Tömegközlekedés Nyugat-Európában
A tömegközlekedés közpénzekből történő szubvencionálása mellett érvelők általában három fő szempontot szoktak hangsúlyozni: az ilyen eszközöket használók tekintélyes része a kevésbé tehetős rétegekből kerül ki (szociálpolitika); ez a közlekedési forma – közvetett hatásként – enyhíti a magánautók által okozott torlódásokat (gazdaságpolitika); s végül fajlagosan (utaskilométerre vetítve) kevésbé károsítja a környezetet, mint a magánközlekedés.
Az első szemponttal kapcsolatban a közgazdasági válasz az, hogy a szociálisan rászorulókat nem az ágazati politikákon keresztül kell támogatni. A második és a harmadik szempont megfontolásakor pedig figyelembe kell venni, hogy a szubvencionálással a közösség rendkívül költséges módon próbálja ösztönözni a váltást, hiszen viszonylag nagyszámú utast támogat, miközben viszonylag kisszámú autóvezetőt sikerül "átterelnie". Az a támogatás kifogásolható a legkevésbé, mely a különböző szállítási módok hatékony összekapcsolását célozza (például P+R parkoló, buszmegálló elhelyezése, kialakítása a vasútállomás közvetlen közelében). Az ilyen kombináció ugyanis ugrásszerűen javítja a drága kiépített infrastruktúra (jellemzően vasúti pálya) kihasználtságát s a lekötött tőke megtérülését.
Átfogó megoldás
A nyugat-európai nagyvárosokban, a mindennapos zsúfoltság körülményei között, természetesen föl sem merül, hogy a tömegközlekedéstől meg kellene vonni a közpénzeket. A kiútkeresés nyugati tapasztalatai azt mutatják, hogy a tömegközlekedési szolgáltatások magas színvonalú, azaz felhasználóbarát, s ugyanakkor hatékony, tehát "adófizető-barát" átszervezése csak akkor lehet sikeres, ha egy átfogó urbanizációs és mobilitási stratégia részeként valósul meg. Ennek közvetlenül a tömegközlekedést érintő alapelemei a decentralizáció, a versenyeztetés, valamint az integráció és az intermodalitás.
Eszerint a tömegközlekedési szolgáltatások szervezésének felelősségét ahhoz az igazgatási szinthez kell rendelni, ahol azt a leghatékonyabban lehet végezni. Fontos, hogy ne csak a szolgáltatási feladatokat decentralizálják, hanem a szükséges pénzügyi forrásokat is. Ez persze nem jelenti azt, hogy az állam teljesen kivonulhat a finanszírozásból. Különösen így van ez a nagyvárosok esetében, ahol a közlekedési hálózatot sok, nem az adott városban lakó is használhatja (ingázók, turisták, hivatalos ügyeiket intézők stb.), vagyis a rendszer működése nemzeti ügy. A kormányok sajnos szeretik azt mondani, hogy a tömegközlekedés megszervezése a városok dolga, és ezért nem tesznek semmit. Ez azonban zsákutca.
A versenyeztetésben a szervezés jogkörét célszerű elválasztani a szolgáltatás tényleges megvalósításától. A helyi hatóság dolga megszabni a szolgáltatás mennyiségi és minőségi paramétereit, a személyszállítást azonban megfelelő tapasztalattal rendelkező vállalkozásokra kell bízni, amelyek egymással versenyeznek a koncesszió – az egy vagy több vonal, esetleg az egész hálózat működtetési engedélyének – elnyeréséért. Fontos szempont, hogy a hatóság (a közlekedésfelügyelet) megfelelő mélységű szerződést kössön a nyertessel, ez részletekbe menően taglalja a hatóság és a szolgáltató közötti viszonyt, a felek jogait és kötelességeit.
Összehangolt menetrenddel
Ahol egy adott városban vagy agglomerációs övezetben egyszerre több szolgáltató is működik (pl. helyi tömegközlekedés, távolsági buszjárat, vasút stb.), a közlekedésfelügyelet feladatává kell tenni a különböző szolgáltatók tevékenységének összehangolását. A tömegközlekedés ugyanis csak akkor lehet igazán hatékony, ha a különböző járatok menetrendje és a peronok fizikai elhelyezkedése lehetővé teszi a közeli, gyors és kényelmes átszállást (ez az intermodalitás). A Keleti pályaudvar például nem ilyen: a csarnokon kívüli peronokra érkező vonatoktól több száz métert kell gyalogolni a metróállomásig. A harmonizáció mai legkorszerűbb formái a tarifák összehangolása és a közlekedési szövetségek létrehozása (egységes jegy, díjszabás és menetrend). Az egységes jegyár nem csupán azt szolgálja, hogy az utazóközönségnek egyszerűbb legyen a dolga, hanem azt is, hogy ne a különböző közlekedési módok között alakuljon ki verseny, hanem a tömeg- és az autóközlekedés között.
Az utóbbi évtizedekben folyamatosan tágulnak az agglomerációs övezetek, megkezdődött az elővárosiasodás. Aki csak teheti, kimenekül az egyre elviselhetetlenebbé váló városközpontokból, illetve a cégek is szívesebben költöznek ki az olcsóbb külső övezetekbe. A laza beépítettségű területeken azonban a tömegközlekedés sokkal drágábban oldható meg, mint a sűrűbben lakott városközpontokban, hiszen kevesebb utast kell nagyobb távolságra elszállítani.
A legfontosabb feladat természetesen a tömegközlekedés megfelelő színvonalra fejlesztése. A cél az irracionális autóhasználat visszaszorítása. Napjaink motorizált társadalma csak akkor fogja az autó helyett a tömegközlekedést választani, ha annak minősége (elérhetősége, gyakorisága, pontossága, sebessége, megbízhatósága, tisztasága stb.) messzemenően kárpótolja azért, hogy nem ajtótól ajtóig és nem egyedül utazik.
Kötelező versenyeztetés
Az Európai Unió (EU) egységes piacán érvényesülő alapvető szabadságjogok – a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tőke korlátozásmentes áramlása – a tömegközlekedésre is érvényesek, és jogszabályok határozzák meg azt is, hogy az állami (közületi) támogatás mely fajtái alkalmazhatók, mikor kell a szolgáltatásra európai szinten versenytárgyalást kiírni. Ez utóbbihoz az európai jog viszonylag egyértelmű útmutatást ad: a közületi szubvencióval (állami, regionális, önkormányzati stb. támogatással) járó szerződéseket európai szinten kell tendereztetni.
A brüsszeli Bizottság 2000-ben több módosító ajánlást is megfogalmazott. Ezek lényege, hogy amennyiben a leendő szolgáltató kizárólagossági jogot kap (monopólium), és/vagy bizonyos közérdekű kötelezettségek teljesítése fejében (pl. olcsóbb jegy a diákoknak, családoknak, nyugdíjasoknak, esetleg hosszabb útvonal valamely szociális intézmény útba ejtése érdekében stb.) bármiféle pénzügyi kompenzációban részesül, úgy a szerződést közszolgálati szerződésnek kell minősíteni, és a koncesszióra európai tendert kell kiírni. Ezek a javaslatok egyelőre még nem emelkedtek törvényerőre, de egyértelműen jelzik az európai szabályozás várható alakulásának az irányát.
A tömegközlekedés szervezését és finanszírozását illetően igen változatos viszonyokat találunk Nyugat-Európában. A skandináv országok az Unió "jó tanulói" közé tartoznak abban az értelemben, hogy a közlekedési piacuk szabályozása – Dánia és Svédország 1991-től, Finnország pedig 1996-tól kezdődően – megfelel az érvényben lévő európai jogszabályoknak, sőt még a Bizottság napirenden lévő ajánlásainak is. A tartományi és városi önkormányzatok mindenhol felhatalmazták a helyi közlekedési felügyeletet, hogy versenytárgyalás keretében értékesítse a tömegközlekedési járatokat, és közszolgálati szerződést kössön a tenderek győzteseivel.
A piaci verseny megjelenése jótékony hatású volt mindegyik skandináv országban. Csökkentek a költségek, bővült az utasforgalom, és javult a szolgáltatások minősége. Ugyanakkor a liberalizáció kezdete óta Svédországban és Dániában, valamint Finnország jelentős részén nőtt a nagyobb szolgáltatók súlya, míg a közepes vállalkozásoké csökkent. A tömegközlekedési szolgáltatók száma – különösen Dániában – megtizedelődött.
A liberalizmus visszaüt
Nagy-Britanniában a városi és a távolsági buszközlekedésben jelentős változást hozott a thatcheri időszak ultraliberális gazdaságpolitikája. Egy 1985-ös törvény előírta a nagy-londoni régión kívüli országrészen a buszközlekedés deregulációját, lehetővé tette, hogy bármely, engedéllyel rendelkező vállalkozás bárhol és bármikor buszjáratot indítson. A szolgáltató maga határozhatott az útvonalról, a menetrendről, a jegyárról és az alkalmazott járműről. A vidéki országrészben ma már a buszjáratok 85 százaléka piaci alapon működik: a szolgáltatók a saját kockázatukra tevékenykednek, nem kapnak semmiféle szubvenciót, és nincsenek szerződéses viszonyban a helyi hatóságokkal.
A konzervatív kormány a túlságosan nagy politikai kockázat miatt ebből a londoni buszközlekedést "kihagyta", ám még abban az évben megkezdődött a járatok bérbeadása. Ma már minden járat szerződéses alapon működik, a koncessziók általában 5 évre szólnak.
A feltételrendszer változása azt eredményezte, hogy bár csökkentek a költségek és a közületi szubvenciók, nőtt a szolgáltatás ára, és – főként vidéken – visszaesett a szolgáltatás színvonala is. A cégek saját imázsuk kiépítésével voltak elfoglalva, s nem törődtek a közlekedési integráció megteremtésével. Eleinte a buszpark állapota is romlott, mert az üzemeltetőknek – a magas vállalkozásindítási költségek (bankkölcsönök) miatt – nem volt elég pénzük beruházásra. Bár a szakértők jelentős része a közép- és kisvállalkozásoktól várta a verseny élénkülését, a koncentrációs folyamat tovább erősödött. A piac több mint 50 százalékát a három legnagyobb cég (First Group, Stagecoach, Arriva) uralja, a középvállalatok részesedése 15, a legkisebbeké 32 százalékos.
A vidéki buszközlekedésben véghezvitt dereguláció két lényeges ponton bukott meg: egyrészt nem tudta megállítani az utazóközönség apadását, másrészt – a legforgalmasabb nagyvárosok kivételével – nem teremtett igazi, többszereplős versenypiacot. Ezzel szemben Londonban, a korlátok közé szorított verseny körülményei között, minden tekintetben pozitív változások történtek.
Monopolhelyzet és versenypiac
Franciaországban 1982-ben az állam nemcsak jogokat delegált az alsóbb közigazgatási szintekhez, hanem a feladatok elvégzéséhez szükséges pénzről is gondoskodott. A régiók és a megyék költségvetését – kötelezettségeikkel arányosan – megemelték. A városoknak lehetőségük nyílt arra, hogy új helyi adót (vt = versement transport, azaz közlekedési járulék) vessenek ki a tömegközlekedés finanszírozása érdekében. Ennek bevezetéséhez a törvény feltételül szabta a városi közlekedési kerület kijelölését, ami nem csupán az adó által érintett területet határolta be, hanem egyben koherens közlekedési rendszer alapját is képezte. A vt-t az adott kerületben működő vállalkozóknak kell megfizetniük, alapja a dolgozók nettó bére. Az elv az, hogy mivel az utazások jelentős része a munkahely és az otthon között bonyolódik le, és a járatok útvonalának kijelölésekor fontos szempont a nagyobb létszámot foglalkoztató cégek elhelyezkedése, a tömegközlekedés finanszírozásába azoknak kell beszállniuk, akik az általa nyújtott előnyökből profitálnak.
Franciaországban is jelentős különbség van a fővárosi és a vidéki tömegközlekedés szervezése között. Míg Párizsban és környékén monopolhelyzetű szolgáltatókat találunk, addig a vidéki agglomerációkban ellenőrzött versenypiac jött létre. A vidéki városok közlekedési hatóságai két megoldás közül választhatnak: vagy maguk nyújtanak szolgáltatást egy-egy önkormányzati közszolgálati vállalat révén (régie), vagy a feladattal külső vállalkozást bíznak meg. Ez utóbbi esetben kötelező nyílt versenytárgyalást hirdetni, amelyre a projektek mérete miatt gyakran európai szinten kerül sor.
A tendereztetés Franciaországban is koncentrációhoz vezetett. A 80-as évek végén – sok kisebb szolgáltató mellett – még 13 nagyobb cég volt jelen a piacon, a különböző fúziók és felvásárlások nyomán ma csupán négy nagyobb csoport (Keolis, Transdev, Connex, Verney) maradt versenyben. A francia városi koncessziók sajátossága, hogy többnyire az összes közlekedési módot (busz, villamos, metró stb.) magában foglaló hálózatra írják ki őket. Ez egyúttal garancia a különböző közlekedési módok megfelelő összehangolására is.
Az intermodalitás problémáját azonban mégsem sikerült megoldani, mert a városi közlekedési kerületek határát többnyire a 80-as évek közepe táján jelölték ki, amelyek mára teljesen anakronisztikussá váltak. Franciaországban 36 700 települési önkormányzat van, s miután a városi tömegközlekedés szervezése mindenhol a helyi hatóság feladata, igen nehéz integrált közlekedési rendszert létrehozni. Az önkormányzatok általában nem szívesen mondanak le a jogaikról (illetve a jogokkal járó állami juttatásokról), és nem szívesen alkalmazkodnak más településekhez. Ez főként a nagyvárosok körzetében okoz problémát, ahol a kisebb települések önkormányzatai nincsenek egy "súlycsoportban" a naggyal, s a kellő bizalom hiányában nehezebb a koordináció.
A megoldást egy 2000 decemberében megszavazott törvény hozta, amely lehetővé – s kellő mértékű állami szubvenció kilátásba helyezésével vonzóvá is – tette a különböző közlekedési kerületek élén álló felügyeletek részére, hogy egyesületbe tömörüljenek. Az ebben részt vevőknek össze kell hangolniuk közlekedési hálózataik működését, ami a közös menetrendet, az integrált utastájékoztatást, az integrált jegyrendszert, valamint az átszállások térbeli és időbeli koordinálását foglalja magában. A törvény az egyesületeknek megengedi, hogy az egyes kerületek közötti területen is kivessék a közlekedési adót, igaz, az eredetinél jóval kisebb kulccsal – nehogy elriasszák a kedvező adózás miatt az elővárosokba kitelepülő vállalkozásokat.
A veszteség kiegyenlíthető
Németországban a helyi tömegközlekedés megszervezése mindig is a települések dolga volt. A legelterjedtebb forma az ún. Stadtwerke (városi közművek), az önkormányzat tulajdonában lévő, kereskedelmi jogú vállalat, amely a tömegközlekedési szolgáltatás mellett gáz- és áramellátást is nyújt. Ez a megoldás lehetővé teszi a különböző tevékenységek közötti forrásátcsoportosítást: az energiaszolgáltatás nyereségéből fedezni lehet a tömegközlekedés veszteségét, ami egyúttal a vállalat adóját is mérsékeli. Más kérdés, hogy ebben a formában a tömegközlekedés igen sok pénzébe kerül az adófizetőknek, mert a szolgáltatót semmi sem kényszeríti költségtakarékos működésre.
A német városokban a tömegközlekedési vállalatok – legyenek azok állami vagy privát szolgáltatók – örök időkre szóló monopoljoggal rendelkeznek, ami ellenkezik az EU-jogszabályok és a Bizottság ajánlásainak szellemével. A német jog azonban a kereskedelmi cégeknek megengedi a vállalaton belüli forrásátcsoportosítást, valamint a cég könyveibe apportként vagy tőkeemelésként bekerülő tulajdonosi szubvenciót, még akkor is, ha a tulajdonos maga a helyhatóság. Ez azt jelenti, hogy Németországban önfinanszírozónak (azaz piaci körülmények között működőnek) tekintik a Stadtwerkéket, s ily módon nem kell megtendereztetni a szolgáltatásra vonatkozó koncesszióikat. Mindazonáltal, a monopolhelyzetű szolgáltatók igen magas szinten űzik tevékenységüket, ráadásul a különböző közlekedési módok összehangolt rendszerben működnek.
Érdekes módon – de egyáltalán nem véletlenül – az intermodalitás megteremtésében éppen az a Németország jutott a legmesszebbre, amely a városi szolgáltatások liberalizálásában a leginkább lemaradt. A jelenség magyarázatát talán abban kereshetjük, hogy a kizárólag közületi szereplők között folyó egyeztetés mindig könynyebb, mint amikor a koordinációba magáncégeket is bevonnak. Ez utóbbiaknak ugyanis kereskedelmi érdekeik is vannak.
A tömegközlekedési módok közötti összhangot a nagyobb agglomerációk környékén – általában a városias jellegű régiónál nagyobb területet lefedő – közlekedési szövetségeknek (Verkehrsverbund) kell megteremteni. Amikor a szövetség tagjai között csak szolgáltató cégeket találunk, az együttműködés általában nem terjed ki egyébre, mint egyszerű tarifaközösség létrehozására. A szövetségek többsége azonban ennél tovább megy, és valódi közlekedési felügyeletként funkcionál. A közlekedési szövetségek a felhasználó szempontjából azt garantálják, hogy az utas egyazon jeggyel a különböző közlekedési eszközök egész láncolatát használhatja, anélkül, hogy túl sokat kellene várakoznia, illetve gyalogolnia az átszállások során.
A túlszabályozás veszélyei
Az európai tömegközlekedés szervezésének és finanszírozásának kérdése még nem oldódott meg. Túl sokféle modell működik ahhoz, hogy valaki egy tollvonással az egészet átírja. Kétségtelen, hogy az utóbbi másfél-két évtizedben megfigyelhető egyfajta – részben az uniós szabályozás hatását tükröző – igazodás (decentralizáció, szerződésen alapuló szolgáltatás stb.). A liberalizáció megkezdődött, és a piaci verseny erősödése – elsősorban a költségek és a szubvenciók csökkenése révén – pozitív változásokat is hozott. Nem felejthető azonban, hogy a folyamatnak negatív következményei is vannak. Éppen a növekvő verseny hatására, a legtöbb országban túlkoncentrálttá kezd válni a piac, ami végső fokon magát a versenyt öli meg.
Az EU döntéshozói és szakértői – tapasztalataik, gazdaságpolitikai beállítottságuk függvényében – igen eltérő véleményeket fogalmaznak meg az ágazat jövőjével kapcsolatban. Nem csekély részük azt mondja, hogy a piaci versenyt elősegítő tendereztetésnek nincs alternatívája, mert csak ezzel biztosítható az olcsó és magas színvonalú szolgáltatás. Mások úgy vélik, hogy a fenti állítás általában igaz, de nem feltétlenül az a nagyvárosok esetében, amelyeknek nem ötéves koncessziókra, hanem hosszú távra szóló, konzisztens közlekedési stratégiára van szükségük. Ezért a nagyvárosokat ki kell vonni az EU-törvények hatálya alól. S végül olyanok is vannak, akik szerint Brüsszelnek nem szabad ilyen messzemenő hatással bírnia, nem szabad a városi önkormányzatok dolgába is beleszólnia. Ha egy település polgárai elégedettek saját önkormányzati vállalatuk teljesítményével, és nem akarják a koncessziót tenderrel más kezébe engedni, akkor ezt az önrendelkezési jogot brüsszeli döntéssel nem szabad megkérdőjelezni.
Mi mit ér meg?
A szétszórt településszerkezet és az egyre intenzívebbé váló személygépkocsi-használat egyszerre növeli a tömegközlekedés költségeit és csökkenti bevételeit. A probléma megvilágítására álljon itt egy példa:
Emberünk a nagyvároson kívül lakik, de a központban dolgozik. Van ugyan egy közvetlen buszjárat, amivel beutazhatna, de az iskolabusz, ami mindig tömve van gyerekekkel, s menetrendje a tanítási időhöz igazodik. Ekkor két lehetősége marad.
Vagy elmegy előbb egy regionális buszjárattal a közeli vasúti állomásra, majd vonattal beutazik a városközpontba, ahol egy vagy több átszállással érheti el az úti célját. Ekkor utazása során különböző szolgáltatók tömegközlekedési eszközeit veszi igénybe, mindegyikre külön bérletet kell váltania, és az egyes szolgáltatók menetrendje nincs feltétlenül összehangolva. Ha ezt nem vállalja, akkor gépkocsival megy, és mivel az idő és az egészség (mármint az övé) pénz, így akkor sem utazik drágábban, ha egyedül ül az autójában.
A folyamat két, önmagát erősítő körforgás kialakulásához vezet.
A körök átvágására különböző kísérletek történtek: ilyen a városközponti és a munkahelyi parkolás megnehezítése, a városközpontba való behajtás díjhoz kötése (Oslo, Bergen, újabban London is), a magánautóknak a városközpontból való kiszorítása. A problémára az igazi válaszokat azonban csak a várostervezés (beépítettség), a gazdaságpolitika (ipari parkok, kereskedelmi övezetek), az egészségügy, a környezetvédelem és a közlekedésfejlesztés megfelelő összehangolása hozhatja meg, s az is csak hosszabb távon.