállalkozástól szerzi be, amely felett a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény 23. §-a szerint irányítást gyakorol, feltéve hogy a tárgyévet megelőző három év során az irányított vállalkozás nettó árbevételének nyolcvan százaléka az irányító vállalkozással folytatott gazdasági tevékenységből származik. Ha tehát az ilyen szervezetnek van egy olyan irányított szervezete (leányvállalata), ahol a forgalom legnagyobb részét az anyavállalat részére történő szolgáltatás teszi ki, az anyavállalat az adott szolgáltatás megrendelését nem köteles versenyeztetni, hanem arra közvetlenül köthet szerződést a leányvállalattal.
A közszolgáltató szervezetek kizárólag a közszolgáltató tevékenységgel közvetlenül összefüggő közbeszerzésük tekintetében kötelesek a Kbt. szerint eljárni. A közszolgáltató tevékenységgel közvetlenül összefügg a közbeszerzés, ha annak tárgya nélkül a közszolgáltató tevékenységet nem lehet ellátni.
Tárgyi hatály, értékhatár
A módosítás egyértelművé teszi, hogy a Kbt. hatálya alá tartozó szervezeteknek csak a költségvetési törvényben megállapított értékhatárt elérő vagy meghaladó értékű beszerzései minősülnek közbeszerzésnek. Az új előírásnak a Kbt.-n kívüli szabályok fogalomrendszere szempontjából is különös jelentősége van, ez teszi ugyanis lehetővé a különbségtételt pl. az államháztartásról szóló törvényben említett beszerzések és a közbeszerzések között. A közbeszerzések típusai nem változtak, ezek lehetnek árubeszerzések, építési beruházások és szolgáltatások megrendelései. A beszerzés tárgya szerinti elhatárolódásnak elsősorban az eltérő értékhatárok megállapítása tekintetében van jelentősége.
Központosított közbeszerzések
A módosítás a központosított közbeszerzésben kötelezően részt vevő szervezetek körét csak a kormány által irányított szervezetekre korlátozza. Ennek oka az, hogy a kormány határozattal rendeli el a központosított közbeszerzést, határozatot pedig a jogalkotásról szóló törvény szerint csak az általa irányított szervek vonatkozásában hozhat. (A határozatot a Magyar Közlönyben kell közzétenni.)
A közbeszerzés mint lehetőség
A Kbt. szabályozási alapelvéből következik, hogy azokra a beszerzésekre, amelyek nem tartoznak a törvény hatálya alá, nem lehet közbeszerzési eljárást lefolytatni. Lehet ugyan követni az eljárási szabályokat, de nem lehet hirdetményt közzétenni, és jogorvoslattal sem lehet élni. Van azonban néhány olyan eset, amelyekben a módosítás lehetővé teszi a közbeszerzési eljárás lefolytatását. Az új előírás értelmében 1999. szeptember elsejét követően a Kbt. 1. §-ának e) pontja szerinti közszolgáltató tevékenységet végző szervezetek a közszolgáltató tevékenységükkel össze nem függő beszerzéseikre is alkalmazhatják a Kbt.-t. Az előírások azonban azt is egyértelművé teszik, hogy a közbeszerzést önként vállaló szervezetek kötelesek a Kbt. minden szabályát betartani, és a rendelkezések megsértése esetén velük szemben jogorvoslati eljárást lehet kezdeményezni és jogkövetkezményeket alkalmazni.
Kivételek a Kbt. hatálya alól
A módosítás a korábban hatályos szöveghez képest további esetekben teszi lehetővé a Kbt. alkalmazásának mellőzését, így:
- azokra az államtitkot vagy szolgálati titkot érintő, illetőleg nemzetbiztonsági vagy honvédelmi érdekkel összefüggő beszerzésekre, amelyek vonatkozásában az Országgyűlés illetékes bizottsága a törvény alkalmazását kizáró előzetes döntést hozott,
- a piaci intervenciós célelőirányzatból megvalósított beszerzésre,
- a katasztrófa, állatok járványos megbetegedése, továbbá a jelentős ipari vagy közlekedési baleset okozta kár, illetőleg védekezési készültség esetén a vízkár, illetve vízminőségkár közvetlen megelőzése, elhárítása vagy az azt közvetlenül követő helyreállítás érdekében történő beszerzésre,
- a beszerzésre, ha az ezzel kapcsolatos szerződést kizárólag más törvényben vagy törvényi felhatalmazás alapján hozott egyéb jogszabályban meghatározott feltételek mellett vagy eljárás alapján lehet megkötni,
- a NATO Biztonsági Beruházási Program keretében megvalósuló beszerzésekre.
(Nem lehet azonban az illetékes szerveknek a károkra való általános felkészülése érdekében történő beszerzéseit [amelyek tárgyát gyakran évekkel később használják fel] ezen a címen kivenni a Kbt. hatálya alól.)
A szolgáltatások tekintetében is bővült a kivételek köre, így a módosítás alapján a Kbt. hatálya nem terjed ki a következő szolgáltatásokra sem:
- jegybanki tevékenység, pénzügyi szolgáltatás – a pénzügyi lízing kivételével –, valamint kiegészítő pénzügyi szolgáltatás,
- befektetési szolgáltatási tevékenység és kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenység,
- a tervezési tevékenység, ha az ajánlatkérő azzal kapcsolatban külön jogszabályban előírt módon tervpályázatot folytat le.
A beszerzés becsült értéke
Fontos új fogalom a beszerzés értékére vonatkozó becsült érték. Ezen a beszerzés megkezdésének időpontjában, a beszerzés tárgyáért általában kért, illetve kínált – az áfa nélkül számított – legmagasabb összegű ellenszolgáltatást kell érteni.
A beszerzési kategóriák közül az építési beruházás kivételt képez, e beszerzési típusra – jellegéből következően – általában külön előírások vonatkoznak. Így van ez a beszerzés értékének meghatározásánál is: a több év alatt megvalósuló építési beruházásnál a közbeszerzés értéke alatt a teljes beruházás ellenértékét kell figyelembe venni. (Egy közművezeték vagy egy épület beruházását nem lehet – az egy évben kivitelezett munka értékét figyelembe véve – több értékhatár alatti részre felbontani és a verseny mellőzésével – kijátszva a Kbt. előírásait – közvetlenül vállalkozásba adni.
A becslés természetesen sohasem lehet csalhatatlan, azonban érdemes arra törekedni, hogy az ajánlatkérő piaci ismeretei alapján reálisan végezze el ezt a műveletet, mert így az is megállapítható, hogy rendelkezik-e a beszerzés megvalósításához feltétlen szükséges anyagi fedezettel vagy sem.
A részekre bontás tilalma
A becsült érték kiszámítása során a beszerzés részekre bontásának tilalmát is figyelembe kell venni. A korábbi szabályozással kapcsolatban a gyakorlati munka során talán ezen a területen merült fel a legtöbb értelmezési probléma. A módosítás már nem használja a korábbi szabályozás által bevezetett "azonos tárgyú közbeszerzés részekre bontásának tilalma" kétségtelenül félreérthető meghatározását, hanem érthetőbb és világosabb szabályokat ír elő. A becsült érték kiszámítása során egybe kell számolni mindazoknak az árubeszerzéseknek vagy építési beruházásoknak, illetve szolgáltatásoknak az értékét, amelyek beszerzésére egy költségvetési évben kerül sor (kivéve az építési beruházásra vonatkozó, az előzőekben már hivatkozott, kivételes esetet), amelyekre egy ajánlattevővel lehetne szerződést kötni, továbbá amelyek rendeltetése azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználása egymással összefügg. Az árubeszerzések értékét csak más árubeszerzés értékével kell bizonyos körön belül egybeszámítani. Ugyanez érvényesül az építési beruházásoknál és a szolgáltatásoknál is.
A módosított Kbt. egyértelművé teszi azt is, hogy ha az ajánlatkérő tervezőmunkája során a becsült érték kiszámítása alkalmával megállapította, hogy
- mely beszerzési tárgyak értékét kell egybeszámítani,
- ezek együttes értéke meghaladta az értékhatárt, és
- emiatt ezeket közbeszerzési eljárás keretében kell beszerezni,
akkor a megvalósítás során már részekre lehet bontani a beszerzést, tehát több eljárásban több szerződést lehet kötni ezeknek a beszerzési tárgyaknak egyes csoportjaira vagy egységeire. A lényeg azonban az, hogy ezeket a szerződéseket mind közbeszerzési eljárásban kössék meg akkor is, ha az egyes részbeszerzések értéke nem éri el a közbeszerzéshez szükséges értékhatárt.
A módosítás intézkedik a részekre bontás tilalma megszegésének következményeiről is. Ha egy költségvetési évben közbeszerzési eljárás nélkül megkezdték egyes beszerzési tárgyak megvásárlását (megrendelését) – függetlenül attól, hogy azok együttes értéke miatt alkalmazni kellett volna a Kbt.-t –, a beszerzésnek a költségvetési évben még fennmaradó részére akkor is közbeszerzési eljárást kell kiírni, ha azok értéke alacsonyabb, mint az értékhatár. Ezt az ajánlatkérőnek önként kell megtennie, ha észleli a korábbi helytelen eljárást, de a Kbt. alkalmazását a Döntőbizottság is elrendelheti.
Értelmező szabályok
A Kbt. alkalmazása szempontjából az árubeszerzés és a szolgáltatás fogalmának meghatározása a korábbi előírásokhoz képest nem változott, azonban az építési beruházást a módosított Kbt. az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (és annak végrehajtási rendeletei) szóhasználatával határozza meg. Új szabályként azt is előírja, hogy ha a Kbt. az építési beruházásokkal kapcsolatban különös eljárási szabályokat határoz meg (pl.: az általánostól eltérő eljárási határidők, a tárgyalásos eljárás speciális esetei), az ugyanazon közbeszerzési eljárásban beszerzett árubeszerzésekre és szolgáltatásra is ezeket az eltérő szabályokat kell alkalmazni, ha azok értéke alacsonyabb az építési beruházás értékénél.
Fogalmak
A Kbt. 10. §-a a fogalmi meghatározásokat sorolja fel. A módosítást egyrészt az időközben bekövetkezett jogszabályi változások is indokolták, másrészt a felsorolást olyan definíciókkal is kiegészítették, amelyek az előírások alkalmazása szempontjából különösen fontosak. A módosításban a fogalommeghatározások között találjuk a nemzetközi szerződés, a pénzügyi szolgáltatás és a kiegészítő pénzügyi szolgáltatás, a befektetési szolgáltatás és a kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenység, az ajánlatkérő, a hirdetmény, az alvállalkozó, a központi adóhatóság, az önkormányzati adóhatóság és a katasztrófa meghatározásait is.
A Közbeszerzések Tanácsa
A közbeszerzésekkel kapcsolatban elengedhetetlen néhány közfeladat ellátása, például ki kell adni egy olyan hivatalos lapot, amelyben megjelennek a hirdetmények, öszsze kell állítani a minősített ajánlattevők jegyzékét, és meg kell szervezni a közbeszerzési ismeretek oktatását is. A közbeszerzési eljárás lefolytatása szigorú formához kötött, az előírások alkalmazása során viták keletkezhetnek, amelyeket jogorvoslati eljárásban gyorsan és hatékonyan kell megoldani. A közbeszerzés intézményrendszerét
- a Közbeszerzések Tanácsa (rövidebben: Tanács),
- a Közbeszerzések Tanácsának Titkársága (rövidebben: Titkárság), és
- a Közbeszerzési Döntőbizottság (rövidebben: Bizottság)
alkotja. A módosított szabályok az intézményrendszer összetételében és feladatában is változtatásokat írnak elő.
A módosítás a Tanács tagjainak létszámát tizenkilenc főben határozza meg. A Tanácsban az egyes közérdekű célokat, az ajánlatkérőket és az ajánlattevőket azonos számú tag képviseli.
A módosítás a Tanács elnöke számára az eddigi jogosítványokon kívül lehetővé teszi, hogy
- a közbeszerzésekkel kapcsolatos gyakorlati tudnivalókról elnöki tájékoztatót adjon ki,
- halasztást nem tűrő ügyek eldöntése érdekében – a Tanács szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint – az ülések közötti időszakban rövid úton való szavazást kezdeményezzen,
- gyakorolja a munkáltatói jogokat a Közbeszerzések Tanácsa főtitkára, valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság elnöke és elnökhelyettese felett.
A módosítás további feladatokkal bővíti a Tanács tevékenységi körét:
- a döntőbizottsági határozatok közzétételének kötelezettsége kiegészül azzal, hogy az ezek felülvizsgálata tárgyában született jogerős bírósági határozatokat is közölni kell a Közbeszerzési Értesítőben, ez lehetővé teszi, hogy a jogalkalmazók megismerhessék a Kbt. értelmezésével kapcsolatos bírósági gyakorlatot is,
- nyilvántartást kell vezetni a közbeszerzésekről, ideértve a közbeszerzési eljárások éves mennyiségét, valamint a beszerzés tárgyainak közbeszerzési eljárás alapján fizetendő ellenértékét is. Ezen a helyen hívjuk fel a figyelmet arra, hogy az eljárások eredményéről szóló tájékoztatóban az ajánlatkérőnek közzé kell tennie a beszerzés tárgyának a beszerzés egységére vetített ellenértékét. Ez az adathalmaz statisztikai és gazdasági elemzésekre egyaránt alkalmas. A nyilvántartás elősegíti annak a megállapítását is, hogy milyen megtakarításokat lehet elérni a közbeszerzési eljárásokban, valamint ezek az adatok alapul szolgálhatnak a becsült érték megállapításánál is.
| Könnyebb érthetőség A módosított előírások egy része a Kbt. gyakorlati alkalmazását, értelmezését kívánja elősegíteni. A korábbi szabályozás egyes esetekben túlságosan szigorú, a gyakorlati munkát aránytalanul nehezítő szabályokat írt elő, pedig a törvény célja ennél egyszerűbb előírások mellett is betartható lett volna, más esetekben a "puding próbája" alapján kiderült, a Kbt. egyes megfogalmazásai nem teljesen egyértelműek, és ez jelentősen nehezítette a jogkövető magatartást. A módosítás számos helyen pontosítja a korábbi rendelkezéseket, illetve egyszerűsíti a követendő eljárásokat. Ilyen szabályok pontosítják és gazdagítják a meghatározásokat (10. §), lehetővé teszik az eljárás gyorsítását (28/A §), egyértelműbben szabályozzák az összeférhetetlenséget és az eljárásban az ajánlatkérő oldalán való részvételből kizárt személyek körét (31. §), iránymutatást adnak a többváltozatú ajánlattételre (33. §), rendezik a dokumentáció ellenértékével kapcsolatos problémákat (37. §), lehetővé teszik a formai hiányok pótlását, a nyilvánvaló számítási hibák javítását (43. §), és az elvárásoknak megfelelően alapvetően megváltoztatják az eljárásból való kizárással kapcsolatos követelmények előírását is (46. §). Teljesen új szabályok vonatkoznak a két szakaszból (fordulóból) álló eljárásokra (az előminősítési, a meghívásos, illetve a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásokra – ezek a 63-64. §-okban találhatók). A módosítások egy része a korábbi törvényszövegben nem teljesen egyértelműen vagy nem eléggé részletesen szabályozott kérdések rendezését szolgálja, ezek közül néhány azokat a rendelkezéseket érinti, amelyekkel kapcsolatban a Tanács ajánlásokat is kibocsátott. Így módosult a Kbt. 5. §-a, amelyet a 2/1996. számú ajánlás, 31. §-a, amelyet a 6/1996. számú ajánlás, 2. §-ának (2) bekezdése, amelyet az 1/1997. számú ajánlás, valamint 62. §-a, amelyet a 2/1997. számú ajánlás érint (utóbbi az építési beruházások beszerzése szempontjából különösen fontos). A kiskapuk bezárása A módosítások között vannak olyan rendelkezések, amelyek a Kbt. betartására ösztönző módosítások csoportjába sorolhatók. A kedvezőtlen gyakorlati tapasztalatok alapján a jogalkotók arra a következtetésre jutottak, hogy szükséges bővíteni a Kbt.-ben azoknak a szabályoknak a körét és súlyát, amelyek a törvény betartására ösztönzik a közbeszerzési eljárásokban részt vevőket. Ebbe az irányba hatnak különösen a következőkben ismertetett változtatások. A Kbt. 4. §-a új bekezdésekkel egészül ki: ezek csökkentik annak a veszélyét, hogy az eljárás kiírója – a beruházás éves ütemezését meghatározva – a Kbt. által tiltott, a törvény megkerülését célzó részekre bontást valósítson meg. A módosított 43. § az alvállalkozók, valamint a teljesítésben közreműködők meghatározásának módját írja elő. Ehhez a szabályhoz kapcsolódva a 62. § egyértelműen szabályozza, hogy a szerződés teljesítésében kik működhetnek közre. A módosított 55. és 60. §-ok alapján az eljárás kiírója nem mentesülhet automatikusan a beérkezett ajánlatok elbírálásának kötelezettsége alól azáltal, hogy az elbírálást a törvényben előírt határidőn belül nem végzi el és az eredményt nem hirdeti ki. A módosított 61. § a korábbiakhoz képest árnyaltabban szabályozza az ajánlatkérő tájékoztatási kötelezettségét, és részletesebben szól az eredményhirdetéskor közlendő adatok köréről. A 62. § szerint a jövőben már nem lesz mód arra, hogy a szerződést az eredmény kihirdetése alkalmával azonnal megkössék. Így elkerülhető, hogy bár az adott esetben a Kbt. szabályainak megsértése miatt benyújtott jogorvoslati kérelemnek a Döntőbizottság helyt ad, a határozata azonban az időközben létrejött megállapodás érvényességét már nem érintheti. A módosítás fellép az indokolatlanul sok hirdetmény közzététele nélkül indított – a gyakorlatban zártkörűvé tett – tárgyalásos eljárások ellen. A Kbt. – a törvény megkerülésének megakadályozása érdekében – részletesen szól a tárgyalásos eljárás általános és speciális szabályairól. Így például leírja a rendkívüli sürgősség vagy a rövid ideig fennálló kedvező ajánlat miatt tartott tárgyalásos eljárás menetét. A hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás megindítására nézve pedig fontos bejelentési kötelezettséget is előír. Változnak a jogorvoslati eljárás kezdeményezésének feltételei is. Araszolás az EU felé A módosítások negyedik csoportjába a jogharmonizációs lépések tartoznak. A módosítás elsődleges célja nem a jogharmonizációs kötelezettségünk maradéktalan teljesítése volt, mivel ennek megvalósítására 2000-ben vagy 2001-ben kerülne sor új törvény megalkotásával. A módosítás során azonban szempont volt, hogy további jogközelítést érjünk el, amennyiben az adott kérdéskör szabályozását az egyes EU-irányelvek érintik. Ezáltal a módosítások egy része minőségileg igényesebb és érettebb versenyszabályrendszert határoz meg az eljárás szereplői számára. |