A régiókról és a regionális területfejlesztési tanácsok létrehozásáról szóló törvényjavaslat rövidesen a parlament elé kerül. A döntés nyomán hét fejlesztési tanács alakulhat. A közigazgatási régiók megalakulásának előjeleként is emlegetett változás nyomán alkalmasint újrarajzoljuk Magyarország térképét. A 2000. év végére tervezett gyökeres átalakuláshoz azonban még egy sor jogszabályt, egyebek mellett az alkotmányt is módosítani kellene.
A tervezett változások egyike-másika már az előkészítés szakaszában aggályosnak látszik. Egyelőre bizonytalan, megmarad-e legalább önmaga árnyékaként az ezeréves megyerendszer. A tervezett háromlépcsős rendszerben a központi szerveké lenne az országos irányítás feladata, a területi, azaz a regionális szervezetek lennének a végrehajtó intézmények, az önkormányzatok pedig a helyi érdekeket képviselnék.
| Az Unió prioritásai Az Európai Unió jelenleg hat célrendszert támogat kiemelten. Domináns szerepet a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek felzárkóztatása játszik, de kiemelt jelentőségű az ipari szerkezetátalakítással érintett térségek fejlesztése is. Az úgynevezett szociálpolitikai célrendszer elemeként élvez elsőbbséget a foglalkoztatáspolitika, a harc a tartós munkanélküliség ellen. Programokat fogalmaz meg a közösség a pályakezdő munkanélküliek elhelyezkedése érdekében is. Ötödikként az agrárgazdaság fejlesztését – ezen belül is a vidékcentrikus területfejlesztési politikát, valamint a falusias térségek fejlesztését, felzárkóztatását – támogatja. A hatodik célrendszer Magyarország számára kevéssé releváns, mivel a sarkvidékhez közeli, ritkán lakott, elnéptelendő térségek fejlesztését, népességmegtartási céljait szolgálja. |
Előre az uniós úton!
Az átszervezés, vagyis a régióalakítás mellett leginkább hangoztatott érv az, hogy a tervezési-statisztikai régiók kialakításával és működtetésével felzárkóztathatók a gazdasági-társadalmi szempontból hátrányos helyzetű térségek. A közigazgatási s majdan az önkormányzati rendszer megújítását is magában foglaló változtatás megfelel az Unió modelljének, s legalábbis eddig és másutt mérsékelte is az egyes tagállamokon belüli, valamint az országok közötti regionális szintű különbségeket. (Igaz, máskor, másutt és más körülmények között.)
Tény viszont, hogy a Maastrichtban 1991-ben szerződéssel is megerősített elveknek megfelelően a régiók közötti különbségek csökkentésének alapja az egységes területi-statisztikai osztályozási rendszer (nemzetközi rövidítéssel NUTS). Ez a módszer alkalmas arra, hogy a régiókat – helyi sajátosságaik figyelembevételével – azonos normák szerint hasonlíthassák össze, ami alapja az életszínvonalbeli különbségek kiegyenlítését szolgáló intézkedéseknek. Ehhez – pályázati úton – külön pénzügyi alapokból juttatnak forrásokat.
Az egységes területi-statisztikai rendszer magyarországi bevezetése Balsay István, a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkára, a régiók kijelölési és kialakítási munkáinak főszervezője szerint azért jelentős, mert az uniós csatlakozást követően a hazai régiók szinte azonnal EU-támogatásra alkalmas, illetve jogosult fejlesztési célterületekké válnak. Az EU – tagjai esetében – ugyanis térségeknek és nem államoknak ad beruházásokra pénzt, az egyes uniós államok pedig költségvetésükből nem egyes pályázatokat, hanem régiókat támogatnak. (Kétségtelen, hogy hasonló finanszírozásra már volt példa Magyarországon: a PHARE-program keretében négy kísérleti régió kapott területfejlesztési hozzájárulást.)
Az Európai Unió egyébként kiemelten kezeli e témát: költségvetésének 30 százalékát fordítja régióknak címzetten területfejlesztésre. Ha Magyarország az EU által kínált valamennyi lehetőséget ki akarja használni, akkor minél előbb ki kell alakítani az új követelményekhez igazodó regionális rendszert.
Nemzeti fejlesztési programot kell tehát készíteni a 2000-2006 közötti időszakra, amelyben a mezőgazdaság, a vidék- és a területfejlesztés stratégiai irányait is meg kell határozni – állítja Szaló Péter, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) helyettes államtitkára. A programban a legfőbb célok mellett meg kell nevezni a fejlesztési forrásokat és azok összegét, a megvalósítás formáit. A magyarországi régiók kialakítására azonban már az előkészítés szakaszában jelentős forrásokat kell áldozni. Az FVM többek között ezért is szorgalmazza a fejlesztési tanácsok létrehozását, hiszen így a régiók könnyebben juthatnának pénzhez, illetve olyan szervezeti egységek alakulnának ki, amelyek nem csupán a helyi érdekeket, hanem az egész (jövendő) régió érdekeit tartják szem előtt. A hét régió intézményrendszerének kiépítését a kormány az év második felétől költségvetési keretből is támogatja. Ha a megvalósítás a tervek szerint halad, ez év végéig létre is jöhetnek a regionális hivatalok.
Az első próbálkozások mindenesetre megtörténtek: a Dél-alföldi Régiót alkotó Bács-Kiskun, Békés és Csongrád megye vezetői már január közepén bejelentették, hogy a kormányzati tervekhez igazodva megkezdik a munkát, sőt országosan követhető modellként kívánják régiójukat megszervezni. Mint mondják, tavaszig elkészülhet a térség regionális fejlesztési koncepciója. Az elképzelések szerint a Dél-alföldi Régióban Kecskemét lesz a pénzügyi-ipar-gazdasági, Szeged a kulturális, Békéscsaba pedig az agrárgazdasági központ.
Meglehet azonban, a dél-alföldiek elkésnek a mintaadással, hiszen az Észak-magyarországi Régió megalakítását szinte ugyanakkor jelentették be Heves, Borsod-Abaúj-Zemplén és Nógrád megye vezetői. A régió életre keltését már februárra jósolták.
Akadnak persze más irányú törekvések is: Zalaegerszegen Boros Imre PHARE-pénzeket felügyelő tárca nélküli miniszter jelentette be, hogy még az idén szeretnék egymáshoz közelebb hozni Burgenlandot a nyugat-magyarországi megyékkel, megalapozva a Nyugat-Pannon mintarégió létrehozását, s erősítve az uniós felzárkózási-csatlakozási folyamatokat. Első lépésként a termálberuházásokat, a környezetvédelmi és a kerékpárút-fejlesztéseket hangolnák össze, növelve a térség idegenforgalmi vonzerejét.
| Tervezési-statisztikai régiók Közép-Magyarország (Budapest, Pest megye) Nyugat-Dunántúl (Győr-Moson-Sopron, Vas, Zala megye) Közép-Dunántúl (Komárom-Esztergom, Fejér, Veszprém megye) Dél-Dunántúl (Somogy, Tolna, Baranya megye) Észak-Magyarország (Borsod-Abaúj-Zempén, Heves, Nógrád megye) Észak-Alföld (Jász-Nagykun-Szolnok, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye) Dél-Alföld (Bács-Kiskun, Csongrád, Békés megye) |
Két modell, egy válság
A regionalizmus esetleges hátrányairól, az uniós és a magyar viszonyok eltérő voltából eredő kockázatokról és a többi rizikófaktorról azonban egyelőre keveset, s azt is leginkább ellenzéki körökből hallani. Pedig az ország ezeréves történetének legutóbbi évtizedei produkáltak már tanulságul szolgáló példát.
A regionális és településfejlődési folyamatokat a második világháború után három periódus jellemezte. 1945-1968 között a szovjet modell dominanciája érvényesült, 1968-1982 között teljesedett ki a magyar modell, majd 1982-1989 között a rendszer nyílt válságba került.
A legújabb kori szakértők úgy tartják, hogy az '50-es éveket jellemző egyoldalú nehézipari (bányászati és kohászati) orientáció tévútnak bizonyult, ami a nyersanyaghiányos országban mind a külső gazdasági kiszolgáltatottságnak, mind az alacsony gazdasági hatékonyságnak egyik oka lett. Az '50-es években a nehézipari fejlesztésekhez kötődött az úgynevezett szocialista városok kiépítése, jórészt a középhegységi tengely mentén. E városok többsége ma súlyos átalakulási nehézségekkel, környezeti problémákkal küzd.
Ugyancsak túlfejlesztetté vált a főváros ipara. Eközben az infrastruktúra háttérbe szorult. Évtizedek múltán vált világossá, hogy a korai szocialista időszak legnagyobb infrastruktúrafejlesztési vívmánya a falvak villamosítása volt.
A '70-es évek közepéig a gazdasági növekedés területfejlesztési szempontból legfontosabb erőforrása a munkaerő volt. Az iparosítás, illetve a mezőgazdaság kollektivizálása hatalmas migrációt keltett, ezzel egy időben pedig napi ingázók tömegét indította el a főváros és az iparvidékek irányába. Ez demográfiailag megrendítette a falvakat, s társadalmilag instabillá tette a városokat. A teljes foglalkoztatottság és a hozzá kapcsolódó, mesterségesen nivellált bérrendszer azonban kétségkívül egyik meghatározó tényezője volt a '60-as években meginduló nagytérségi területi kiegyenlítődési tendenciáknak is.
A '60-as évek közepén-végén változás következett be a magyar bel- és gazdaságpolitikában, s ennek nyomán a területi és települési folyamatokban is. Az 1968-ban bevezetett gazdasági reform a tervutasításos rendszert a közvetett állami gazdasági szabályozással váltotta fel, ami bizonyos polgári liberalizációval is együtt járt. A reform a legalapvetőbb társadalompolitikai fordulatot abban hozta, hogy a korábbi időszak szinte kizárólag a termelést, a gazdasági növekedést előtérbe toló társadalomképébe elfogadott értékként építette be a fogyasztást, az életszínvonal-növelést is, előtérbe került a lakosság életkörülményeinek és az infrastruktúrának a fejlesztése, a terület- és településfejlesztés.
A '70-es évek közepéig a regionális fejlődést lassú kiegyenlítődési folyamatok jellemezték. Ekkorra kialakult az ország gazdasági térszerkezete, az erősen iparosodott fejlett fővárossal és ipari tengellyel, s a felzárkózó, de még az előbbiektől elmaradó mezőgazdasági térségekkel. Az agrártérségek felzárkózását a melléküzemágak megjelenése valamelyest segítette. Az évtized közepén azonban az extenzív fejlődés erőforrásainak kimerülésével a nagytérségi, makroregionális mozgások lelassultak, s a kistérségi, új típusú és tartalmú, inkább a minőségi jegyek szerinti differenciálódás került előtérbe.
Az időszak jellemző településfejlesztési dokumentuma az 1971-ben elfogadott Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció, amely ellátottsági, infrastrukturális fejlesztési célokat határozott meg a központi funkciók szerint szétválasztott hierarchikus települési szintekre vonatkozóan. Fő célja az azonos hierarchiai szinten álló települések ellátottsági színvonalának közelítése, fő eszköze pedig az ehhez rendelt állami beruházási forrás volt.
A '70-es évtized a nagyvárosok dinamikus fejlődésének korszaka volt, az itt végbement anyagi gyarapodással szemben azonban a településhálózatban súlyos periferizálódás következett be. Gőzerővel folyt a körzetesítési folyamat, ami elsősorban az aprófalvakat sújtotta.
A '80-as évek kettős fordulatot hoztak: véget ért a nagy termelőágazatok termelési expanziója, és új típusú gazdálkodó szervezetek jelentek meg. Az éles regionális átrendeződés elindítója a hagyományos nehézipar válságához kapcsolódó térségi depresszió volt. E máig ható jelenség főként egyes, korábban fejlettnek minősült (vagy csak annak vélt) iparvidékeket sújt.
A térségi és települési feszültségek tovább erősödtek az általános válság, az infrastruktúrafejlesztésre fordítható központi források szűkülése miatt. Ezeket érzékelve hozott 1985-ben határozatot a parlament a terület- és településfejlesztés feladatairól, az elmaradott térségek felzárkóztatásáról. Számottevő eredményt azonban e téren azóta sem sikerült elérni.
A gazdaság árendeződése ugyan éreztette hatását a gazdasági-társadalmi térszerkezetben is, de az igazi lökést csak a határok teljes megnyitása adta meg. A központilag szervezett és monopolizált nemzetközi kapcsolatok rendszerébe ugyanis belépett a határ menti egymásrahatás és az együttműködés.
| Kis magyar régiótörténet Magyarországon a hagyományos területi közigazgatási egységeket képviselő megyék európai összehasonlításban az úgynevezett NUTS III. területi szintnek felelnek meg. (A Maastrichtban 1991-ben szerződéssel is megerősített elveknek megfelelően a régiók közötti különbségek csökkentésének alapja az egységes területi-statisztikai osztályozási rendszer, nemzetközi rövidítéssel a NUTS. A módszer alkalmas arra, hogy a régiókat – helyi sajátosságaik figyelembevétele mellett is – azonos normák szerint hasonlíthassák össze. Az Európai Unió által nyújtott területfejlesztési támogatások elnyerésének feltétele ugyanakkor, hogy ennél jelentősen nagyobb térségekre fejlesztési programok készüljenek. Ez az Unió területpolitikai gyakorlatában az úgynevezett NUTS II. dimenzió. EU-tagságra való felkészülésünk egyik alapvető feltétele olyan regiók kialakítása, amelyekre az európai területpolitikai gyakorlatnak megfelelő komplex fejlesztési programok készíthetők. Ez a felismerés vezette az ország területpolitikáját alakítókat akkor, amikor a NUTS II. nagyságrenddel összevethető, több megyéből álló régiók kialakításáról döntöttek. Az 1996. évi XXI. törvény egyébként jelzi ennek szükségességét, de a régiók kialakítását a megyék szabad elhatározására bízta. A magyar történelem folyamán néhányszor már történt kísérlet a megyéknél nagyobb területi egységek kialakítására (bár sosem képviseleti-önkormányzati alapon), a régiók azonban nem nyerték el a társadalom támogatását, így mindig csak kis időre ékelődtek be a közigazgatás, illetve a területi tervezés rendszerébe. A hamarosan bevezetendő tervezési-statisztikai régiók – az európai NUTS II. szintnek megfelelően – nem feltétlenül esnek egybe a megyék önkéntes szerveződésére épülő régiókkal. Elképzelhető tehát, hogy a döntéshozó intézmények területi jogosultsága eltér a területi tervezés statisztikai egységeitől. A teljes megfeleltetésre azért nem kerül sor a közeljövőben, mert csupán a területi közigazgatás korszerűsítésével – vélhetően az új alkotmány elfogadásával – tisztázódhat, hogy az ezeréves megyék maradnak-e a területi közigazgatás alapjai, vagy a közigazgatás is követi a regionalizálódás folyamatát. |
Fejnehéz ország
A '90-es éveket leginkább a válságok és a fellendülési hullámok váltakozása, sőt egyidejű hatása, illetve azok regionalizálódása jellemzi. Háromféle elmozdulás figyelhető meg:
- a főváros kiugró fejlődése a többi térséghez viszonyítva – amit sokan Budapest vízfejűségeként, illetve az ország fejnehéz voltaként emlegetnek;
- a településhálózat éleződő gazdasági hierarchizáltsága;
- a nyugati térségek növekvő előnye a keleti és az északi régiókkal szemben.
A főváros minden gazdasági mutatót tekintve messze kiemelkedik az országból (az itt megtermelt GDP egy lakosra jutó értéke mintegy 80 százalékkal haladja meg az országos átlagot, bár ez a mutató még így is csak alig több, mint fele az Unió átlagának). A főváros kiugróan kedvező fejlettségi mutatói mellett határozott nyugat-kelet megosztottság figyelhető meg. Vagyis mára lényegében összeomlott a magyar gazdasági térszerkezet mintegy négy évtizeden át legstabilabbank látszó tartópillére, az északkeleti-délnyugati nehézipari tengely. A kisebb egységek szintjén kirajzolódó új térszerkezetben is világosan elkülönül a stabilabb nyugati, északnyugati, illetve a válságterhes keleti, északkeleti országrész.
A gazdasági folyamatokat tekintve középtávon a legvalószínűbb a jelenlegi erős területi tagoltság fennmaradása. A válságtérségek felzárkózása a szakértők szerint csak tartós, évtizedes, legalább 3-5 százalékos gazdasági növekedés esetén valószínűsíthető.
Középtávon fejlődés
A parlament által tavaly elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepció szerint a területi egyenlőtlenségek alakulása szerint három fejlődési változat fogalmazható meg:
- a polarizált fejlődés, vagyis a területi egyenlőtlenségek növekedése;
- a közepesen koncentrált fejlődés, azaz a területi különbségek stabilizálódása;
- a kiegyensúlyozott, tehát a területi kiegyenlítődéssel együtt járó fejlődés.
Meglepő módon a szakemberek mindhárom változat esetében úgy látják: a világgazdasági folyamatok elsődleges hatással lehetnek a fejlődésre. Középtávon mindenesetre polarizált fejlődést jósolnak, amely az ezredforduló táján közepesen koncentrált fejlődés irányába tolódhat el, noha a cél a kiegyensúlyozott fejlődés lenne.
Nem véletlen tehát, hogy a koncepció első két változata nem tartalmaz tennivalókat, a programot teljes egészében a kiegyensúlyozott területfejlesztés céljainak veti alá.
| Kedvező tapasztalatok Az 1993-1996 között Magyarországon végrehajtott Első PHARE Területfejlesztési Program keretében két megyében: Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében hoztak létre kísérleti jelleggel megyei szintű területfejlesztési tanácsokat. Tapasztalataik oly mértékben pozitívak voltak, hogy kormányhatározat született az új típusú intézmény országos bevezetéséről. 1996 közepéig Magyarország 19 megyéjében jöttek létre megyei területfejlesztési tanácsok, amelyek a területfejlesztési döntési mechanizmus decentralizálásának letéteményesei lettek. Regionális területfejlesztési tanács megalakítását a törvény csupán a fővárosi agglomeráció térségére és a Balaton kiemelt üdülőkörzetére írta elő kötelező jelleggel. A tervezési-statisztikai régiók és a regionális fejlesztési tanácsok létrehozásával mindenesetre az európai struktúrapolitikával kompatíbilis tervezési és intézményrendszer alapjai teremthetők meg. Nagyrészt ennek tulajdonítható, hogy 1997-ben az ország egész területére kiterjedően kialakultak már a több megyét magukban foglaló funkcionális régiók – az északkelet-magyarországi, a dél-dunántúli, az észak-dunántúli, a dél-alföldi, a balatoni és a budapeti agglomerációs régió -, amelyekben ma már regionális fejlesztési tanácsok is működnek. |