Agrártámogatások az Európai Unió forrásaiból

Magyarország a tervek szerint 2002. január 1-jén az Európai Unió tagjai közé lép. A csatlakozásig előttünk álló felkészülési időszak két szakaszra osztható: az első 2000. január 1-jén, a második a tagság elnyerésével zárul. A mezőgazdaság és a vidékfejlesztés szempontjából a legjelentősebbnek a csatlakozás utáni időszak tekinthető, amikor a magyar gazdálkodók ugyanolyan helyzetbe kerülnek mint a svéd, a portugál vagy az osztrák versenytársaik.

Az EU közös agrárpolitikája

Az Európai Gazdasági Közösség már az 1957-es megalakulásakor általános célul tűzte ki az egységes gazdaságpolitika kidolgozását. Ezen belül a legalaposabban a közös agrárpolitikát (KAP) munkálták ki és valósították meg. A közösségi agrárpolitika jelentősége abban rejlik, hogy azonos kereteket biztosít a mezőgazdasági termelés, kereskedelem és támogatáspolitika számára. Az agrárpolitika átfogó – a megalkotása óta változatlan tartalmú – céljait az Európai Uniót létrehozó Római Szerződésben fogalmazták meg:

1. a mezőgazdaság termelékenységének növelése a műszaki fejlődés előmozdításával, a termelés racionális fejlesztésével és a termelési tényezők – elsősorban a munkaerő – optimális hasznosításával;
2. a jövedelmek növelésével méltányos és megfelelő életszínvonal biztosítása a mezőgazdaságban dolgozók részére;
3. a piacok stabilizálása;
4. az ellátás biztosítása;
5. az élelmiszerek reális fogyasztói ára.

A fenti célok megvalósítására létrehozott közösségi agrárpolitika a piac egységessége – a tagállamok közötti korlátozásoktól mentes kereskedelem –, a közösségi preferencia – az EU-n belül megtermelt áruk előnyben részesítése az importtal szemben – és a pénzügyi szolidaritás – az agrárpolitikai kiadások EU költségvetéséből finanszírozása – alapelvein nyugszik.

A közösségi agrárpolitika a gyakorlatban kezdettől fogva két alapvető, egymással párhuzamosan működő, egymást általában erősítő – ám időnként konfliktusba keveredő – intézkedési rendszerre épül: a piacok stabilizálására, az ellátás biztosítására szolgáló intézkedési rendszerre, és a mezőgazdaság szerkezeti alkalmazkodását, hatékony termelési struktúrák kialakítását, végső soron a mezőgazdaságban dolgozók megfelelő életszínvonalának biztosítását célzó rendszerre.

Piacszabályozási támogatási eszközök

A piacszabályozási rendszer jogi kereteit a közösség piaci szervezetei (common market organisations, CMO) adják meg. Ezek egy-egy fontos termék, termékcsoport előállításának, kereskedelmének az egész Unióra vonatkozó, közös szabályait jelentik. Hagyományosan ebbe a körbe tartozó intézkedések: az állami (közösségi, más szóval az EU által finanszírozott) intervenciós felvásárlás és raktározás, a magántárolás támogatása, valamint az export támogatása. Az intézkedések célja a belső piaci egyensúly biztosítása a kínálat szabályozásán – a fölösleges mennyiség átmeneti kivonásán, illetve exportján – keresztül. Az intézkedések közös jellemzője, hogy olyan összegű bevétel elérésére törekszik a megtermelt és értékesített áruk után, ami legalább az átlagos termelési költségek megtérülését garantálja.

A közös piaci szervezetek szabályozása alá tartoznak – a művelt szántóterület vagy az állatlétszám alapján – a termelőknek adott közvetlen támogatások is, amelyeket 1992-ben – az agrárpolitika átfogó reformja idején – a közösségi felvásárlás keretében, a garantált árak csökkentésének kompenzálására vezettek be. Céljukat tekintve ezek a támogatások nem tekinthetők tipikus piacszabályozási eszközöknek, sokkal inkább szociális célú jövedelemtámogatások.

Strukturális támogatások

Az EU közvéleménye egyre hangosabb az utóbbi évtizedekben rendszeressé vált mezőgazdasági túltermelés, a mesterségesen magasan tartott fogyasztói árak és a mezőgazdasági termelők támogatása miatt. A belső és a nemzetközi kereskedelem liberalizációját célzó külső hatások következtében a közvetlen piacszabályozási támogatások aránya folyamatosan csökkenő tendenciát mutat az uniós költségvetésben. Ezzel párhuzamosan fokozatosan nő a beruházásra, termelésiszerkezet-váltásra, környezetvédelmi célokra fordított pénzek aránya. A struktúrapolitikai intézkedések közül a legfontosabbak:

• mezőgazdasági üzemek beruházásainak támogatása (kizárólag olyan beruházásokra, amelyek nem az egyébként is felesleges kapacitásokat bővítik),
• a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének javítását célzó támogatások,
• a kedvezőtlen adottságú területeken gazdálkodók többlettámogatása (a lakosság megtartása érdekében),
• a gazdaságos üzemméret kialakulásának elősegítése a 40 év alatti kezdő agrárvállalkozók fokozott támogatása és az 55 év fölötti gazdák – és alkalmazottak – korai nyugdíjazása szorgalmazásával,
• termelői csoportok létesítésének és működésének támogatása (elsősorban a közös beszerzés és értékesítés érdekében),
• erdőtelepítési támogatások a gyenge minőségű földek termelésből történő végleges kivonásával,
• a gazdálkodás eredményességét elősegítő egyéb tevékenységek támogatása (pl. gazdák képzése szakmai és menedzsmentismeretekre, könyvvitel bevezetésének támogatása, a gazdáknak nyújtott menedzsmentszolgáltatások támogatása),
• agrár-környezetvédelmi intézkedések (pl. környezetkímélő agrotechnika bevezetésének) támogatása.

Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap

A közösségi agrárpolitika megvalósításának egyik alapvető elve a pénzügyi szolidaritás, más kifejezéssel az agrárpolitika körébe tartozó intézkedések közösségi finanszírozása. A piacszabályozási intézkedéseknél mindez gyakorlatilag 100 százalékos közösségi teherviselést jelent, a struktúrapolitikai támogatásoknál pedig 25-75 százalékos részfinanszírozást. A fennmaradó hányadot a tagállamok saját költségvetésükből fedezik.

A támogatások forrásait az Európai Unió erre a célra létrehozott pénzügyi alapjai jelentik, amelyek a közös költségvetés kiadási oldalának fontos fejezetét képezik. A pénzügyi alapok között fontos szerepet kapott az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA, vagy gyakori francia rövidítéssel FEOGA). Az EMOGA garanciarészlege finanszírozza a piacszabályozási intézkedéseket és néhány – ún. kiegészítő intézkedések csoportját képező, az 1992-es KAP-reform során bevezetett – strukturális támogatást, nevezetesen a korai nyugdíjazást, a mezőgazdasági területeken történő erdőtelepítést és az agrár-környezetvédelmi intézkedéseket. A többi strukturális intézkedést az orientációs részleg fedezi.

Az EMOGA garanciarészleg az utóbbi időszakban évi 40 milliárd ECU körüli összeggel gazdálkodott, melynek megoszlását az alábbi táblázat szemlélteti:

Az orientációs részleg ennél lényegesen kisebb, mintegy évi 5 milliárd ECU (1999-től euró) költségvetéssel működik. Ennek az összege és az Európai Unió teljes költségvetésén belüli aránya is fokozatosan nő.

A Strukturális Alapok

Az uniós mezőgazdaság kapcsán – a közös agrárpolitika mellett – mindenképp szót kell ejteni a Strukturális Alapok rendszeréről, mint olyan eszközről, amely komoly szerepet játszik a mezőgazdaság strukturális átalakítása és a vidékfejlesztés területén. Az EMOGA – és elsősorban az orientációs részleg – mellett az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERDF), az Európai Szociális Alap (ESF), a Halászati Pénzügyi Orientációs Eszközök (FIFG), valamint a Kohéziós Alap biztosítja a forrásokat azokhoz az intézkedésekhez, amelyek az egyes tagállamokon belüli eltérő fejlettségű régiók közötti különbségeket kívánják csökkenteni, kiegyenlíteni.

A Regionális Fejlesztési Alap fő feladatát az elmaradott területek fejlesztése, strukturális felzárkóztatása, a hanyatló iparvidékek átállásának támogatása képezi. Az Európai Szociális Alap célja a foglalkoztatás biztosítása, a munkavállalók földrajzi és szakmai mobilitásának, valamint a termelési technológiák fejlődéséhez való alkalmazkodásnak az elősegítése képzés, átképzés révén. A Kohéziós Alap az egységes belső piac működéséhez szükséges transzeurópai közlekedési és szállítási, illetve környezetvédelmi nagyberuházások (pl. szennyvíztisztítók) kiépítését finanszírozza, ezen túl a közösség legszegényebb országainak (Portugália, Görögország, Írország stb.) felzárkózását tűzte ki célul.

A Strukturális Alapok összesen hét, úgynevezett célterület, célkitűzés (angolul objective) keretén belül folyósítják támogatásaikat. Ezek a célkitűzések a következők:

1. A gazdaságilag elmaradott régiók fejlődésének és szerkezeti alkalmazkodásának elősegítése.
2. Az ipari hanyatlás által súlyosan érintett régiók, határvidékek vagy kisebb térségek átalakítása.
3. A hosszú távú munkanélküliség leküzdése, a fiatalok és a munkaerőpiacról kiszorult egyének munkába való beilleszkedésének könnyítése.
4. Az iparban, a termelési rendszerekben végbemenő technológiai változásokhoz való alkalmazkodás elősegítése.
5. A mezőgazdasági területek fejlődésének támogatása

1. a mezőgazdasági szerkezetátalakítás felgyorsítása a közös agrárpolitika reformjának keretén belül, valamint
2. a mezőgazdasági területek fejlődésének és szerkezeti átalakulásának elősegítése, azaz a vidék fejlesztése.

6. Az alacsony népsűrűségű területek támogatása (elsősorban Svédországot és Finnországot érinti).

A területi elvű fejlesztési célkitűzés alá azok az elmaradt régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP nem éri el az EU-átlag háromnegyedét. Ezeken a területeken az agrártámogatások közösségi finanszírozása elérheti a 75 százalékot az általános, legfeljebb 50 százalékos támogatási aránnyal szemben. Magyarország várhatóan teljes területével az elmaradott gazdasági régiókat fejlesztő célkitűzés alá fog esni.

Lényeges horizontális feladat a mezőgazdasági szerkezetátalakítás is. Ennek keretében az EMOGA orientációs intézkedéseit támogatják. Érdemes megemlíteni a kedvezőtlen adottságú területeken gazdálkodó termelők kiegészítő támogatásait is. A jelenleg hatályos szabályozás szerint azoknak a gazdasági térségeknek a gazdálkodói részesülhetnek kiegészítő jellegű támogatásban, amelyek földrajzi (pl. hegyvidék), népesedési, valamint egyéb okok miatt kevésbé alkalmasak versenyképes mezőgazdasági termelésre. A térségek behatárolását szigorú mutatórendszer (tengerszint feletti magasság, lejtők meredeksége, népsűrűség stb.) alapján maguk a tagállamok végzik.

A strukturális támogatások kiemelkedő fontosságú célja a termelők anyagi, jövedelmi helyzetének megerősítése a hatékonyság javításán keresztül. Az Európai Unió többféle eszközzel igyekszik e célt megvalósítani. Ezek között a leginkább előremutató – hiszen teljes mértékben a hatékony piacot és a versenyt szolgálja – a termelői csoportok, a termelői értékesítő szervezetek (ún. TÉSZ-ek) megalakulásának, működésének elősegítése. A kereskedelmi láncok megerősödésükkel domináns piaci szerepre törtek a termelőkkel szemben, így ellenük csak közös fellépéssel, szoros együttműködéssel lehet sikeresen védekezni. A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium az idei támogatási rendszerében nagy hangsúlyt helyezett az ún. új típusú szövetkezetek támogatására, a jövőben, a csatlakozási felkészüléshez kapcsolódóan azonban további – EU-konform – támogatási formák megjelenése is várható.

A támogatások elosztása, ellenőrzés

A közösség mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási rendszere kapcsán – bár a gazdálkodókat csak áttételesen, ügyfélként érinti – meg kell említeni a végrehajtáshoz szükséges intézményeket, a támogatások felhasználásának roppant szigorú ellenőrzési rendszerét. Az Európai Bizottság Magyarországról alkotott országvéleménye (avis) eredményeink mellett a jogszabályok végrehajtását szolgáló intézményrendszer kialakításának, továbbfejlesztésének szükségességét emeli ki. Az Unió nem ír elő kötelező modellt az egyes szervezetekre, elfogadja a tagállamok berendezkedéséből adódó különbségeket, a támogatások előfeltétele mindössze a hatékonyság és az átláthatóság.

A mezőgazdaság végrehajtó intézményei közül a legfontosabb az ún. kifizető ügynökség, amely Brüsszel felé az egyedüli felelőse a közösségi támogatások felhasználásának. Az igénylők regisztrációja, a támogatás alapját képező földterület, állatállomány központi nyilvántartása, a rendszeres helyszíni ellenőrzések az Európai Unió valamennyi tagállamára érvényes jogszabályok által előírt rendelkezések alapján történik. Az intézményrendszer a támogatások kifizetése mellett a különböző előírások betartását, a kifizetési jogosultság igen szigorú ellenőrzését is ellátja. Az ellenőrzés egyrészt az uniós szabályokból adódó kötelezettség, másrészt nemzeti érdek, mivel a hibás kifizetéseket az Európai Bizottság a "vétkes" tagállamra hárítja, amely a nemzeti költségvetéséből köteles megtéríteni azt.

PHARE, SAPARD

Az agrárágazat a hazai költségvetési támogatás – 1999-ben hozzávetőleg 150 milliárd Ft – mellett jelentős támogatásban részesül az Európai Unió Phare-programjából. A Phare-támogatások elsősorban nem gazdálkodóknak szólnak, sokkal inkább szolgálják a már említett intézményfejlesztési célokat, léteznek azonban olyan beruházási alprogramok, amelyek az egyes állat- és növény-egészségügyi, állatvédelmi, élelmiszer-higiéniai stb. előírások teljesítését segítik elő. 1998-ban mintegy 16 millió ECU-t kapott a földművelésügyi tárca, az 1999-es országprogram keretében pedig közel 64 millió euró összegű fejlesztési igény jelentkezett.

A csatlakozásra való felkészülés második szakaszában, 2000. január 1-jétől a közösségi támogatások hazai megvalósulását az ún. SAPARD-program jelenti.

A SAPARD a mezőgazdasági struktúra és a vidék fejlesztésének segítését célzó előcsatlakozási rendszerként jellemezhető. A támogatások nagymértékben hasonlítanak az EMOGA orientációs részlegből, illetve a Strukturális Alapokból fizetett támogatásokhoz. A SAPARD-program beindításának előfeltétele egy 7 évre szóló operatív terv, amelyet az Európai Bizottság részére kell benyújtani. A terv a közösség által felvázolt keretek között, a magyar támogatási rendszerhez kapcsolódóan rögzíti az általunk fontosnak tartott intézkedéseket, amelyek a versenyképes mezőgazdasággal, felkészült gazdálkodókkal való csatlakozást szolgálják. Az Unió által meghatározott feltételek, keretek azt jelentik, hogy a tagállamok elvárják, hogy az intézkedések, termelői támogatások megfeleljenek a közösségben érvényes előírásoknak, természetesen a helyi adottságok figyelembevételével. A SAPARD-támogatásról szóló rendelettervezet rögzíti azokat a célokat, amelyek társfinanszírozásához az Unió forrásokat biztosít. (Társfinanszírozás alatt azt kell érteni, hogy az EU-konform támogatási jogcímeknek a belső jogban, az éves támogatási rendeletben is meg kell jelenniük.)

A SAPARD-program – a kormány által készített és az EU által elfogadott terv – a Phare-támogatással ellentétben csak kereteket szab, irányokat jelöl ki, tartalommal a konkrét termelők, kérelmezők töltik meg. A támogatáshoz a jelenlegi magyar rendszerhez hasonlóan, pályázat útján lehet majd hozzájutni. Helyi szinten – a községben, a kistérségben – vagy a megyében, régióban, alulról szerveződve kell eldönteni, hogy milyen célból, milyen fejlesztésekre kérnek támogatást.

Agenda 2000

Lássuk, milyen agrártámogatási rendszerbe kerül Magyarország az uniós csatlakozását követően! A közösségi agrárpolitika 1992-es reformja során indult meg az a folyamat, amely az Unió magasan támogatott, erősen protekcionista, kevésbé versenyképes agrárgazdaságának lassú átalakítását jelenti. Az ekkor meghirdetett reformok folytatása, elmélyítése körvonalazódik az Unió 2000-2006. közötti hétéves tervének – Agenda 2000 – agrárgazdasági fejezetében. A változtatások kiváltó okai között a következő belső és külső tényezők említhetők:

• az 1992-es termeléskorlátozó intézkedések csak átmenetileg enyhítették a jelentős túltermelési gondokat,
• a közvetlen termelői jövedelemtámogatás egyenlőtlenül oszlott el, az adófizetők szempontjából pedig egyre kevésbé volt indokolható a folyamatosan növekvő agrárköltségvetés;
• az 1999-ben kezdődő újabb WTO tárgyalási forduló várhatóan a termeléshez kapcsolt támogatások csökkentésére és az agrárkereskedelem további liberalizációjára fogja kényszeríteni az Európai Uniót,
• az EU küszöbön álló bővítése és az új tagállamok integrálása olyan kihívást jelent, amelynek a közösségi agrárpolitika a jelenlegi formájában aligha tud megfelelni.

A tervezett reformok a legfontosabb termékek (gabonafélék, tej, marhahús) esetében 15-30 százalék közötti mértékben csökkenthetik az intervenciós felvásárlási árakat, a garantált minimumárakat. Az ebből adódó termelői jövedelemcsökkenés 50 százalékának mértékéig növelni kívánják a termelői jövedelemtámogatásokat, részleges kompenzációt biztosítva ezáltal. Degresszív támogatási formákat terveznek kialakítani, ami a nagyobb méretű gazdaságok fajlagosan kisebb támogatását jelenti. A tagországok jelenleg hevesen ellenzik, hogy a támogatások egy részét a közösségi költségvetés helyett a nemzeti költségvetésekre hárítsák. A strukturális támogatások körén a reformtervek lényegében nem változtatnak, bár az előbbiekben említett célkitűzések – célok összevonásával, illetve átszervezésével – a jelenlegi hétről háromra csökkennének.

Az Agenda 2000-rel kapcsolatos végső döntés cikkünk megírásával egyidejűleg, 1999. március végén tartott berlini EU-csúcsértekezleten megszületett. A terv elfogadása sürgető volt, hiszen az Unió 2000. január 1-jétől érvényes költségvetési kereteit is tartalmazza.

Az összeállítást készítette:Forró Pál
dr. Vajda László