Ahhoz, hogy az állam vagy az önkormányzatok, illetve azok szervei magánjogi szerződések alanyaivá válhassanak, magánjogi jogokat és kötelezettségeket szerezhessenek, illetve vállalhassanak, továbbá hogy azokkal szemben a szerződések bírósági úton kikényszeríthetőek legyenek, magánjogi és polgári perbeli jogképességgel kell rendelkezniük. Ezt a magánjogban a jogi személyiség biztosítja.
Jogi személyiség
A Polgári Törvénykönyv (Ptk.) 28. §-ának (1) bekezdése szerint az állam – mint a vagyoni viszonyok alanya – jogi személy. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 9. §-ának (1) bekezdése szerint az önkormányzat jogi személy, ez irányadó a községi, városi, fővárosi, a fővárosi kerületi és megyei önkormányzatokra [Ötv. 1. § (1) bek.]. Amennyiben tehát az állam vagy az említett önkormányzatok lépnek magánjogi jogviszonyokba, a polgári jogi és perbeli jogképességük a törvény által rögzített jogi személyiség útján megoldott.
Az állam, illetve az önkormányzatok feladataik ellátása és jogköreik gyakorlása céljából jogszabályban meghatározott szervekkel (pl. minisztériumok, főhatóságok, polgármesteri hivatalok, képviselő-testületek és közgyűlések, miniszterek, polgármesterek és főpolgármesterek) rendelkeznek, illetve ilyeneket hoznak létre (pl. különféle közszolgáltató intézmények). Ezen intézmények, szervek magánjogi és perbeli jogképessége szempontjából a kulcsjogintézmény a költségvetési szerv, amely a Ptk. 36. §-ának (1) bekezdése szerint jogi személy.
Költségvetési szerv
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) 87. §-ának (1) bekezdése szerint a költségvetési szerv az államháztartás részét képező olyan jogi személy, amely a társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló, jogszabályban, határozatban, alapító okiratban meghatározott állami feladatokat alaptevékenységként, nem haszonszerzés céljából, az alapító aktusban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, az alapvető aktusban rögzített illetékességi és működési körben feladatvégzési és -ellátási kötelezettséggel végzi (pl. közegészségügyi, szociális és oktatási szolgáltatások, kulturális és sporttevékenység, tudományos kutatás, hatósági jogkör gyakorlása, közigazgatási, ellenőrzési, információszolgáltatási tevékenység, vagyonkezelés, védelmi, közbiztonsági, tűz- és katasztrófaelhárítási tevékenység, igazságszolgáltatás, infrastrukturális és más közösségi szolgáltatások).
A költségvetési szervek típusai
A költségvetési szerveket többféle szempontból lehet kategorizálni:
Államháztartáson belüli hely
Az egyik lehetséges szempont, hogy az államháztartás mely egységéhez tartozik a költségvetési szerv. Eszerint meg lehet különböztetni:
– központi költségvetési szerveket (idetartoznak: a minisztériumok; a központi költségvetésben fejezettel rendelkező államhatalmi, igazságszolgáltatási és országos hatáskörű szervek, pl. Országgyűlés, Legfőbb Ügyészség; más, külön jogszabályokban meghatározott, ott megjelölt jogosítványokkal rendelkező szerv, pl. Gazdasági Versenyhivatal, továbbá az ezek, illetve a kormány vagy a kormány kijelölt tagjainak felügyelete alatt álló költségvetési szervek),
– helyi és helyi kisebbségi önkormányzati szerveket (pl. a [fő]polgármesteri hivatal, megyei önkormányzati hivatal, közjegyzőség, közös képviselő-testület hivatala; jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati iskolák, kórházak, tűzoltóság) – nem költségvetési szerv a képviselő-testület, a közgyűlés, illetve a polgármester,
– társadalombiztosítási költségvetési szerveket (az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság és ezek igazgatási szervei, pl. a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság),
– országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szerveket és
– köztestületi költségvetési szerveket (pl. kamarák nem gazdasági társasági formában működtetett szervei).
Gazdálkodási mód
A költségvetési szervek gazdálkodásuk megszervezésének módjára tekintettel lehetnek önállóan gazdálkodók (pl. a központi költségvetési szerv felügyeleti szerve; más országos hatáskörű szerv, pl. minisztérium; az önkormányzati hivatal, pl. polgármesteri hivatal; amelyet az alapító vagy a felügyeleti szerve önállóan gazdálkodóként sorol be), illetve részben önállóan gazdálkodók. Ennek a szerződéskötések szempontjából annyiban van jelentősége, hogy a részben önálló költségvetési szervek pénzügyi-gazdasági feladatainak nagy részét egy kijelölt önállóan gazdálkodó szerv látja el, és köztük e tekintetben munka- és felelősségmegosztás jön létre, amely érintheti a szerződések megkötésére, jóváhagyására, a szerződések teljesítéséhez szükséges költségvetési előirányzatok felhasználására, az utalványozásra való jogosultságot.
Rendelkezési jogosultság
A szerződéskötések tekintetében a szerződő partnerek viszonylatában kisebb szerepe van annak a felosztásnak, hogy a költségvetési előirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából milyen típusú költségvetési szerveket lehet megkülönböztetni (teljes jogkörrel, részjogkörrel rendelkező szervek, az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv részjogkörű költségvetési egységei), ez ugyanis inkább belső, költségvetési gazdálkodási kérdés.
Létesítés
A szerződő felek vonatkozásában nagyobb jelentőséggel bír az a felosztás, hogy milyen közjogi aktus hozza létre a költségvetési szervet. Ez az aktus lesz ugyanis az, amely megalapítja a kérdéses szerv magánjogi jogképességét eredményező jogi személyiségét, meghatározza, hogy a fenti kategóriák közül melyikbe tartozik, meghatározza a felügyeleti szervet, vagy azt, hogy felügyeleti szerv nélkül működik-e a költségvetési szerv.
Ez az a szabályrendszer, amelyből tehát a szerződő partner meggyőződhet arról, hogy létezik-e mint jogi személy egyáltalán az a szerv, amellyel szerződni kíván, lehet-e magánjogi jogviszonyok alanya, szükséges-e az ügyletkötéséhez, a költségvetési fedezet felhasználásához, a kifizetések utalványozásához és teljesítéséhez valamilyen többletfeltétel.
Költségvetési szerveket alapíthat az Országgyűlés; a kormány; költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője a pénzügyminiszter egyetértésével (pl. miniszter, országos főhatóság vezetője); helyi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat; országos kisebbségi önkormányzat; köztestület, illetve ezek közül kettő vagy több együttesen is. Az alapítás történhet jogszabállyal (pl. törvény útján), ebben az esetben a törvény melléklete tartalmazza az alapító okiratot az alapító szerv határozatával (országgyűlési, önkormányzati, kormányhatározat), ez esetben a határozat egyben alapító okirat is, illetve alapító okirattal, amennyiben az alapító határozathozatalra nem jogosult.
A nem jogszabállyal alapított költségvetési szervek a Pénzügyminisztérium által vezetett nyilvántartásba történő bejegyzéssel, az alapító okiratban megjelölt hatállyal jönnek létre. Ugyanide be kell jegyezni a költségvetési szerv megszüntetését is, amely egyébként ugyanolyan eljárási rendben és ugyanolyan aktussal történik, mint a létrehozás. A nyilvántartás nyilvános, kétség esetén tehát, a nem jogszabályi úton alapított költségvetési szervek fennállásáról, megszűnéséről, működési rendjéről a szerződő felek a nyilvántartásból meggyőződhetnek.
Jogutódlás
A költségvetési szervek vonatkozásában az államháztartás működésére vonatkozó szabályok értelmezéséből megállapítható egy olyan, a szerződő felek és a jogképesség szempontjából lényeges intézmény, hogy a költségvetési szervnek mindig van jogutódja, amelyet elsősorban a megszüntető aktusban kell kijelölni. Ilyen aktus vagy eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában az alapító szerv a jogutód. Az Országgyűlés vagy a kormány által alapított és megszüntetett költségvetési szervek jogutódja a pénzügyminiszter (kivéve, ha a megszüntetett szerv feladatait más szerv útján kívánja ellátni az állam, és törvény vagy kormányrendelet ezt az új szervet jelöli ki jogutódnak).
Gazdasági társaságok, társadalmi szervezetek, alapítványok
Az állam vagy az önkormányzatok, illetve a megfelelő előfeltételek teljesülése esetén ezek költségvetési szervei gazdasági társaságokat, társadalmi szervezeteket, alapítványokat hoznak létre, amelyek mint jogi személyek a rájuk irányadó jogszabályi előírások szerint alanyai a magánjogi jogviszonyoknak (ügyelni kell azonban arra, hogy ezekre külön jogszabályok még további speciális feltételeket írhatnak elő, pl. ÁPV Rt., Eximbank Rt.).