Agrárpolitika és integráció

 

Az 1973-as csatlakozást követően Írországba áramló európai pénzek az elmúlt negyedszázad alatt teljesen átformálták az ír vidéket. A farmerek addigi kunyhóit korszerű lakóépületek váltották fel, s megsokszorozódtak a mezőgazdaságból származó bevételek. Az ír példa több szempontból is tanulságokkal szolgálhat Magyarország csatlakozása szempontjából.

 

A század húszas éveiben kivívott függetlenség s az angol landlordok uralmának fölszámolása után az ír mezőgazdaság a családi birtokok bázisán fejlődött. Az ír sziget enyhe, nedves klímája mindig is a rét- és legelőgazdálkodáson alapuló állattenyésztésnek kedvezett, ami területegységre vetítve a kisgazdaságokban viszonylag kevés profitot hoz.

A függetlenség kivívása után még hosszú évekig az Egyesült Királyság volt az ír ipar és mezőgazdaság legnagyobb exportpiaca. A közeli hatalmas ország kereslete jótékony hatással volt Írország agrárfejlődésére, termékeinek piacra jutását kedvezmények is segítették. A legfontosabb fejlemény az 1966 júliusában érvénybe lépett Angol-Ír Szabadkereskedelmi Egyezmény volt, amelynek agrárfejezete a legelőgazdálkodással hizlalt ír marháknak és juhoknak egyrészt korlátozás nélküli exportpiacot teremtett az Egyesült Királyságban, másrészt lényegesen megnövelte a vajexport előtt kínálkozó lehetőségeket. Az egyezmény éppen akkor lépett életbe, amikor a CAP, az EGK közös agrárpolitikája a legfontosabb termékekre vonatkozó rendtartásokkal – annak ellenére, hogy a tagországok többsége korábban az ír áruk hagyományos felvevőpiacának számított – gyakorlatilag bezárta a Közösségek piacait az ír élőállat- és marhahúsexport előtt. Ezek után Írországnak létérdekévé vált az EGK-hoz való mielőbbi csatlakozás, mert csak így érhette el a szabad piacra jutást a nemzetgazdasága (és fizetési mérlege) szempontjából oly fontos élelmiszer-gazdaság számára.

Szükségből erényt

Az ír példa a magyar EU-csatlakozás szempontjából rendkívül tanulságos. Az írek ugyanis a szükségből erényt kovácsoltak. A '60-as évek második felétől kénytelenek voltak jelentősen megnövelni a mezőgazdaságnak nyújtott szubvenciókat, mert csak így lehetett megakadályozni, hogy az európai piacok elvesztése miatt bekövetkezzen a vidék elszegényedése és az elvándorlás. Ugyanakkor a gazdáknak adott növekvő támogatás lehetővé tette, hogy a csatlakozás előtti években fölgyorsuljon az agrárfejlődés. Ily módon az ír termelők nagyobb eséllyel vehették fel a versenyt a kontinens farmereivel a csatlakozás után.

Magyarország (és a többi közép-kelet-európai ország) EU-csatlakozásával kapcsolatban ugyanakkor a szakértők figyelmeztetnek, nehogy elkezdjük fölpumpálni a mezőgazdaságnak nyújtott szubvenciókat abban a reményben, hogy majd tagként mindezt már a közös költségvetésből fogjuk megkapni. Emellett kimutatják, milyen káros a túlzott szubvencionálás, hiszen Nyugat-Európának éppen ez okozta a legtöbb bajt: a termékfölöslegeket csak masszív szubvenciókkal lehetett teríteni a világpiacon – összeütközésbe kerülve ezáltal a legfőbb kereskedelmi partnerekkel (elsősorban az Egyesült Államokkal) a GATT fórumán. Ezek a szakértők azonban megfeledkeznek arról, hogy az európai és a magyar agrárfejlődés között lényeges fáziskülönbség van, mivel Magyarországon még nem zajlott le a mezőgazdaságban az a második ipari forradalom, amelynek során a termelés Nyugat-Európában a mai korszerű színvonalra jutott. Ne legyenek kétségeink: a CAP szubvenciói nélkül az európai termelők sem tartanának a fejlődés e magas fokán.

Az ír példa mindenesetre azt mutatja, hogy a csatlakozás előtt érdemes versenyképesebbé tenni az agrárszektort, mert a belépés után több piacra jutási lehetőség adódik, s amíg a CAP szabályai szerint a szubvenciók a termelés mennyiségével arányosak, addig a FEOGA-ból (az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból) is nagyobb összegekhez lehet jutni. A csatlakozás előtti években az ír adóbevételek mintegy egynegyede áramlott szubvenció formájában a mezőgazdaságba.

Az ír költségvetésből a mezőgazdaságnak nyújtott támogatások gyorsan emelkedtek az EGK-ba való belépés előtti években. Az egyik legjelentősebb tétel a vaj és más tejtermékek szubvenciója volt, amelyeknek ára az idő tájt elég kedvezőtlen volt a világpiacon. Amikor egy támogatás az árak garantálásával valósul meg, akkor elkerülhetetlen, hogy a nagyobb termelők több hasznot húzzanak belőle, mint a kisebbek, vagy hogy az ország egyes vidékei jobban járjanak, mint mások. A kialakuló különbségeket tompítandó, egy sor program segítette a hátrányos helyzetű termelőket. Meg kell jegyezni, hogy az ír agrárpolitika mindig is a családi vállalkozást pártolta, s igyekezett olyan körülményeket teremteni, hogy minden vállalkozás a megélhetéshez elegendő jövedelemhez juthasson. Ugyanakkor a csatlakozás előtti időszak kormányprogramja nem ígért teljes értékű farmjövedelmet ott, ahol a termelők csupán részmunkaidőben foglalkoztak a földdel.

Az agrárköltségvetés másik meghatározó tétele – a sok országban teljesen ismeretlen – Agricultural Grantnek nevezett segély: a kormány ezt a pénzt a helyi önkormányzatoknak utalta át, s a gazdák földadójának (birtokmérettől függően degresszív skála alapján) egészét vagy egy részét helyettesítette vele.

Az egyéb kiadási tételek közül figyelmet érdemel még a farmerek hosszú távon megtérülő beruházásaihoz (gazdasági épületek építéséhez, gépek és tej hűtésére használt tartályok vásárlásához stb.), valamint a járványok megfékezéséhez nyújtott állami segítség. Írországot hivatalosan 1965 októberében nyilvánították állatorvosi ellenőrzés alatt álló területté, s az írek azóta is büszkék rá, hogy termékeikkel kapcsolatban a legritkább esetben fordul elő egészségügyi kifogás. Irigylésre méltó, hogy az oktatásra, kutatásra és ismeretterjesztésre fordított kiadások alig 10 év alatt több mint hatszorosára, ezen belül a kutatásra fordított összeg több mint hétszeresére nőtt.

Csatlakozás az EK-hoz

Az ír kormány tehát 1968-tól okos politikával, fokozatosan növelte a mezőgazdaság költségvetésből fizetett támogatását. Ezzel több szempontból is felkészítette az agráriumot az EK-csatlakozásra: egyrészt az emelkedő jövedelmek tőkésedésével, illetve a modernizációhoz adott szubvenciók által nőtt az élelmiszer-gazdaság versenyképessége, másrészt a mezőgazdasági árak fokozatos emelkedésével már a csatlakozás előtt megkezdődött az átmeneti időszak. Ily módon az ír és az európai árak közötti eltérés eltüntetése hosszabb periódusra oszlott el, és kisebb inflációs nyomást eredményezett.

Írország – valamint a vele egy időben EK-taggá váló Nagy-Britannia és Dánia – mezőgazdasági integrációja 1973-1978 között ment végbe az árak, az egymás közötti és a harmadik országokkal szemben érvényesülő vámok és egyéb szabályozók harmonizációjával hat lépcsőben.

Az EK és Írország (illetve általánosabban az EK és a belépő országok) az egymás közötti forgalomban a mennyiségi akadályokat a belépéskor eltörölték. Hasonló sorsra jutottak az úgynevezett lefölözések, amelyek egyes rendtartásokban (a világpiaci árral együtt) mozgó illetékként védték az olcsó importáruktól az EK piacát. Mindazonáltal, ameddig – vagyis 1978. január elsejéig – az árharmonizáció be nem fejeződött, az EK és az újonnan csatlakozók közötti, illetve az egyes csatlakozó országok egymás közötti forgalmában úgynevezett kompenzációkat, az adott évben még meglevő árdifferenciát kiegyenlítő illetékeket alkalmaztak. A kompenzációk az alacsonyabb árszínvonalú országból származó importra kivetett adó, illetve a magasabb árszínvonalú ország exportjára vonatkozó prémium formáját öltötték.

Az ír agrárpolitika céljai a csatlakozás után is érvényben maradtak, csupán a célok eléréséhez rendelt eszközrendszer módosult. A főbb változások a következők voltak:

• az agrártermékek ártámogatása ezentúl már nem az ír államkincstár által nyújtott szubvenciókon keresztül, hanem a CAP rendtartásaiban érvényesülő mechanizmusok jóvoltából valósul meg;
• az exportáruk piacra jutását már a CAP garantálta, nem pedig az egyes országokkal kötött kétoldalú egyezmények;
• az állam által nyújtott beruházási támogatások szintjét fokozatosan közelítették a többi EK-tagországban érvényesülő támogatási szintekhez, mert az ír termelők versenyképessége csak így volt fenntartható. Az írek a csatlakozáskor az átmeneti időszak végéig derogációt kaptak egy igen fontos kérdésben: Írország a széles körben elismert, példamutató ír állat-egészségügyi helyzetre való tekintettel megtarthatta nemzeti szabályozását mind a többi tagországból, mind pedig harmadik országokból származó élő állat és a hús importjára.

Nem a derogáció témaköréhez tartozik, de érdemes kitérni egy olyan problémára, amely az EU-csatlakozással kapcsolatban manapság az érdeklődés homlokterében áll Magyarországon. Írországban – hazánkhoz hasonlóan – a mezőgazdasági területek a nemzeti vagyon jelentős részét alkotják, az azokon megtermelt javak komoly szerepet játszanak az ország fizetési mérlegének alakulásában. Ezért a csatlakozás utáni években, a működőtőke nagyarányú beáramlása idején az írek különösen érzékenyek voltak a külföldiek termőföld-befektetéseinek kérdésében. 1993 elejéig, az európai Egységes Piac létrejöttéig rendkívül szigorú szabályozás volt érvényben. Ekkor azonban a négy szabadság (az áruk, szolgáltatások, személyek és tőkék szabad áramlása) oltárán az írek feláldozták az addigi szabályozást. Bár nem volt érvényben olyan EU-direktíva, amelynek alapján kötelező lett volna feloldani a külföldiek termőföld-vásárlására vonatkozó korlátozásokat, az írek mégis úgy vélték, hogy egyrészt a restriktív törvényt 1993 után már százféleképpen ki lehet játszani, másrészt egyes vidékeken amúgy is problémát okozott a termőterületek művelésben tartása a farmerek magas átlagéletkora, az utódok hiánya miatt. Vagyis már nem volt értelme ragaszkodni a szigorú szabályozáshoz.

A csatlakozás hatása

A belépést megelőzően Írországban számos tanulmány látott napvilágot, amelyek az EK-csatlakozás ír gazdaságra gyakorolt hatását elemezték. Ezekben az EK-hoz való csatlakozás nyomán fellépő statikus (az európai agráralap, a FEOGA ártámogatásaiból adódó) és dinamikus (a termelés- és exportbővülésből adódó) hatások következtében Írország nettó nyereségét a szakértők évi 180-220 millió ír fontra tették.

A várható hatalmas transzfer jelentősége amellett, hogy csökkentette az ír államkincstár terheit, lehetővé tette az ír vidék általános fejlődését is. Növekedett a falvak és a kisvárosok népességmegtartó képessége, a vidéki vásárlóerő. Jó lehetőségek nyíltak a mezőgazdasághoz szorosan kapcsolódó iparágak, illetve az áttételes hatások miatt a többi szektor fejlődése előtt.

1973-1995 között a FEOGA Garancia Alap kifizetései több mint 15 milliárd fontra, az Írországnak átutalt európai pénzeknek több mint a kétharmadára rúgtak. Az alap kifizetései reálértéken az időszak két végpontja között megtízszereződtek, de még akkor is több mint kétszeres (2,3-szeres) a növekedés, ha az 1995-ös adatot az átmeneti időszak utáni első év (1978) adatához viszonyítjuk. A FEOGA Garancia Alapból Írországnak juttatott összeg reálértéken már 1978-ban négyszeresen, 1995-ben pedig 8,5-szeresen haladta meg azt az összeget, amelyet 1972-ben – óriási áldozatok árán – az ír állami költségvetésből ártámogatásként és piacra jutási támogatásként az agrártermékekre fizettek.

A pótlólagos exportból származó jövedelmek és a FEOGA-transzferek hatását együtt vizsgálva Írország nettó haszna a következőképpen alakult:

• 1978: 174,1 millió ír font,
• 1984: 222,5 millió ír font,
• 1989: 308,3 millió ír font,
• 1995: 511,4 millió ír font.

Mint látható, a szakértők által becsült évi 180-220 millió fontos nyereség alsó határát a tényleges haszon már az átmeneti időszak végére megközelítette. 1984-ben a mutató már a felső határ fölött állt, 1989-ben 1,5-szeresen, 1995-ben pedig 2,5-szeresen haladta meg a remélt hasznot. Az EK-tagság természetesen nem csupán a Nyugat-Európába irányuló exportra volt hatással, hiszen a masszív transzferek által elősegített modernizáció és a harmadik országokba irányuló exportra kifizetett szubvenciók nyilván nagy szerepet játszottak az ír agrártermékek világpiaci terjeszkedésében. E hatás számszerűsítésére azonban nem vállalkozhatunk, mert olyan tényezők – például kétoldalú megállapodások – is elősegíthették a forgalom növekedését, amelyekről nincs tudomásunk. Az mindenesetre tény, hogy 1972-1995 között a harmadik országokba irányuló ír mezőgazdasági kivitel több mint 2,5-szer olyan gyorsan nőtt, mint az EK-ba (EU-ba) menő export, s 1995-re elérte az összkivitel 23,3 százalékát (1972-ben 10,5 százalék volt). Ez nyilvánvalóan nem alakulhatott volna így a CAP-szubvenciók nélkül.

Eredmények és távlatok

Az addig viszonylagosan elmaradott ír agrárgazdaság fejlődése az EGK-hoz való csatlakozás előtti évektől gyorsult fel, amikor a kormányzat fokozatosan növelte az agrárszférának nyújtott támogatásokat, így segítve a termelők felkészülését a Közös Piacra. Egyre nagyobb mennyiségű pénz áramlott a szektorba, aminek eredményeként az ír mezőgazdaságnak gyakorlatilag tíz év – a hetvenes évek – elég volt ahhoz, hogy elérje a kornak megfelelő gépesítettségi szintet. Ezután már inkább a minőség és a hozamok növelése volt a cél.

Az élelmiszeripar némi fáziskéséssel követte a mezőgazdaság fejlődését, de a főként a nyolcvanas évek derekától beáramló külföldi működőtőkével szembeni, némiképp nacionalista önvédelmi reflex végül létrehozta a nagyrészt kooperatív alapon szerveződő ír élelmiszeripar derékhadát. A fejlődés ütemére jellemző, hogy egyes nemzeti nagyvállalatok ma már komoly érdekeltségekkel rendelkeznek a külföldi piacokon (Nagy-Britanniában és az Egyesült Államokban).

Az ír élelmiszer-gazdaság exportteljesítményével kapcsolatban a legjellemzőbb adat talán az, hogy az 1991-1995 közötti ötéves időszakban az ágazat évi átlagos külkereskedelmi többlete 2,92 milliárd ír font, azaz 4,67 milliárd amerikai dollár volt. Ez az érték egy főre számítva majdnem nyolcszorosa a megfelelő magyarországi mutatónak! Huszonnyolc termék esetében Írország a világ első 50 exportálója között van, 13 termékből pedig a világexport minimum 3 százalékát adja. Ezen belül a vajexportban világelső (a világexport 11,9 százalékával), míg a juhhús kivitelében a második (10,7 százalék), a sovány (1,5 százalékosnál kisebb zsírtartalmú) tejpor exportját tekintve harmadik (9,7 százalék), a kicsontozott marhahús kivitelében pedig a negyedik helyen áll (8,8 százalék).

Az EK közös agrárpolitikájának 1992-es reformja tovább növelte az ír agráriumnak nyújtott transzfereket, amennyiben az írek számára könnyen teljesíthető extenzivitási mutatókhoz kötötte a szarvasmarhák utáni különböző támogatásokat, s egyúttal új lehetőségeket teremtett a vidéki emberek helybeni foglalkoztatására (erdősítés, környezetvédelem, turizmus). Az új megélhetési formák és a hozzájuk kapcsolódó közösségi szubvenciók akkor válnak valósággá az ír parasztok számára, amikor a fogyasztási szokások átrendeződése (amiben az utóbbi időben jelentős szerepet játszik a kergemarhakór okozta válság csakúgy, mint a fehér húsok térhódítása) nehéz helyzetbe hozza az amúgy is szűkös megélhetést adó marhatartással foglalkozó gazdákat.

Az ír agrárfejlődés talán egyetlen gyenge pontja, hogy az EK-csatlakozás előtti egy-két évet leszámítva, vagyis az utóbbi 25 évben végig a bőségesen rendelkezésre álló európai pénzek segítségével ment végbe. Szakértők szerint azonban a szektor mára megfelelő fejlettséget ért el. Így a közösségi finanszírozás esetleges csökkentése, az EU keleti kibővülése és a GATT-WTO további fordulóin valószínűleg folytatódó liberalizáció esetén sem kell attól tartani, hogy a viszonylag olcsón, és a mai kor követelményeinek megfelelő higiéniai és egészségügyi színvonalon termelő ír mezőgazdaság és élelmiszeripar lemaradna a versenyben.