Agenda 2000

 

Az EU közös költségvetésének alakulása Magyarország számára nemcsak az Unióba történő belépést követően fontos és érdekes, de már most, a felkészülési időszakban, a csatlakozási tárgyalások idején is. A 2000-2006 közötti, a kibővítést is figyelembe vevő középtávú költségvetési kereteket idén márciusban, az Európai Tanács berlini ülésén fogadták el.

 

Az Európai Unió jelenleg érvényes, középtávú költségvetési keretei ez év végén lejárnak. A jövő évtől érvényes költségvetési keretek kialakítását hosszú és élénk vita előzte meg. A költségvetésnek meg kellett felelnie az EU bővítése és az Unión belüli reformfolyamatok kettős követelményének, másrészt elfogadhatónak kellett lennie az egymástól eltérő érdekeltségű tagországok számára is.

Az első változatában 1997 júliusában nyilvánosságra hozott Agenda 2000 című dokumentumban szereplő költségvetési keretterv a fentieknek megfelelően már a tervezett keleti kibővítést is figyelembe vette. A számítások során az EU Bizottsága azzal a feltételezéssel élt, hogy a kibővítés első hullámára (hat ország, köztük Magyarország csatlakozása) 2002-ben kerül sor. A belső reformokat illetően a közös agrárpolitika terén megkezdett lépések folytatása mellett a dokumentum a strukturális politika eszközeinek koncentrálását javasolta. Meghatározott növekedési feltételek mellett ily módon elérhető lehet, hogy a költségvetési keretek ne haladják meg a jelenleg érvényes felső határt, azaz a tagországok GNP-jének 1,27 százalékát.

Viták a finanszírozásról

Noha a fentiek értelmében a kiadások finanszírozása nem okozna alapvető problémát, egyes tagországok mind nyíltabban bírálták a közös költségvetés terheinek megosztását. Négy ország (Németország, Hollandia, Ausztria és Svédország) aránytalanul nagynak tartotta a közös költségvetéshez való hozzájárulását. A téma érdekességét az adta, hogy az Egyesült Királyság hasonló alapon a '80-as évek közepe óta jelentős hozzájárulási kedvezményt élvez. Az EU néhány kevésbé gazdag országa (Spanyolország, Portugália és Görögország) a tehetősebbek nagyobb hozzájárulását szerette volna látni a költségvetési befizetések között.

A Bizottság 1998 októberében részletes jelentésben tekintette át a finanszírozási rendszert. A tanulmány összességében kielégítőnek találta a közös költségvetés addigi rendszerét, ugyanakkor részletesen elemezte a meglevő aránytalanságok okait, valamint javaslatokat tett azok megszüntetésére.

Több szakértő azt javasolta, hogy szűnjön meg minden ad hoc jellegű szabályozás, illetve kivétel. Az egyenlőtlenségek elsimítását célzó másik szélsőséges megoldás az Egyesült Királyság számára adott kedvezményeket terjesztette volna ki minden nettó befizető országra. Ez a terhek igen nagy mértékű újraelosztását eredményezte volna, ugyanakkor nem felelt volna meg az átláthatóság követelményének. A legnagyobb visszhangot az az elképzelés váltotta ki, amely az igazságosabb teherviselést a közös agrárpolitika (CAP) kiadásai egy részének nemzeti szintre delegálásával kívánta volna megvalósítani.

Az Európai Tanács március 24-25-i berlini ülése előtti tárgyalások során világosan kirajzolódtak az EU országai közötti érdekellentétek. Franciaország a hagyományoknak megfelelően körömszakadtáig ragaszkodott az agrártámogatások minél magasabb szinten tartásához, miközben az Unió strukturális politikájának legnagyobb haszonélvezői – Spanyolország, Portugália és Görögország – sem kívántak engedni kiváltságaikból. Ugyanakkor a közös költségvetés messze legnagyobb finanszírozója, Németország is jelezte, hogy a továbbiakban nem kíván a korábbi mértékben hozzájárulni az Unió költségvetéséhez. A viták hevességét látva sokan azt sem tartották kizártnak, hogy a megegyezés – a belső reformok és a kibővítés kettős feladata ellenére – továbbra is várat magára.

A berlini csúcstalálkozóra – a már vázolt költségvetési vitákon túl – több szempontból is viharos politikai helyzetben került sor. A Bizottság március 16-i lemondása miatt a korábbinál is fontosabbá vált, hogy a találkozó sikerrel záruljon, mentve ezzel az Unió intézményeinek sokak szemében immár kétséges tekintélyét. Ugyanakkor a csúcstalálkozóról szóló tudósítások háttérbe szorultak a NATO március 24-én megkezdett jugoszláviai beavatkozása miatt. Mivel a koszovói helyzet sem tartozik az EU külpolitikai sikerei közé, a berlini csúcs eredményessége még fontosabbá vált a Tizenötök számára.

A találkozó tehát sikerre ítéltetett – és sikert is hozott. Annyiban mindenképpen, hogy a tagállamok képviselői megállapodtak a közös költségvetés 2000-2006 közötti keretszámaiban. A legelső változathoz képest valamelyes módosításokkal jóváhagyták az Agenda 2000-et, benne a közös költségvetés kiadási oldalának bizonyos reformjával. Arról azonban már megoszlanak a vélemények, hogy az elfogadott változtatások valójában mekkora jelentőségűek, abban pedig egyetértenek az elemzők, hogy nem történt értékelhető előrelépés a költségvetés körüli feszültségek csökkentésében.

Az Egyesült Királyság kedvezménye továbbra is a szigetország kiváltsága marad, csupán az ebből származó teher oszlik meg a korábbiaktól némileg eltérő módon a többi tagország között. Nem vezették be a közvetlen mezőgazdasági támogatások kiegészítő nemzeti finanszírozását, s az utóbbi hónapok tárgyalásain túlmutató alapvető mezőgazdasági reformokat sem, így Franciaország is fellélegezhet. Megkönnyebbülhetnek az Unió kevésbé gazdag tagországai is, hiszen a strukturális politikára fordítandó pénzösszegek sem csökkentek korábbi, vitatott szintjükhöz képest. Ennyi nyertes mellett természetes, hogy kellett lennie vesztesnek is: ha csak a finanszírozás kérdéskörét tekintjük, akkor a jelenleg évi 11 milliárd eurónyi nettó befizetésének jelentős csökkentését célul kitűző, ám e célt el nem érő Németország mindenképpen annak tekinthető.

A Tizenötök kiadásai

A Berlinben elfogadott közös költségvetés kiadásai tehát megváltoztak mind az Agenda 2000 eredeti, 1997 júliusában publikált változatához, mind pedig e kiadások eddigi szerkezetéhez képest. A 2000-2006-os időszak közös költségvetésére, ezen belül a két legnagyobb tételre, a mezőgazdasági kiadásokra és a strukturális politikára végül jóváhagyott pénzügyi keret alacsonyabb az Agenda 2000 első változatánál. A változtatás azonban nem a berlini csúcson született meg, csupán ott szentesítették a több mint másfél éve zajló vita eredményét. A kialakított költségvetési keretek jelentős játékteret hagynak az EU saját forrásainak a Tizenötök össz-GNP-jének 1,27 százalékában meghatározott felső határa alatt (még úgy is, hogy 2002-2004 között a kifizetésekre beállított összegek átmenetileg meghaladják az új kötelezettségvállalások összegeit).

A közös agrárpolitika, a vidékfejlesztés és az ehhez kapcsolódó egyéb intézkedések céljaira 1999-es árakon a Tizenötök számára 2000-2006 között csaknem 298 milliárd euró áll rendelkezésre (az eredeti tervezet 1997-es árakon készült, s összesen csaknem 314 milliárd ecus keretet szabott volna meg). A strukturális politika keretében 2000-2006 között 1999-es árakon összesen 213 milliárd eurót szánnak (az Agenda 2000 első változata 1997-es árakon 230 milliárd ecut különített el e célra csak a jelenlegi tagországok számára). A költségvetési keretek összeállításánál 1997-ben és 1999-ben is évi 2 százalékos inflációval számoltak, így ezt is figyelembe kell venni a változások értékelésénél. Ugyanakkor a berlini csúcs által elfogadott keretek – az azt megelőző hónapok vitái tükrében – végeredményben kedvezőek a közös agrárpolitika és a strukturális politika fő haszonélvezőinek.

Több ponton is változott a költségvetés kiadási oldalának szerkezete. A mezőgazdasági célú kiadások változásával kapcsolatban az értékelések többsége mérsékelt eredményről beszél, hiszen elhalasztották a tejtermékekre, az olajos magvakra, illetve a marhahúsra vonatkozó reformokat. A tejtermékek esetében 2005/2006-ra időzítették a reformot, utóbbi kettő esetében nem szerepelnek konkrét reformok és dátumok. A gabonafélék esetében pedig a közvetlen támogatások emelésével ellensúlyozták az intervenciós ár 2000/2001-ben és 2001/2002-ben két egyenlő részletben történő, összesen 15 százalékos csökkenését. Mindenesetre a tervek szerint e változásoknak elegendőnek kell lenniük ahhoz, hogy stabilizálódjon az agrárkiadások szintje.

A strukturális politikára szánt 213 milliárd euróból 195 milliárdot helyeznek a Strukturális Alapokba. Ezek esetében fontos változás, hogy a rendelkezésre álló összegeket a jelenlegi hat helyett három célra koncentrálják. Az új első cél keretében – a jelenlegi első célhoz hasonlóan – az EU fejletlen régiói részesülhetnek támogatásban. Ezek azok a régiók, amelyekben a vásárlóerő-paritáson számított egy főre jutó GDP nem éri el az EU-átlag 75 százalékát. Az új első cél keretében részesülhetnek támogatásban az EU e kritériumnak megfelelő legtávolabbi régiói (a francia tengerentúli területek, az Azori-szigetek, Madeira és a Kanári-szigetek), valamint az 1995 és 1999 között a 6. cél keretében támogatásban részesült alacsony népsűrűségű finn és svéd régiók. A 2000-2006-os időszak első éveiben emellett számos régió élvez átmeneti támogatást e cél keretében (amire a későbbiekben már nem számíthat). Az új első célra jut a Strukturális Alapok rendelkezésére álló források 69,7 százaléka.

Az új második cél keretében nyújtható támogatások a szerkezeti problémákkal küzdő (s az első cél keretében nem támogatott) régiók gazdasági és társadalmi átalakulását hivatottak segíteni. Fontos megkötés, hogy e támogatások az Unió népességének legfeljebb 18 százalékára terjedhetnek ki, ezen belül is felosztva a részesedést az ipari, a mezőgazdasági, az urbánus és a halászati területek között (az Unió össznépességének 10, 5, 2, illetve 1 százaléka lehet az adott jellegű területekről e cél kedvezményezettje). Az új második célra jut a Strukturális Alapok forrásainak 11,5 százaléka.

Az új harmadik cél támogatásai az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek meghonosítását, illetve korszerűsítését hivatottak szolgálni azokban a régiókban, amelyek erre rászorulnak, s amelyek nem részesülnek az első cél keretében nyújtott támogatásokból. E célra jut a Strukturális Alapok forrásainak 12,3 százaléka.

A Strukturális Alapok forrásainak fennmaradó 5 százaléka a közösségi kezdeményezések finanszírozására szolgál. E kezdeményezések számát az erőforrások koncentrálása érdekében háromra csökkentik: az INTERREG a határokon átnyúló, nemzetközi és régióközi együttműködést, az EQUAL a munkaerő-piaci egyenlőtlenség és diszkrimináció elleni nemzetközi küzdelmet, míg a LEADER a vidékfejlesztést támogatja. A strukturális politika keretében a Strukturális Alapok mellett 2000-2006 között 18 milliárd euró jut a Kohéziós Alap támogatásaira. Ez a Tizenötök azon országainak adható, amelyekben az egy főre jutó GNP nem éri el az Unió átlagának 90 százalékát.

Mind a Strukturális Alapokból, mind a Kohéziós Alapból származó pénzügyi támogatás elnyeréséhez továbbra is szükség van megfelelő nagyságú saját forrásra. Az Unió támogatása a Strukturális Alapok első célja esetében az adott projekt összes költségének maximum 75 százaléka lehet, de kivételes esetekben elérheti a 85 százalékot is (például a szárazföldtől távoli görög szigeteknek nyújtott támogatás esetében). A második és harmadik cél esetében a támogatás legfeljebb a fele lehet a projekt összköltségének. A Kohéziós Alapból kiutalt támogatás általában a projekt közpénzekből vagy egyéb hasonló forrásból finanszírozott költségének 80-85 százaléka lehet.

Bővítési költségek

A Berlinben elfogadott költségvetési kerettervben szerepelnek a csatlakozni kívánó országok belépésre való felkészülésével, valamint az Unió kibővítésével kapcsolatos költségek is. A felkészülés előtti támogatás bekerült az Unió költségvetési tételei közé; a kibővítésből adódó költségek e tételektől elkülönítve szerepelnek. Vagyis – noha a keretterv készítői megtartották azt a munkahipotézist, miszerint a kibővítés első hullámára 2002-ben kerül sor – a kibővítés esetleges időbeli eltolódása nem befolyásolja a Tizenötökre tervezett költségvetési előirányzat alakulását. Az előirányzat egyes tételei esetében a mellékelt táblázat a kötelezettségvállalások értékét adja meg, viszont a kibővítésből adódó költségek esetében csak a kifizetések jóváhagyott felső határa szerepel. Ez is megerősíti e tételek külön kezelését. A dokumentum közöl emellett egy olyan táblázatot is, amely már 21 országra vázolja fel a költségvetési kerettervet, mindenhol feltüntetve a kötelezettségvállalások értékét, bekalkulálva a rendelkezésre álló források kibővítésből származó növekedését is. Mindazonáltal a dokumentum alapja a Tizenötökre vonatkozó táblázat, a Huszonegyekre vonatkozó táblázat csupán ennek kiegészítőjeként (arra az esetre, ha a munkahipotézisként kezelt 2002-es kibővítés valóban bekövetkezik) szerepel.

Az EU tehát úgy tartotta meg az Agenda 2000 egyik nagy értékét – a kibővítési folyamat integrálását a közös költségvetés középtávú tervébe –, hogy rugalmasabban (szükség esetén leválaszthatóként) kezeli azt. Világosan elkülönülnek az Unió jelenlegi tagjaira szánt kiadások, a csatlakozásra váró országok felkészülésének és a kibővítésnek a pénzügyi keretei: a Berlinben jóváhagyott dokumentum határozottan kizárja az átcsoportosítás lehetőségét e keretek között. Ennek jelentősége akkor válik majd nyilvánvalóvá, ha a valóságban nem a munkahipotézisként kezelt kibővítési forgatókönyv – 2002-ben hat ország: a Cseh Köztársaság, Észtország, Lengyelország, Magyarország, Szlovénia, valamint Ciprus csatlakozása – következik be. Ha kevesebb ország lép be az első körben az Unióba, úgy akár effektív korlátozó tényező lehet még a strukturális támogatásoknak a tagországokra meghatározott felső határa is (a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból kapott támogatások nem haladhatják meg a nemzeti GDP 4 százalékát), ezáltal csökkenhet a ténylegesen felhasználható források nagysága (amit a kereteken belül egyébként is a támogatást kiérdemlő projektek száma és mérete határoz meg).

Ha a csatlakozás előtti támogatást, illetve a kibővítéssel kapcsolatos költségekre beállított összegeket tekintjük, a berlini csúcs nem hozott változást. A kötelezettségvállalások értéke megegyezik az 1997-ben, az Agenda 2000 első változatában nyilvánosságra hozottakkal (a konkrét számok közti különbség csupán az eltérő – 1997-es, illetve 1999-es – árak használatából adódik). A kifizetésre rendelkezésre álló keret összege ennél alacsonyabb (ebben a strukturális politika keretében a gyakran több évet átfogó projektek esetében a kötelezettségvállalások és a tényleges kifizetések eltérő időbeli programozása a ludas), ám e számok már a keretterv 1998. márciusi változatában is szerepeltek.

Mindent összevetve elmondható, hogy a berlini csúcson elfogadott dokumentumnak már önmagában az is nagy érdeme, hogy egyáltalán megszületett. Különösen igaz ez a csatlakozásra váró országok szemszögéből nézve: a találkozó kudarca esetén az elhúzódó viták számottevően lassíthatták volna a kibővítési folyamatot. Arról természetesen nincs szó, hogy a középtávú költségvetési keretterv elfogadásával a kibővítési folyamat feltétlenül gyorsulna, sőt a kibővítés kiadásainak leválasztása a Tizenötök költségvetési keretéből e folyamat időbeli eltolására is lehetőséget ad. De Berlin után a költségvetési keretterv hiánya önmagában immár nem lehet ok a kibővítés elodázására.