Döntés után, döntés előtt

A csatlakozási tárgyalások megkezdődtek, azt gondolhatnánk, túl vagyunk a nehezén. Az érintett tárcák megfogalmazták a maguk tárgyalási javaslatait. Már a tárgyaló delegáció tarsolyában lapulnak azok az igények, amelyekkel kapcsolatban a magyar kormány a legérzékenyebbnek tartott területeken időlegesen felmentést (új keletű műszóval derogációkat) kér az EU-tól az adottságainkkal, illetve fejlettségünkkel egyelőre átmenetileg összeegyeztethetetlennek tartott szabályok átvétele alól. A legfontosabb döntések – látszólag – tehát megtörténtek.

Ha úgy vesszük, további derogációs igények megfogalmazására valóban aligha kerülhet sor. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy ha életbevágóan fontos új ismeretekre tennénk szert, vagy ha menet közben megváltoznak az EU irányadó szabályai (amire például a mezőgazdasági szabályozásban vagy az alapok tekintetében számítani lehet), egy-egy újabb felmentési igény teljesen képviselhetetlen lenne. A kormányzati jóváhagyás és az EU-val történő tárgyalási napirend kialakítása után azonban egyfelől nem ildomos, másfelől meglehetősen bonyolult és nehezen prezentálható bármiféle, tőlünk induló korrekció. Mondhatni, elment a derogációk hajója.

E rövid írásnak nem lehet célja a felkészültség értékelése, az EU-csatlakozás várható makrogazdasági effektusainak bármiféle jelzése, még kevésbé mérlege. Nem lesz szó az EU-joganyag által megszabott színvonalhoz mért gyengeségeink konkrét területeiről sem. Könyvtárnyi tanulmány elemzi a lehetséges hatásokat, a főhatóságokon kívül olykor termelő szervezetek, kutatók, szakmai és érdek-képviseleti szervek, kamarák is vitatkoznak a témáról. Az óvatos várakozás hangulata – a lakosság sokat emlegetett pesszimizmusával szemben – inkább bizakodó, ami arra utal, hogy bár közepesen fejlett ország vagyunk, és olyan versenypiacra vágyunk, ahol a közlekedési feltételeket a legfejlettebbek diktálják, sőt magukhoz igazítják, egyben azonban arra is számítunk, hogy a magasabb követelmények mellé mindazt a segítséget is megkapjuk, ami hozzásegít felzárkózásunkhoz.

Az alábbiakban jelzett dilemmák nem kérdőjelezik meg ezt az alapállást. Bemutatásuk célja csupán az, hogy világos legyen: ezekben a napokban – hónapokban, években – nem az dől el, hogy tagok legyünk-e az EU-ban vagy sem, ez ugyanis elvileg már minden valószínűség szerint eldőlt. A közeljövőben az derül ki, milyen pozícióban lép be az ország az Unióba, középerősen, gyengén vagy még gyengébben. Ez pedig egyáltalán nem független a tárgyalási időszak gazdaságdiplomáciájának színvonalától, sikerességétől, a menet közben is változó környezethez történő alkalmazkodás képességétől, még kevésbé pedig attól, hogy a különféle megoldások közötti mindenkori választás mennyire megalapozott, milyen mély információs háttéren nyugszik.

A közelmúltban a felgyorsult események sodrában kialakult majdhogynem azonnali felső szintű döntéskényszer sok esetben letarolta a körültekintő és részletekbe menő hatáselemzések készítésének lehetőségeit. A szinte állandósult időhiány gyakran megakadályozta az elvileg elképzelhető alternatívák felrajzolását, még inkább az érdekeltek részvételével történő megvitatását. A kormányszinten jóváhagyott javaslatok – a mögöttes érdekstruktúrától, információs bázistól, "megalapozottságtól" stb. már függetlenül – mostantól kezdve olyan csomagot alkotnak, amelynek sorsa ezután már csak a tárgyaló delegáció és a Bizottság közötti megegyezésektől függ. A teljes jogú tagság idejére elérhető pozíció ettől kezdve alapvetően már csak a felkészülés terén kihasználható mozgástérre szűkült.

 

Gyors vagy lassabb csatlakozás?

A politika egyértelműen kinyilvánította, hogy a gyors csatlakozás nemzeti érdek, sőt elkötelezte magát a versenytársaknál gyorsabb, zökkenőmentesebb csatlakozás képviselete mellett. Az első körben történő belépés mellett vitathatatlan és megdönthetetlen érvek szólnak, mindenekelőtt az, hogy egyáltalán nem tudni, lesz-e egyáltalán második stb. kör. Ha a magyar gazdaság "érett" az uniós tagságra, a mielőbbi belépés nemcsak indokolt, hanem a gazdaságelmélet alapján kétségbe sem vonható, az integráció világgazdasági előnyein nyugvó objektív szükségszerűség.

Tudjuk-e azonban valójában, hogy mennyire "érett" (az egyes részterületeken konkrétan és öszszességében úgy általában) a magyar gazdaság? Noha az utóbbi évben több tucat tanulmány tette fel ezt a kérdést, aligha tudjuk a kielégítő választ. A problémákat nem elsősorban az okozza, hogy senki nem vállalta az "érettség" fogalmának definiálását, és ezért a fogalmat mindenki a maga szájíze és vérmérséklete szerint használja, ámbár ez sem kis baj. A különféle elemzések ugyanis praktikusan a külpiaci versenyképesség és a jogharmonizációs feladatok mértéke alapján valamilyen mértékben kezelik a problémákat. Ha a kapott eredmények alapján nehéz is lenne például az egyes ipari szakágazatok között valamiféle autentikus sorrendet kialakítani, egyfajta általános kép mégis kirajzolódik. Ez pedig lényegében azt mutatja, hogy az ipari növekedés megindult, a termelékenység nagy léptekkel nő, a növekedés jelentős tartalékokkal bír, a világpiacon az ipar nagy része (különösen a multik által uralt, a fejlett régiókba települt, nyugatra exportáló nagyvállalati szféra) állja a legfejlettebbekkel is a versenyt. Ha a közösségi szabályrendszer átvétele szempontjából van is néhány problematikusabb terület – főként a környezetvédelmet és az infrastruktúrát szokták emlegetni –, a jogharmonizáció jó léptékben halad, a teljes jogú tagság idejére a feladatok jórészt elvégezhetők. Bár köztudottan komoly problémákkal néz szembe a döntően kis- és középvállalati kör, valamint azok a vállalatok, amelyek nem vagy csak csekély mértékben képesek külpiacokon értékesíteni, alapanyagaikat döntően az EU-n kívül álló országokból szerzik be, és/vagy saját erőből nem képesek viselni a környezetvédelmi és infrastrukturális alkalmazkodás költségeit (stb.), mégis az a vélemény vált uralkodóvá, hogy a problémák megfelelő iparpolitikával és felkészítéssel kezelhetők lesznek.

Némi kételkedésre csupán az ad okot, hogy a helyzetértékelés – elsősorban az EU által támasztott konkrét követelmények és lehetőségek terén – kisebb-nagyobb ismerethiánnyal párosul, és az információs vákuum egyfajta "tárgyalási", illetve "felkészülési deficitet" eredményezett. Ha másoknál gyorsabban akarunk csatlakozni, nem akadékoskodunk a tárgyalásokon, nem kérünk felmentést, halasztást, támogatásokat, nehogy elhúzódjanak a tárgyalások. Mivel az asztal másik oldalán ülő tárgyaló partnerek – mint ismeretes – nem igazán érdekeltek a sietségben, elképzelhető, hogy ez a tárgyalási stratégia a csatlakozás időpontja szempontjából végül is beválik: mi gyorsak akarunk lenni, ők lassítanak, és a kettő eredőjeként, amikorra tényleg végre beléphetünk, nagyjából kellően fel is leszünk készülve. Csakhogy az EU elementáris érdeke, hogy a jelölt képes legyen funkcionálni a közös belső piacon, ezért borítékolható, hogy a szakértők minden igyekezetükkel meg akarnak majd győződni arról, hogy valóban képes-e a magyar gazdaság egész működési mechanizmusa teljesíteni, illetve befogadni a közös szabályokat. Kérdés, hogy az egyeztetési folyamat mennyire lesz aprólékos, és felszínre kerül-e az előreszaladt jogharmonizáció és a reálszféra teljesítőképessége terén tapasztalható megannyi feszültség, az intézményrendszer kialakulatlansága, működésének gondjai. Ha ez a változat következik be, kellemetlen tárgyalási időszak elé nézünk, és minden ellenkező igyekezet ellenére elhúzódhatnak az egyeztetések. Ha nem, akkor a csatlakozásig a kevés idő miatt kevés nemzetközi és hazai támogatási lehetőséggel számolhatunk, s ha valamilyen rejtélyes okból a most láthatónál mégis több támogatáshoz jutnánk, akkor a gazdaság valós tőkeabszorpciós képessége (a támogatások befogadása) lenne a szűk keresztmetszet. Mindkét utóbbi esetben félő, hogy a fejlettségünkkel nem harmonizált felkészítés miatt többletköltségekkel, következésképp a belépési pozíció gyengülésével fizetünk.

A teljes jogú tagság időpontja, illetve az ezzel kapcsolatos feltételezések és elvárások ugyanis nagyban meghatározzák a belépés tényleges költségeit és feltételeit. Ha a felkészülésre hosszabb idő áll rendelkezésre, akkor van esély arra, hogy a csatlakozás időpontjára a kellő fejlettségi szint belső erőforrásokból is fedezhető. Ezzel szemben nem húzható el a felkészülés túl hosszú időre anélkül, hogy megkérdőjelezné a csatlakozási szándék komolyságát. Mivel azonban nem tudni, mekkora az az időtáv, amelyen belül a csatlakozási felkészülés költségei még éppen összeegyeztethetők a fenntartható növekedés feltételeivel, vagyis amely mellett az eladósodás nem nő, és a maastrichti kritériumokhoz közelebb kerülünk, tehát a költségvetési egyensúly nem romlik és az infláció tartható, valójában azt sem tudjuk, mekkora költségek vállalhatók anélkül, hogy csatlakozási szándékunk a teljes jogú tagság objektív kritériumaitól való eltávolodás miatt kérdőjeleződne meg.

Derogációk vagy támogatások?

Hasonló feszültségeket – többletköltségeket – indukál a gyorsított jogharmonizáció, amely valójában idő előtt, olykor a szükségesnél is jobban terheli az alkalmazkodási költségekkel a vállalati szférát. Igaz, a gyorsított felzárkóztatás miatti konfliktushelyzet így valójában a magyar szabályozás és az előírásokat teljesíteni nem képes magyar vállalati kör közötti konfliktusokban ölt testet, és nem terheli az EU és a magyar kormány közötti tárgyalásokat. A többletköltségeket ez esetben is a gazdaság viseli.

Integrációs stratégia nem készült, a gyakorlatban ezt a jogharmonizációs program helyettesítette. Ha nem készült olyan stratégia, amely megszabja a legfőbb gazdaságpolitikai célokat, ezen belül a nemzeti gazdaságfejlesztési eszközök alapvető belső arányait, honnan lehet tudni, hogy lesz-e a kívánt időszakban elegendő belső gazdaságfejlesztési eszköz, illetve forrás a fejlettebb előírások teljesítéséhez szükséges állapot eléréséhez, vagy ezek hiányában célszerűbb-e inkább felmentést kérni azok teljesítése alól? A közelmúltban nagyvállalatok, hatóságok, közigazgatási szereplők megfogalmazták érdekeiket, többé-kevésbé aszerint, hogy ki mit vélt érdekének, és ki hogyan politizált, milyen feltételezése volt a kormány által képviselendő tárgyalási stratégiával kapcsolatban. A felszínre került parciális érdekek szelekciója – noha valahogy, valamilyen szinteken megtörtént – nem párosult nyilvános és egyértelmű gazdasági kritériumok meghatározásával. Ez elsősorban azért gond, mert az acquis (az EU joganyagának, irányelveinek) átvételével járó következmények feldolgozása messze nem történt meg minden gazdasági szereplőnél, és ahol megindult, ott sem elsősorban gazdasági, hanem sokkal inkább politikai megfontolások és az érdekérvényesítési képesség nyomott a latban, amikor választani kellett: egy adott problémával kapcsolatosan derogációs és/vagy támogatási igény megfogalmazására kerüljön-e sor.

A bizonytalanságot fokozza, hogy az EU támogatáspolitikája változóban van, s valójában nem tudni, hogy a felkészüléshez reálisan mikor, milyen feltételek mellett és mennyi támogatással számolhatunk. Nincsenek kidolgozva azok a projektek, amelyek keretében egyáltalán elnyerhetők ilyesfajta források, nem alkalmas a lehívásra sem a mai magyar támogatáspolitika, sem az ehhez kapcsolható közigazgatási és intézményi struktúra, sőt azt sem tudni, mennyi az a társfinanszírozási lehetőség, amit a magyar költségvetés a felkészülés időszakában még képes vállalni.

Ebben a vetületben egészen más megvilágítást kap például a környezetvédelem feladatai közül kiemelt néhány derogációs javaslat. Tételezzük fel, hogy a leginkább költségigényes feladatok a derogációs listára kerültek. Az EU környezetvédelmi követelményrendszere azonban meglehetősen szigorú. Normarendszere pedig olyan sokrétű, hogy az egyes feladatok értékelésében egyelőre itthon sem jött létre szakmai konszenzus. Ezért egyelőre szinte lehetetlen az alkalmazkodás alternatív lehetőségeihez részletekben megalapozott, más-más beruházásokban gondolkodó költségbecsléseket társítani. A rendelkezésre álló óvatos és bizonytalan, részleges becslések alapján a környezetvédelmi alkalmazkodás költségei legfeljebb százmilliárdos nagyságrendekben becsülhetők, valahol a néhány százmilliárd és az ezermilliárd forint között. S noha nincs – mert nem lehet – autentikus becslés az EU-tól a felkészüléshez várható nettó (a magyar költségvetés társfinanszírozását leszámítva) támogatás összegére, annyi azonban biztonsággal megállapítható, hogy egyedül a környezetvédelem "szintre hozása" több forrást igényelne, mint amennyi a magyar gazdaság számára valamennyi terület felzárkóztatására öszszességében elérhetőnek látszik.

Ipari feladat?

Az EU-felkészülés feladatai nehezen illeszthetők a mai magyar közigazgatás főhatósági feladat- és felelősségi rendszeréhez. Az ipar EU-belépéssel kapcsolatos feladatai például – kis túlzással – úgyszólván az ipari tárca tevékenységi körén kívül összpontosulnak. A környezetvédelem, az infrastruktúra vagy a kutatás-fejlesztés más tárcák, illetve hatóságok jogköre. A foglalkoztatáspolitikával összefüggő regionális, támogatási, munkabiztonsági és migrációs kérdések összehangolása és megtárgyalása az EU-val például legalább négy főhatóság folyamatos és hatékony egyeztetését tételezi fel, nem szólva az ipar szempontjából egyáltalán nem mellékes agrárstratégiáról, mely utóbbi szinte minden társtárcát érint valamilyen szempontból. Az adó- és támogatáspolitika (költségvetés) pedig köztudottan kardinális jelentőségű kérdés, különösen akkor, ha a kisvállalkozások, a szakoktatás, a minőségügy vagy a fogyasztóvédelem felkészülési esélyeit latolgatjuk, az EU e célra megpályázható forrásainak figyelembevétele érdekében.

Külső és/vagy belső forrás

Noha sokan kétségbe vonják, igen valószínű, hogy a magyar gazdaság számára a teljes jogú tagságból származó előnyöket nem elsősorban a magyar érdekek, hanem sokkal inkább a mai EU-tagországok érdekei fogják meghatározni. A többletbefizetés, illetve a támogatásról történő lemondás ugyanis valamilyen formában valamennyi tagországot érinti, aszerint hogy a közösség gazdagabb vagy szegényebb régióiról van-e szó. A keleti kibővülés oltárán felajánlandó áldozat valamennyire biztos, mértéke azonban egyelőre bizonytalan. Amíg minden cseppfolyós, az összegektől egészen az intézményekig, nehezen dönthető el az is, hogy a számunkra megnyíló lehetőségek ténylegesen milyen feladatvállalást, célokat, programokat, intézményi feltételeket igényelnek. Bizonyosan csak azt tudni, hogy a mai magyar közigazgatási szerkezet nem alkalmas azokra a feladatokra, amelyeket néhány év alatt (gyors vagy lassú csatlakozás?) meg kell oldani, részint mert a regionális fejlesztéseknek Magyarországon nincsenek hagyományai, sőt maguk a régiók sem alakultak ki egyértelműen, az iparpolitikától egyelőre idegen a decentralizálás szemlélete, a központi támogatási rendszer nem felel meg az EU támogatási alapelveinek (koncentráció, partnerség, programozás, addicionalitás, monitoring), és a vállalkozói tőke, valamint a helyi regionális – önkormányzati – források mai formájukban nem alkalmasak az EU-ban általában elfogadható programok társfinanszírozására.

Amíg nem ismerjük részleteiben az EU támogatási gyakorlatát – még kevésbé ennek realizálódását a tagországok napi tevékenységében –, a finanszírozás céljait, prioritásait, gyakorlati működtetését és mechanizmusát, kevés az esély arra, hogy átlássuk, milyen célokra, mennyi külső forrással számolhatunk reálisan. Előttünk áll a programalkotás és lebonyolítás prioritásainak, kompetenciáinak, hatásköri megoszlásának megismerése, a tőkeabszorpciós problémák kezelésére alkalmazott módszerek tanulmányozása. Viszonylag kevés az információ a közösségi és nemzeti iparpolitikákban, programokban szereplő súlypontok hierarchiájára, prioritásaira és szelekciós mechanizmusaira, a különféle programok összehangolására és koordinációjára, finanszírozási arányaira és megoldásaira, a különféle területeken meghagyott nemzeti mozgástér mértékére, a forrásallokáció és a felhasználás gyakorlati mechanizmusaira stb. Nem tudni, hogyan viszonyul az ütőképes programok megalkotásához és funkcionálásához szükséges idő a mielőbbi csatlakozás érdekei által meghagyott évek számához.

Nem kampányfeladat!

A tárgyalások megkezdődése után a közigazgatásban egyfajta megkönnyebbülés érzékelhető: vége az "erőltetett menetnek", túl vagyunk a nehezén, a többi a gazdaságdiplomácia dolga. Csakhogy az EU-csatlakozást akkor is hiba lenne kampányfeladatnak felfogni, ha igen nagy az esély arra, hogy a bürokratikus egyeztetési folyamatban az államapparátusra a jól fejlett kampányokra emlékeztető terhek hárulnak. Ha a felkészüléssel kapcsolatos feladatok megfogalmazása, majd szervezése és áttekintése továbbra is viszonylag zárt szakértői kör monopóliuma marad, félő, hogy az információs vákuum és a felkészülési deficit állandósul. Noha az eddigiekben az ipar területén már történt kísérlet a termelőszervezetek, szakmai és érdekképviseletek, valamint kamarák bevonására, amíg ez a munka nem válik folyamatossá, aligha mondható el, hogy megfelelő a döntések információs háttere.