Magyarország az EU-tagság közelében

Csaknem egy évtizednek kellett eltelnie a rendszerváltozás óta ahhoz, hogy az Európai Unió a gyakorlatban is bizonyítsa készségét a kelet-európai régió országainak befogadására: április elején elkezdődtek a csatlakozási tárgyalások a térség öt országával – Magyarországon kívül Lengyelországgal, Csehországgal, Szlovéniával és Észtországgal, valamint a már korábban tagságért folyamodott dél-európai szigetországgal, Ciprussal. Az időnként napvilágot látó kételyek, elbizonytalanodás és pesszimizmus ellenére van esély arra, hogy hazánkkal a lehető legrövidebb időn belül, az ezredfordulóra sikeresen befejeződjenek a tárgyalások, s esetleg már 2002-ben tagja lehetünk az Európai Uniónak.

Ezzel a lehetőséggel maga az EU is számol: a Bizottság közelmúltban nyilvánosságra hozott közös költségvetési tervezete például 2002-től az új tagállamok részesedéséről már számszerűsített előirányzatokat tartalmaz a strukturális alapokból, valamint arra vonatkozóan is, hogy a kibővítés hatására mennyivel emelkednek a költségvetés más kiadási és bevételi tételei. Az EU keleti kibővítésének folyamata immár visszafordíthatatlannak látszik. Az irányzatot legfeljebb előre nem látható, rendkívüli fejlemények zavarhatják meg. Ilyen fejlemények bekövetkeztétől azonban minden valószínűség szerint nem kell tartanunk.

Nem diadalmenet

Magyarország a rendszerváltással szinte egy időben kinyilvánította szándékát, hogy csatlakozni kíván az európai integráció fő áramlatához. Valamennyi parlamenti párt egyetért abban, hogy Magyarország gazdasági-társadalmi felzárkózási törekvése csak akkor kecsegtet sikerrel, ha csatlakozunk az integrációhoz, ha bebocsátást nyerünk az Európai Unióba. Ez az értékelés, a közvélemény-kutatások tanulságai szerint, találkozik a magyar lakosság nagy többségének véleményével is. A felzárkózásnak nincs alternatívája. Ha ugyanis kívül rekednénk az európai egységesülés fő áramlatán, tartósodna az ország gazdasági-társadalmi elmaradottsága, valószínűleg véglegesen elveszítenénk az esélyt arra, hogy valamikor is megközelítsük az iparilag fejlett országok gazdasági-jövedelmi-társadalmi színvonalát, nem is beszélve azoknak az előnyöknek az elszalasztásáról, amelyeket az ország és térségünk, illetve egész Európa biztonsága, békéje szempontjából jelent az integráció.

Persze a csatlakozásra történő felkészülés nem diadalmenet. Magyarország végig kell járja a gazdasági-társadalmi-strukturális átalakulás, az integrációs folyamathoz, annak eddig elért fokozataihoz, vívmányaihoz történő igazodás rögös útját. Mindezt történelmileg igen rövid idő leforgása alatt, mondhatni erőltetett menetben kell megtennie, miközben ezzel egyidejűleg kezelnie kell a gazdasági-politikai rendszerváltást követő súlyos válságot, a példátlan méretű gazdasági visszaesést, illetve ezek következményeit.

Ezt a távolságot az EU mostani tagállamai négy évtized alatt tették meg sokkal kedvezőbb pozícióból kiindulva. Hosszú évtizedek alatt kiforrott, működőképes piacgazdasággal, demokratikus berendezkedéssel és intézményrendszerrel rendelkeztek már akkor, amikor az integráció mellett döntöttek. A hatvanas évek gyors gazdasági növekedése, az életkörülmények számottevő javulása is kedvező feltételeket teremtettek a kezdeti integrációs lépések megtételéhez. A később csatlakozott országok pedig maguk is tevőlegesen részt vettek az újabb integrációs célok megfogalmazásában és realizálásában. Következésképpen az ő alkalmazkodásuk is eleve könnyebb volt, mint a mostani tagságra pályázóké.

A kelet-európai országok kész helyzet előtt állnak: a nélkülük megformálódott, a korábbiaknál sokkal bonyolultabb, "elmélyített" integrációs fokozatokhoz, közös politikákhoz, szabályozásokhoz kell alkalmazkodniuk. Igaz, az alkalmazkodást a nehézségekkel együtt önként, jól megfontolt nemzeti érdekükből vállalják.

Az EU igen jelentős pénzügyi támogatást nyújtott a kevésbé fejlett tagállamainak, hogy megkönnyítse az alkalmazkodást. Például az egységes belső piachoz, a gazdasági és pénzügyi unió követelményeihez való igazodás előmozdítása érdekében az elmúlt tíz év során a gadasági tömörülés két alkalommal is megkétszerezte a Strukturális Alapok támogatásainak összegét, és új pénzügyi támogatási eszközként létrehozta a Kohéziós Alapot. Ez utóbbi kimondottan a négy legszegényebb tagország gazdasági felzárkózását, konvergenciáját volt hivatott segíteni. 1993-1999 között az EU közel 200 milliárd ecu-t fordít a fejlődésben elmaradott vagy nehézségekkel küszködő országai és térségei támogatására. A kelet-európai térség és Magyarország viszont igen csekély pénzügyi támogatást kap az átalakulás és az alkalmazkodás megkönnyítésére.

Be kell látni azonban, hogy ennek az útnak a nagy részét akkor is be kellene járnunk, ha úti célunk nem az EU-tagság lenne. A világgazdaságban napjainkra kibontakozott globalizációs tendenciák, a kialakult és mindinkább átfogó jellegű nemzetközi gazdasági játékszabályok valamennyi nemzetgazdaságtól megkövetelik az alkalmazkodást és a szabályok átvételét. Az az ország, amely nem tud vagy nem kíván ezekhez a követelményekhez igazodni, óhatatlanul kirekesztődik a nemzetközi munkamegosztás és a gazdasági fejlődés modern áramlataiból.

Az európai integráció önmagában válasz azokra a kihívásokra, amelyeket az említett irányzatok és követelmények jelentenek az európai országok számára. Az egységesülő európai gazdaság részeként ugyanis e kihívásoknak is könnyebb, előnyösebb és sikerrel biztatóbb eleget tenni, mint azon kívül maradva. A térség gazdasági-politikai súlya, reagáló-, kezdeményező- és tárgyalóereje, alkalmazkodóképessége ugyanis megsokszorozódik az integráció következményeként.

Uniós követelmények

Az Európai Unió azonban nemcsak elvárja, de meg is követeli, hogy a majdani új tagállamok a lehető legkövetkezetesebben alkalmazkodjanak az integráció elért vívmányaihoz, a közös vagy azzá formálódó politikákhoz, az ezek alapját képező sajátos EU-jogszabályokhoz, az immár egységesnek mondható, a termelési tényezők szabad, nemzeti korlátozásoktól mentes, országhatárok nélküli áramlását biztosító belső piachoz és annak működési rendjéhez stb. A csatlakozási tárgyalások során fel sem vetődhet az, hogy az EU, a csatlakozást megkönnyítendő, olyan engedményeket tegyen, olyan igényekről, javaslatokról folytasson vitát, amelyek megváltoztatnák az integrációs vívmányokat. Az integráció korábbi hozadékait az előttünk csatlakozók sem tehették kérdésessé. Az új tagok teljes egészében, a változtatás igénye nélkül, úgy ahogy van, kellett és kell hogy vállalják az acquis communautaire-t (az EU alapszerződéseiben, rendeleteiben, szabályozásában foglaltak összességét). Mi több, a belépni szándékozóknak magukévá kell tenniük a már megfogalmazott, integrációs alapokmányokban rögzített további integrációs célkitűzéseket, fokozatokat is. Így a közös kül- és biztonságpolitika, a szoros bel- és igazságügyi együttműködés, a gazdasági és pénzügyi unió és a közös pénz célkitűzését még akkor is vállalniok kell, ha pl. ez utóbbiaknak nem is lehetnek a belépéssel egy időben részesei. Az EU legfeljebb saját érdekeitől vezéreltetve, külső "ráhatás" nélkül változtat, hajt végre reformokat a közösségi vívmányok bizonyos szegmensein. Az ilyen lépések az integráció szükségszerű velejárói. Ugyanis szinte állandó változásban lévő, valószínűleg még hosszú út előtt álló, kezdettől fogva pragmatikusan kezelt, a nemzeti és csoportérdekeket folyamatosan egyeztető és közös nevezőre hozó, kis lépésekkel előrehaladó folyamatról és korántsem lezárt fejlődési szakaszról vagy állapotról van szó az európai integrációban.

Az EU állam- és kormányfői 1993 júniusában Koppenhágában döntöttek arról, hogy megnyitják a közösség kapuit a kelet-európai térség azon országai előtt, amelyekkel társulási viszonyt létesítettek, és hivatalosan is kifejezik szándékukat a csatlakozásra. Magyarország 1994 márciusának végén, a régió országai közül elsőként nyújtotta be csatlakozási folyamodványát, amelyet kilenc ország hasonló kérelme követett. A koppenhágai csúcs egyben meghatározta azokat az általános politikai és gazdasági feltételeket is, amelyeket a majdani tagság elérése érdekében a csatlakozni szándékozó országoknak teljesíteniük kell:

• a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, a kisebbségek jogait és védelmét garantáló stabil intézményrendszer megteremtése;
• működőképes piacgazdaság, amely képes állni az Unión belüli piaci erők és verseny nyomását;
• az ország legyen képes a tagsággal járó kötelezettségek, beleértve a gazdasági és pénzügyi, valamint a politikai unió célkitűzésének vállalására is;
• az Unió anélkül legyen képes új tagok befogadására, hogy megtörne az európai integráció lendülete.

A feltételek nem országspecifikusak, minden tagságra pályázóra egyformán érvényesek. Ilyen értelemben tehát az Unió nem tett különbséget a régió országai között, mindegyik egyforma elbánásra számíthat az EU részéről. Emellett a feltételeket sem azok megfogalmazásakor, sem később nem pontosították. Nem lehetett tudni például, hogy mit kell érteni a működőképes piacgazdaság fogalmán, hogy a magánszektornak milyen súlyt kell képviselnie, milyen kvantifikálható elvárások vannak a kül- és belgazdasági egyensúly, az infláció, a növekedés stb. vonatkozásában. Sokan joggal feltételezték: a feltételek nem véletlenül fogalmazódtak meg ilyen általánosságban. Így mód van arra, hogy az EU belátása és mindenkori érdekei szerint értékelhesse azok teljesítését, halogathassa a tényleges bebocsátás időpontját.

A tagsággal járó kötelezettségek körét sem határolták egyértelműen körül. Ezek egy részét csak később, 1995-ben fűzte csokorba az ugyancsak valamennyi tagjelöltnek átadott bizottsági Fehér Könyv. A dokumentum azokat a közösségi jogszabályokat tartalmazta, amelyeket a tagságra pályázóknak nemzeti jogrendjeikbe át kell ültetniük és érvényesítésükhöz a megfelelő intézményrendszert kiépíteniük ahhoz, hogy alkalmassá váljanak az egységes belső piaci tagságra. Az egységes belső piac, a gazdasági és pénzügyi unió (EMU), valamint a közös pénz 1999. január 1-jére előirányzott megteremtése ugyanis a gazdasági integráció betetőzését, az európai nemzetgazdaságok egységes közös gazdasággá történő összeolvadásának utolsó szakaszát jelenti.

A tagsággal járó kötelezettségek Fehér Könyvben foglalt kiterjedt körének átvétele tehát különös fontosságú Magyarország, de az EU szempontjából is. Ha Magyarország csak részben képes eleget tenni ezeknek a kötelezettségeknek, ha sok és a belső piac működése szempontjából meghatározó területeken kér halasztást, derogációkat a szabályok átvételére és alkalmazására, úgy az EU alkalmatlannak ítélheti a tagságra, vagy messze kitolhatja a tagság időpontját. Az Unió ugyanis nem hajlandó olyan országokat tagjai közé fogadni, amelyek bármilyen formában korlátokat jelentenek a szabad tényezőáramlás útjában, zökkenőket, zavarokat okoznak a belső piac működésében.

Lépések a tagság felé

Magyarország szempontjából az első két követelmény teljesítése szükségszerű velejárója a gazdasági-politikai átalakulási folyamatnak, tehát tulajdonképpen független az EU-tagságtól. A harmadik követelmény azonban kimondottan EU-specifikus még akkor is, ha az abban foglaltak egy része, így a belső piaci szabályozások nagyrészt nemzetközileg elfogadott elvekhez és szerződéses kötelezettségekhez – pl. WTO-megállapodásokhoz – igazodnak.

A Bizottság Fehér Könyve része volt az EU ún. csatlakozás előtti, a csatlakozásra felkészítő stratégiájának. E stratégia első elemeit az 1994. decemberi esseni csúcs alakította ki, s az az elmúlt években mind konkrétabb formát öltött. Az EU a stratégiába illesztette a Phare segélyprogramot is, amely a rendszerváltáskor Magyarország és Lengyelország átalakulásának támogatására EU-koordinációval jött létre, s amelybe fokozatosan bevonták a térség többi rendszerváltó országát is. A program kb. évi 1,5 milliárd ecu támogatásban részesíti a tíz csatlakozásra váró kelet-európai országot, ami országonként meglehetősen csekély pénzügyi segítség. 1990-97 között Magyarország 761,7 millió ecu támogatásban részesült.

A csatlakozásra történő felkészülés szempontjából igen nagy jelentőségű az 1991 decemberében kötött Társulási Megállapodás, amely az integráció egyik alapkövetelményét, a vám- és mennyiségi korlátozások nélküli kereskedelem fokozatos és aszimmetrikus megteremtését rögzíti, emellett számos olyan kötelezettséget írt elő Magyarország számára, amelynek teljesítése ugyancsak alapfeltétele a teljes jogú tagságnak is. Említést kell tenni a felkészítési stratégia keretében kialakított "stukturált párbeszéd" rendszeréről is, amely a kormány tagjai és az adminisztráció tisztségviselői számára nyújt lehetőséget az EU hasonló szintű intézményeivel a rendszeres konzultációra és egyeztetésre, ezen intézmények működési mechanizmusának jobb megismerésére.

A Bizottság 1997 júniusában, az Agenda 2000 című dokumentumában tett javaslatot a felkészítési stratégia megerősítésére, amelynek főbb pontjaival az 1997. decemberi EU-csúcs is egyetértett. A megerősítést az indokolta, hogy ez év tavaszától új szakaszba lépett az EU keleti kibővítésének és a régió országai tagságra való felkészülésének a folyamata.

A Bizottság 1997 közepére elkészítette országvéle-ményét a tíz országról, tagságra való felkészültségük állapotáról. A csatlakozni szándékozók közötti differenciálás tulajdonképpen ezzel a bizottsági aktussal kezdődött. A véleményezések alapján öt ország, köztük Magyarország teljesítményét találták megfelelőnek arra, hogy az EU megkezdhesse velük a csatlakozási tárgyalásokat. Az 1997. decemberi EU-csúcs pedig arról döntött, hogy noha érdemleges tagsági tárgyalásokat csupán a megjelölt öt országgal és Ciprussal kezdenek – tehát továbbra is differenciálnak a jelöltek között -, a bővítési folyamatba mind a tíz kelet-európai tagságra pályázó országot bevonják.

A megerősített stratégia így mind a tíz országot átfogja, ugyanígy az ún. csatlakozási partnerség is, amelynek az EU kulcsszerepet szán a tagságra történő felkészítésben. Ennek lényege, hogy országonként is egységes keretbe fogják össze azokat a támogatási eszközöket, amelyekkel az EU segíteni kívánja a tagságra való felkészülést, és ezeket egy világosan megfogalmazott csatlakozási program teljesítéséhez kötik. A programot a tíz ország kormánya készíti el azoknak az országvéleményekben is megjelölt "ajánlásoknak" az alapján, amelyek teljesítését a Bizottság elengedhetetlennek tartja a teljes jogú tagság elnyeréséhez. A Bizottság ugyanis világossá tette – és ezt az EU állam- és kormányfői is megerősítették -, hogy noha a térség öt országával megkezdik a csatlakozási tárgyalásokat, pillanatnyilag egyikük sincs abban a helyzetben, hogy megfeleljen a tagság valamennyi követelményének.

Magyarország a koppenhágai kritériumok közül a politikai feltételt tulajdonképpen teljesítette. Az elmúlt években kiépültek, és nagyobb zavarok nélkül működnek azok a fontosabb intézmények, amelyek biztosítják a demokrácia, a törvényesség, az emberi és a kisebbségi jogok érvényesülését az országban, amint azt a bizottsági országvélemény is megállapítja. Ez persze nem azt jelenti, hogy ne lennének további tennivalók ezen a területen. A csatlakozási partnerség tárgyában a Bizottság által készített dokumentum is felsorolja azokat az ajánlásokat, amelyeket a politikai kritérium maradéktalan teljesítése érdekében mindenképpen meg kell szívlelnie a magyar hatóságoknak. Ezek: a romák megfelelő integrálása; az igazságszolgáltatás működőképességének és a bírák képzésének javítása, az Alkotmánybíróság stabilitásának biztosítása, a korrupció elleni küzdelem hatékonyabbá tétele.

Magyarországot már 1997 közepén az EU is a működőképes piacgazdaságok közé sorolta, és olyan országként értékelte, amely középtávon képes lesz állni az Unión belüli piaci erők és a verseny nyomását, feltéve hogy fennmaradnak azok a makrogazdasági feltételek, amelyek biztosítják a beruházások számottevő növekedését. A magyar vállalatok versenyképességének javítása tehát kulcsfontosságú ahhoz, hogy hazánk megfeleljen az EU által szabott gazdasági kritériumoknak. Ez annak ellenére a legfontosabb feladatok egyike, hogy a magyar kivitel döntő hányada már ma is az EU piacán talál vevőkre, tehát megfelel az ottani versenyfeltételeknek. Ugyanakkor a Bizottság a csatlakozási partnerség keretében is számos további ajánlást fogalmaz meg a gazdasági kritériumok maradéktalan teljesítése céljából. Ezek közül a fontosabbak: Magyarországnak tovább kell erősítenie a fenntartható növekedés és a költségvetés egyensúlyi helyzetének feltételeit; folytatnia kell az eddigi elővigyázatos makrogazdasági politikákat és a strukturális reformokat; a társulási megállapodás intézményi keretei között folyamatosan közösen értékelni kell a gazdaságpolitikai prioritásokat, figyelembe véve az EMU által támasztott követelményeket is; a makrogazdasági stabilitás alátámasztása céljából is ki kell teljesíteni a társadalombiztosítási rendszer reformját; további lépések szükségesek a gazdasági szabályozórendszer tökéletesítésére; a munkaerőpiac működési hiányosságait fel kell számolni stb.

Nemzeti program

A legtöbb tennivaló a harmadik feltétel, a tagsággal járó kötelezettségek átvételének teljesítése terén adódik. Magyarország időarányosan eleget tett ugyan a társulási szerződésben vállalt kötelezettségeinek, így többek között a szabad áruforgalmat, a letelepedés szabadságát és a nemzeti elbánást, a versenyszabályozást előíró cikkelyekben foglaltaknak, hasonlóképpen a szellemi tulajdonjogra, a közbeszerzésekre vonatkozó előírásoknak. A Fehér Könyvben foglalt belső piaci szabályok tekintetében 1997 közepéig a vonatkozó kormányprogramok alapján az első szakaszra előirányzott 295 közösségi direktíva közül 213, a második szakaszra előirányzott 293 közül pedig 167 került be a magyar jogrendbe. Az átültetett szabályozók száma azóta is gyarapodott. Ennek ellenére igen hosszú azoknak az ajánlásoknak a listája, amelyeket a Bizottság Magyarországgal kapcsolatban megfogalmazott a tagság harmadik feltételének maradéktalan teljesítése érdekében. A kormány ezek figyelembevételével állította össze a közelmúltban az Európai Unió közösségi vívmányai átvételének nemzeti programját. A program részletezi az 1998-ban végrehajtandó rövid távú és az 1999-2001 közötti középtávú feladatokat, és megjelöli a végrehajtásért felelős kormányzati és más intézményeket.

A csatlakozási partnerség keretében az EU pénzügyi támogatást nyújt a programban foglaltak teljesítéséhez. Erre még két éven keresztül csupán a Phare-források állnak rendelkezésre. Magyarország a támogatás kb. 30 százalékát az EU-konform intézményrendszer további kiépítésére, illetve megerősítésére, 70 százalékát pedig beruházásokra fordíthatja. Ez utóbbiakkal elsősorban a magyar infrastruktúra színvonalát kell közelíteni a közösségihez. 2000-től megkétszerezik a tíz országnak szánt támogatás összegét, a térség évi 3 milliárd ecu-re számíthat. A Magyarországnak jutó összeg nagyságáról még nem született döntés.