Közpénzek közkézen

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2001. szeptember 1.) vegye figyelembe!

Megjelent a Cégvezetés (archív) 41. számában (2001. szeptember 1.)
Szöveg nagyítása Szöveg kicsinyítése Nyomtatás
Az Európai Bizottság 2000 novemberében közzétett éves jelentése szerint Magyarországon már működnek a külső és belső ellenőrzésnek azok az alapvető intézményei, amelyek szükségesek az EU pénzügyi érdekeinek védelméhez. Ez azt jelenti, hogy a pénzügyi-gazdasági ellenőrzés területén megfelelő a felkészülésünk a csatlakozásra, illetve addigra minden feltétel adott lesz ahhoz, hogy nálunk is ugyanolyan szigorú ellenőrző mechanizmusokon keresztül jussanak el rendeltetési helyükre a közösségi források, mint a többi tagországban. Vajon ez egyben azt is jelenti, hogy addigra a hazai közpénzek elköltése is ellenőrzötten, szabályosan történik majd? Most - amikor sorozatban bukkannak felszínre a közpénzekkel való gazdasági visszaélések - az az érzésünk, hogy vannak még lyukak a hálón. Összeállításunkban a nagyobb ellenőrzési szervezetek bemutatásával elsősorban arra kerestünk választ, hogyan működik a magyar pénzügyi-gazdasági ellenőrzési rendszer, amelynek alapvető funkciója a polgárok adójából befolyó közpénzek elköltésének, felhasználásának kontrollja, átláthatóvá tétele.

A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés rendszere

A rendszerváltáskor a korábbi pártállami intézményrendszerrel együtt összeomlott az ellenőrzési rendszer is: megszűnt az úgynevezett népi ellenőrzés (Központi Népi Ellenőrzési Bizottság) országos szervezete. A felügyeleti, a hatósági, a belső és a pénzügyi-gazdasági ellenőrzés bizonyos elemei és intézményei átalakultak, ugyanakkor számos új szervezet jött létre. Az elmúlt tíz esztendőben alapvetően megváltozott az ellenőrzés mechanizmusa, tartalma és módszere. A szakemberek szerint csak most kezd rendszerré formálódni az elmúlt időszakban egymás mellett, de jobbára egymástól függetlenül működő intézmények sora.

Az ÁSZ a csúcs

A hazai ellenőrzési rendszer alapintézménye, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 1989 őszén jött létre, az alkotmány módosítását követően elfogadott számvevőszéki törvény alapján. Az ÁSZ az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, s mint ilyen, mindentől és mindenkitől független, csak a parlamentnek és a törvényeknek van alárendelve, ennek megfelelő általános hatáskörrel rendelkezik. Az Állami Számvevőszék gyakorlatilag jogosult és egyben köteles minden forintot ellenőrizni, ami közvetve vagy közvetlenül az állampolgárok befizetéseiből származik. (Elnökét - és az alelnököket - a parlament 12 évre választja meg; a jelenlegi elnök: Kovács Árpád, alelnökei: Nyikos László és Sándor István.) Apparátusa a megalakuláskor 100 fős volt, jelenleg mintegy 400 alkalmazottat foglalkoztat, a tervezett fejlesztéseket követően mintegy 530, zömében felsőfokú végzettségű, idegen nyelveket beszélő munkatársa lesz.

Az ÁSZ nem hatóság. Ellenőrzéseinek jelentősége inkább a tapasztalatok közreadásában, az ajánlások segítségével elért megtakarításokban és a döntések megalapozásában van. Nem rendelkezik olyan közvetlen eszközzel, amellyel kikényszeríthetné javaslatainak végrehajtását, de kétségtelen, hogy az elmúlt tíz évben megállapításai és javaslatai közül mind többet hasznosítottak. Ma már az országgyűlési bizottságok is több figyelmet fordítanak a megjegyzéseire.

Az ÁSZ minden jelentése publikus. Megállapításainak minden részletében bizonyítaniuk kell a tényszerűséget és az elfogulatlanságot. A jelentések az interneten (angol nyelven is) olvashatók.

Az ÁSZ fennállása óta 26 feljelentést tett. Az ezekben gyanúsítottként megjelölt személyek és az érintett szervezetek száma természetesen ennek a többszöröse. A leggyakrabban szereplő bűncselekmények a számviteli fegyelem megsértése, a hűtlen kezelés és a csalás.

Az ÁSZ 2000-ben mintegy kétezer helyen vizsgálódott, tapasztalatait 42 jelentésben foglalta össze. Az ellenőrzések felét a törvényekben előírt, évenkénti, kétévenkénti, illetve egyéb rendszeres kötelezettségek határozták meg - tudtuk meg Kovács Árpádnak, az elmúlt évi számvevőszéki teljesítményt összefoglaló beszámolójából.

A minden évben elvégzendő számvevőszéki feladatok között első helyen szerepelt a költségvetés, a zárszámadás, az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó állami támogatások és hozzájárulások elszámolásának vizsgálata, az ÁPV Rt. és az MTI Rt. működésének ellenőrzése. A kétévenkénti feladatok közül tavaly öt párt gazdálkodását nézték meg, a rendszeresen visszatérő ellenőrzési feladatok keretében pedig a központi költségvetés öt fejezeténél végeztek több évre visszanyúló, átfogó vizsgálatot. A törvényi kötelezettségeken kívül a kiemelt állami feladatok ellátását, a nagy összegű közpénz-felhasználásokat ellenőrizték például az infrastruktúra-fejlesztés, a vagyongazdálkodás, az EU-tól származó pénzeszközök hasznosítása terén. Mint Kovács Árpád megjegyezte, a vizsgált szervek a múlt évben is több száz intézkedést tettek, és folyamatosan napirenden van a jogi szabályozások korrekciója, finomítása is. Mindez azonban a gazdálkodás és a feladatellátás színvonalában és hatékonyságában csak lassú, összességében szerény mértékű javulást hoz. Az ÁSZ mindenképpen sürgetné az államháztartási reform folytatását, és ezzel összefüggésben szükségesnek tartaná az államszámviteli rendszer mielőbbi bevezetését.

Az államháztartás másik alrendszerének - a társadalombiztosítási alapoknak - is új koncepcióra lenne szüksége, ugyanígy időszerű a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálata, a finanszírozás és a gazdálkodás feltételrendszerének továbbfejlesztése. Átfogó rendezést igényel az állami vagyon nyilvántartása és a vagyonnal való gazdálkodás rendszere is, amit egységes vagyontörvénnyel célszerű megoldani. "E feladatok megoldása nélkül az államháztartás átfogó korszerűsítése, tehát az átláthatóság megteremtése csak szándék marad" - hangsúlyozta az ÁSZ elnöke.

Az ÁSZ nem tartja kielégítőnek a költségvetési ellenőrzést és a belső ellenőrzési rendszer működését sem. A fejezetek, illetve az intézmények költségvetési revíziójának különböző szintjei nem épülnek egymásra, nem alkotnak egységes, zárt rendszert. Ebből következően nem adnak megfelelő garanciát a költségvetési beszámolók megbízhatóságára.

E hiányosságok nehezítik az ÁSZ vizsgálatait is. A külső kontroll egyébként sem helyettesítheti a belsőt, különösen nem a felelős, etikus vezetői magatartást. Ezt bizonyítják azok az ügyek, amelyek az elmúlt évek vezetőváltásai után kerültek felszínre. A folyamatba épített ellenőrzés és a belső kontroll gyengeségei - azon túl, hogy korrupciós lehetőségeket teremtenek - ma az ellenőrzési rendszer egészének hatásosságát vetik vissza.

Az ellenőrzési munkamegosztás érvényesülésének, konkrét példájának, sőt, szemléletváltásnak tekinti az ÁSZ elnöke, hogy a múlt évi zárszámadásban feltárt agrártámogatással kapcsolatos mulasztásokat a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) célirányos vizsgálata követi.

Mit ér a vizsgálat, ha titkos?

A nyilvánosság az ellenőrzés egyik leghatásosabb eszköze, ám a gyakorlatban alig-alig érvényesül a visszatartó ereje. A jelenlegi jogszabályok ugyanis olyan korlátokat emelnek a nyilvánosság elé, amelyek megkötik az ellenőrző szervek kezét. Miközben a közérdekű adatok nyilvánosságra hozatala kötelező lenne, az adat- és a titokvédelmi törvény egyértelműen megtiltja bizonyos adatok nyilvánosságra hozatalát. * A személyes adatok védelméről szóló törvény (LXIII. tv.) szerint közérdekű az állami és a helyi önkormányzati szervek kezelésében lévő minden adat, ami nem minősül személyi adatnak. Ugyanebben a törvényben szerepel, hogy "ha a törvény másképpen nem rendelkezik, a belső használatra készült, valamint a döntés-előkészítéssel összefüggő adat a keletkezését követő 30 évben nem nyilvános." * Bár az Állami Számvevőszék jelentései nyilvánosak, személy- és cégneveket, az adatokat konkrétan beazonosítható információkat még e szervezet jelentései sem közölnek. Erre az ÁSZ a személyiségjogok védelme miatt különösen ügyel. Az ellenőrző szervezeteknek - így az ÁSZ-nak is - be kell tartaniuk az állami és a szolgálati titkon kívül a bank- és az üzleti titokra vonatkozó szabályokat is. * A Gazdasági Versenyhivatal gyakorlatában a Versenytanács határozatai publikusak. A versenyfelügyeleti eljárás során az ügyfeleket felkérik arra, hogy a rájuk vonatkozó üzleti titok körét határozzák meg, s ennek figyelembevételével hozzák nyilvánosságra az adatokat. * A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete szolgálati titoknak minősíti mindazokat az ügyféltitkokat (bank-, értékpapír-biztosítási és pénztártitkok), amelyek azonosítható egyedi adatokat tartalmaznak. Gyakorlatilag tehát a PSZÁF által lefolytatott vizsgálatok, ellenőrzések közbenső dokumentumai, háttérelemzései, átiratai szolgálati titkot képeznek, és csupán a végső konklúzió, a határozat publikus. * Az APEH gyakorlatában az adótitok intézménye tíz éve funkcionál, és minden más érdeknél erősebb a hatálya. Ez azt jelenti, hogy minden adat, tény, körülmény, ami az adóhivatal tudomására jutott, védelem alatt áll. Ennek az adatvédelem - az adóhatóság iránti bizalom - szempontjából pozitív a hatása, ugyanakkor bizonyos esetekben az adóhatóság a nyilvánosság segítségével meg tudná védeni az állampolgárokat egyes csalóktól. Az adótitok alól az adóhatóság a pénzügyminisztertől kaphat felmentést, kizárólag abban az esetben, ha az államigazgatási munka tisztessége a tét. * Az Igazságügyi Minisztériumban most folyik az adatvédelmi törvény felülvizsgálata, elsősorban az EU-csatlakozásra való felkészülés jegyében. Ez alkalmat teremthet a titokvédelemmel és a közérdekű adatok nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos ellentmondás feloldására: az elkészült javaslat szerint a törvény különválasztja majd a privát szféra üzleti titkait és a költségvetési pénzek felhasználásával, a közvagyonnal való gazdálkodás adatait. Várhatóan kimondja majd, hogy ez utóbbiak nem képezhetnek üzleti titkot, tehát mindenkinek, aki közpénzeket használ fel, vagy azzal gazdálkodik, számítania kell arra, hogy az ezzel kapcsolatos adatokat nyilvánosságra kell hoznia.

Kemény dió az önkormányzat

A mintegy 3200 helyi önkormányzatot is az ÁSZ ellenőrzi. Kívülről tehát csak a számvevőszék jogosult vizsgálódni, a belső ellenőrzésről viszont az önkormányzatoknak maguknak kell gondoskodniuk. A törvényességi ellenőrzést a megyei közigazgatási hivatalok végzik. A gond csak az, hogy a kisebb települési önkormányzatok nem képesek főállású belső ellenőrt foglalkoztatni, könyvvizsgálóra a nagyobb önkormányzatoknak sincs pénzük, s gyakran a pénzügyi bizottságuk sem hozzáértő szakemberekből áll. Az önkormányzati gazdálkodás ugyanakkor az államháztartás legösszetettebb alrendszere.

Az Állami Számvevőszék kapacitásának felét a múlt évben is e terület ellenőrzésére fordította. Hiába erősítették meg törvényben az önkormányzatok pénzügyi bizottságainak szerepét, a problémák áthidalására ez nem bizonyult elegendőnek. Bebizonyosodott az is, hogy a könyvvizsgálat önmagában nem alkalmas az önkormányzati intézmények felügyeleti kontrolljára.

Az ÁSZ 2001-es ellenőrzési tervében - amely lényegében három évet fog át - nagyobb hangsúlyt kapnak a teljesítmény- és a pénzügyi ellenőrzések. A középtávú program keretében folytatódik az egészségügyi rendszer többlépcsős vizsgálata. Kiemelt feladat az idén a helyi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzése (2001-től választási ciklusonként egyszer minden egyes önkormányzat sorra kerül).

A közszolgáltató társaságok közül az idén a Magyar Államvasutak Rt. gazdálkodásának, a nagyvárosi tömegközlekedés feladatellátásának és finanszírozásának ellenőrzése, valamint az M3-as autópálya-beruházás pénzügyi folyamatának és a közraktározás helyzetének vizsgálata van soron.

Az EU Bizottság 2000. évi országjelentése azt is tartalmazza, hogy az ÁSZ-t fel kell hatalmazni az állami tulajdonú intézmények auditálására, beleértve a Magyar Nemzeti Bankot is. A jegybanktörvény módosítására vonatkozó javaslat elkészült, amely szerint az ÁSZ feladata kiterjedne a jegybank működésének és gazdálkodásának - kivéve a monetáris politikát - ellenőrzésére is.

Kormányzati "nagyító"

Az állami ellenőrzési rendszer összeomlását követően, 1989-1993 között, az Állami Számvevőszék felállítása után három évig nem működött kormányzati ellenőrzés. (A korábban a Pénzügyminisztérium által folytatott pénzügyi-költségvetési ellenőrzést az ÁSZ vette át.) 1993 elején a Boross-kormány létrehozta a Központi Számvevőségi Hivatalt, annak reményében, hogy a két világháború közötti, a negyvenes évek végéig működött számvevőségi rendszerhez hasonló modellt hozhat létre. A számvevőségek koncepcióját azonban a következő kormány már nem szándékozott megvalósítani, így alig két év után, anélkül, hogy tevékenysége kibontakozhatott volna, a Számvevőségi Hivatalt átalakították Kormányzati Ellenőrzési Irodává (KEI), amely a kormány közvetlen irányítása alatt kezdte meg működését mint önálló, országos hatáskörű szerv. Felügyelete a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozik, elnökét a miniszter nevezi ki.

A KEI statútumát a 61/1999. (IV. 21.) Korm. rendelet módosította, nevét Kormányzati Ellenőrzési Hivatallá (KEHI) változtatta. Bővült a hivatal feladatköre is, elsősorban a kormány irányítása alá tartozó, központi költségvetési szervek felügyeleti, ellenőrzési szervezeteivel való módszertani együttműködéssel, koordinálási, továbbképzési szerepkörrel. Egyidejűleg az Európai Unió Ellenőrzési Főigazgatóságával és a tagországok ellenőrző szervezeteivel való kapcsolattartás és a közös vizsgálatokban való részvétel, ennek szabályozása, a Központi Monitoring Bizottság (KMB) titkársági feladatainak ellátása is a KEHI feladatkörébe került. Hatáskörébe tartozik a központi költségvetési szervek és az állami felügyeletek ellenőrzési rendszerének a vizsgálata is.

A KEHI a kormány által jóváhagyott féléves munkaterv alapján dolgozik, de a miniszterelnök közvetlen megbízásával is vizsgálódhat. Megállapításairól tájékoztatja a kormányt, és javaslatokat tesz a szabálytalanságok, a helytelen gyakorlat megszüntetésére. A KEHI jelentései a kormány számára készülnek s - szemben a számvevőszéki vizsgálatokkal - nem nyilvánosak. Ez nem zárja ki, hogy bizonyos jelentéseket a közvélemény is megismerhessen.

Kincstári változások

Az államháztartás reformja 10-15 éve napirenden van. A nyolcvanas évek végén megalkotott adótörvényekkel - amelyek a hazai pénzügyi rendszerben az első komoly változást jelentették - nem járt együtt az államháztartás kiadási oldalának korszerűsítése. Csak a kilencvenes évek első felében vetődött fel a kincstári rendszer létrehozásának gondolata, amelyet 1995-ben fogadott el az Országgyűlés. A Magyar Államkincstár (MÁK) 1996-ban jött létre. A MÁK központi költségvetési szerv, s a pénzügyminiszter felügyelete alá tartozik. Gyakorlatilag ügyviteli, nyilvántartási, információgyűjtési és -szolgáltatási, valamint ellenőrzési feladatokat lát el.

A kincstár tevékenysége nem terjed ki a fejezetek, a központi költségvetési szervek döntéseire, csupán a kötelezettségvállalások fedezetének meglétét vizsgálja, vagyis - mivel utólagos finanszírozásról van szó - meg tudja akadályozni az előirányzottat meghaladó kifizetéseket. Ám sokak szerint szükséges a kincstári rendszer továbbfejlesztése. Mint Naszvadi György, a PM államtitkára a III. Ellenőrzési és Felügyeleti Konferencián Debrecenben kifejtette: "A közpénz nem rendeltetésszerű elköltését utólag meg lehet állapítani, de az összeget visszaszerezni már nem vagy csak nagyon nehezen lehet. A pénz elköltése előtt kell meggyőződni - sokszor bürokratikus módon - arról, hogy valóban az valósul-e meg belőle, amit a törvény- vagy döntéshozó akart."

A kincstári rendszer továbbfejlesztését a Pénzügyminisztérium a feladatok és a funkciók elkülönítésével kívánja végrehajtani. Ennek megfelelően a pénzintézeti típusú feladatokat - mint például az államháztartási, a bevételi és kiadási számlák kezelése, az értékpapír-értékesítés - összekapcsolnák az államadósság kezelésével. Ezt a munkát végzi majd el az Államadósság Kezelő Központ, amelytől elkülönülne a létrehozandó Államháztartási Hivatal. Ebbe a koncepcióba illik a kincstárnoki rendszer: a különböző minisztériumokban (fejezeteknél), nagyobb intézményekben egy-egy kihelyezett pénzügyes - még a felhasználás előtt - vizsgálná a kötelezettségvállalásokat. (Jelenleg is működik a kincstári biztos intézménye, azzal a különbséggel, hogy csak akkor lép közbe, ha az adott intézmény túlköltötte magát és adósságot halmozott fel.)

Naszvadi György fontosnak, sőt megkerülhetetlennek tartja az államszámvitel megvalósítását. (Ezt az ÁSZ is szorgalmazza.) Az államháztartás pénzügyeinek számviteli rendszere ugyanis jelenleg korántsem egységes, mivel eleve nem tisztázott például az államháztartás terjedelme. A jelenlegi hazai jogi szabályozás (Áht.) és az ismert nemzetközi statisztikai módszertanok (ESA95) államháztartás-definíciói jelentősen eltérnek egymástól. Probléma a vagyonkimutatás és a vagyonleltár hiánya. Jelenleg nincs az államháztartás vagyonára vonatkozó konzekvens kimutatás. Naszvadi szerint újra kellene értelmezni egyebek közt az állam kincstári és vállalkozói vagyonát.

A felügyeleti kontrollt a minisztériumok ellenőrzési főosztályai, önálló osztályai vagy hivatalai végzik. E szervezet felügyeletét, irányítását a miniszter vagy a közigazgatási államtitkár látja el. A felügyeleti költségvetési ellenőrzés átfogó, téma-, cél- és utóellenőrzés is lehet, irányulhat a szabályszerűség, a hatékonyság vagy mindkettő vizsgálatára, lefolytatható előzetesen, egyidejűleg vagy utólagosan. A 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet szerint a felügyeletnek az előirányzott keretek takarékos és szabályszerű felhasználását, a vagyonkezelés hatékonyságát, a bevételek jogszerű kezelését, valamint a számviteli és bizonylati rend betartását kell vizsgálnia.

Kettős szerepben az adóhivatal

A központi költségvetés bevételeinek döntő részét kitevő adók beszedését - amelyek zöme a fogyasztáshoz kapcsolódik - az adóhatóságok végzik. A hatályos törvények szerint adóhatóságnak minősül az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH), a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (VPOP), a helyi önkormányzat jegyzője és az Illetékhivatal.

Az APEH 1987 óta működik, a pénzügyminiszter felügyeli. Központi államigazgatási szervezet, amely országos hálózattal, megyei hivatalokkal rendelkezik.

Az elmúlt két évben két - szakmailag erősen vitatott - változás volt az adóhivatal életében: integrálták az APEH szervezetébe a társadalombiztosítási járulékok beszedését, amely - a kezdeti nehézségek után ma már úgy tetszik - zökkenőmentesen működik. A feladat nagyságára jellemző, hogy a tb-integrációval az APEH korábbi létszáma negyedével megnőtt, a beszedendő összeg pedig a harmadával, 4000 milliárd forintra emelkedett. A másik vitatott szervezeti intézkedés az APEH Bűnügyi Igazgatóságának felállítása volt, amelynek célja az adókötelezettség jogszabályszerű teljesítésének "befolyásolása".

Az APEH az idén a magánszemélyek személyi jövedelemadójának kontrolljában készül áttörésre. Az elmúlt három évben fokozatosan növelték - 1998-ban nyolcezer, 1999-ben tízezer, 2000-ben 21 ezer - az egyszerűsített ellenőrzéseiket. Az idén már nemcsak szúrópróbaszerűen "nézelődnek", számolni kell az ellenőrzések számának több tízezres növekedésével, mivel az informatikai fejlesztések révén összevethetők a bevallások a kifizetői adatokkal.

Az ellenőrzés szempontjából a legnagyobb kört - több mint 400 ezer adózóról van szó - a társaságok, a gazdálkodó és egyéb szervezetek alkotják. Az adóhivatal eddig az ellenőrzéseket az adóalanyok típusaihoz és nagyságához igazította. Most készül egy új, több szempontú kategorizálás, amely az adózókat csoportokba sorolja. A rendszer alkalmas lesz arra, hogy az adott vállalkozást egyrészt a működési területén, a megyében rangsorolja, ugyanakkor országosan is kategorizálja. Nyilvánvaló, hogy az a cég, amely például Somogyban vagy Nógrádban listavezető, országosan majdnem biztosan alacsonyabb kategóriába kerül. A matematikai-statisztikai módszerrel - egyebek közt adatbányászattal - kialakítandó új rendszertől az ellenőrzés hatékonyságának javulását várják, mivel az eltérő kategóriákba tartozó cégeket más-más gyakorisággal érdemes vizsgálni. A legnagyobb vállalkozások - e kiválasztási módszer alapján - számíthatnak az adóhatóság folyamatos érdeklődésére.

Kockázatelemző vámosok

A Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságánál a legfontosabb szervezeti változás - az EU-csatlakozás jegyében végrehajtott - régiós átszervezés volt: az ország területén hét régióparancsnokságot hoztak létre. Ezek mindegyikéhez három-három közigazgatási megye felügyelete, jövedéki és vámigazgatása tartozik. Az átszervezés profiltisztítással is járt, például azzal, hogy az utólagos ellenőrzéssel és nyomozással a regionális parancsnokságok nem foglalkoznak. Az átszervezés - Arnold Mihály országos parancsnok értékelése szerint - áthelyezésekkel, nyugdíjazásokkal, átcsoportosításokkal szinte zökkenőmentesen zajlott le, bár a feladatok decentralizálásával jelentősen megcsappant az országos parancsnokság létszáma, s mintegy 30 százalékkal csökkent a vezetői kör. Létrehozták az országos hatáskörrel rendelkező Központi Ellenőrzési Parancsnokságot, amely 2000. január elsején kezdte meg működését, valamint a Központi Bűnüldözési Parancsnokságot. A VPOP kizárólag irányító, koordináló és ellenőrző feladatokat végez. Az Ellenőrzési Igazgatóság irányítja és felügyeli a Központi Ellenőrzési Parancsnokság operatív munkáját, ellenőrzéseket csak a PM, az ÁSZ és az országos parancsnok által elrendelt esetekben végez.

Az utóbbi két esztendő alaposan átrendezte a pénzügyőrség jövedéki ellenőrzéseit is. A bor jövedéki termékké válásával mintegy hatvanezerre nőtt - a szőlőtermelőkkel, az egyszerűsített adóraktárakkal, a boradóraktárakkal - az ügyfeleik száma.

Önálló szakággá fejlődött az utólagos ellenőrzés, ami egyrészt azért jelentős, mert nem tervezett állami bevételeket hoz, másrészt módszertani tanulságokkal szolgál. Az utólagos ellenőrzés alá vont cégeket - egyebek mellett - kockázatelemzéssel és pontozásos módszerrel választják ki. A bizalmi elven alapuló vámellenőrzést kiegészítő program alapján a vámosok már a határ átlépésekor, a vámkezelési adatok rögzítésénél kiválasztják a fokozott kockázatot hordozó gépjárműveket, vámtételeket, cégeket, illetve személyeket.

Az ellenőrzési háló

I. Az államhatalmi ágak ellenőrzési tevékenysége

1. A törvényhozó hatalom, az Országgyűlés jogosítványai magukban hordozzák az ellenőrzési kötelezettséget is, amelynek középpontjában a kormány, a helyi önkormányzatok tevékenysége áll. Az ellenőrzést gyakorolják: a plenáris ülés, a bizottságok és a képviselők, sőt - petíciós joguk révén - az állampolgárok is. Az Országgyűlés közvetlenül ellenőrzésre szakosodott intézményei: Állami Számvevőszék, ombudsmanok.

2. Számvevőszéki ellenőrzés:

- államháztartás,

- állami vagyongazdálkodás,

- kormányprogramok, állami kötelezettségvállalással járó beruházások (véleményezés),

- pártok gazdálkodása,

- közhasznú szervezetek gazdálkodása stb.

II. A végrehajtó hatalom, a kormány ellenőrző tevékenysége

1. Kormányzati ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal

2. Kincstári ellenőrzés: Magyar Államkincstár

3. Felügyeleti költségvetési ellenőrzés: minisztériumok ellenőrzési főosztályai

4. Adóhatósági ellenőrzés (a pénzügyminiszter felügyelete alatt):

- APEH,

- Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága,

- Illetékhivatal.

5. Felügyeleti ellenőrzés (szakhatósági ellenőrzés):

- Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség,

- környezetvédelmi felügyelőségek,

- Közlekedési Főfelügyelet,

- ÁNTSZ,

- Közterület-felügyelet.

- Pénzügyi-gazdasági felügyeletek:

- PSZÁF (pénz- és tőkepiaci, biztosítási és pénztárfelügyelet),

- Gazdasági Versenyhivatal (független, az Országgyűlésnek tartozik beszámolással),

- Szerencsejáték Felügyelet (a pénzügyminiszter felügyelete alatt),

- Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség (a gazdasági miniszter felügyelete alatt),

- Közraktárak Állami Felügyelete (az illetékes szakminiszter felügyelete alatt).

6. Helyi önkormányzatok ellenőrzése:

- külső ellenőrzés: hatósági szempontból a különböző hatóságok (APEH, ÁNTSZ stb.),

- pénzügyi gazdasági szempontból: ÁSZ,

- törvényességi szempontból: megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok,

- belső ellenőrzés: könyvvizsgáló, belső ellenőr, pénzügyi bizottság.

III. Alkotmánybírósági ellenőrzés

IV. Igazságszolgáltatási szervek ellenőrzési tevékenysége:

- cégbírósági ellenőrzés,

- ügyészségi törvényességi ellenőrzés.

V. Tulajdonosi ellenőrzés:

- felügyelőbizottsági ellenőrzés,

- belső ellenőrzés (vállalati),

- önkormányzati,

- költségvetési.

VI. Könyvvizsgálat

Integrált pénzügyi felügyelet

A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) létrehozásáról az Országgyűlés 1999. december 21-én döntött (CXXIV. törvény): 2000. április 1-jétől a korábbi Állami Biztosításfelügyelet, az Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet, valamint az Állami Pénztárfelügyelet egyetlen intézmény keretein belül folytatta tevékenységét. A döntés pénzügyi körökben nem aratott osztatlan sikert, bár több nemzetközi példa is igazolja az integrált pénzügyi felügyelet életképességét. Az új szervezettel önállóan gazdálkodó, országos hatáskörű költségvetési szervezet jött létre. A PSZÁF feladata a pénz- és tőkepiac zavartalan, eredményes működésének, az átláthatóság, a szabályozott piaci verseny fenntartásának elősegítése, a pénzügyi szervezetek ügyfelei érdekeinek védelme.

A pénzügyi felügyeletre a közvélemény mindeddig a bankcsődök, bankbotrányok alkalmával figyelt fel. Ennek kapcsán derült ki (lásd Agrobank, majd Postabank), hogy a piacosodó gazdaságban nem elég a hatósági felügyelet létrehozása, megfelelő szabályozásra, jogosítványokra is szüksége van. Az elmúlt időszakban gyakorlatilag mindig akkor születtek meg a szükséges törvények, amikor már megtörtént a baj, s az államnak kellett a kisbefektetők, a betétesek érdekeit megvédeni, miközben a pénzt valakik - következmények nélkül - zsebre vághatták. Ma már inkább a pénzpiacok, a pénzügyi termékek gyors fejlődése és a befektetők tájékozatlansága, tapasztalatlansága okoz gondot. Egyebek közt ezt a szakadékot kellene áthidalnia az integrált felügyeletnek, mindenekelőtt a tájékoztatás, a speciális fogyasztóvédelem javításával. Ehhez a felügyelet ma már rendelkezik olyan eszközökkel, amelyekkel kikényszerítheti, hogy a pénzügyi intézmények teljes és korrekt tájékoztatást nyújtsanak. Mindeközben számolni kell azzal is, hogy éppen a pénzpiacra merészkedő befektetők tapasztalatlanságára építenek a rosszhiszemű, gyors sikerekre törekvő csalók. A felügyelet számára nyilván újfajta feladatot jelent a szaporodó pénzügyi bűncselekmények, a pénzmosás, a különböző pénzügyi visszaélések, a kártyacsalás, a bennfentes kereskedés elleni küzdelem is.

A PSZÁF e feladatok elvégzésére alakította ki szervezeti rendszerét, öt ügyvezető igazgatósággal.

A vagyonkezelő meg a felügyelőbizottsága

A piacgazdaságban sajátos ellenőrzési feladatot teljesít a külön törvény alapján működő Gazdasági Versenyhivatal. Tevékenységéről évente egyszer számol be az Országgyűlésnek. A Versenytanács a döntéseit a Versenypiaci Értesítőben, illetve az interneten hozza nyilvánosságra.

A részvénytársasági formában működő gazdasági társaságoknál a tulajdonosi ellenőrzés gyakorlói a felügyelőbizottságok (fb). A nemzetközi gyakorlattal ellentétben - ahol a felügyelőbizottságok a vállalat tényleges irányító testületei - nálunk hangsúlyozottan az ellenőrzés a feladatuk. (Egy német vállalat fb-elnöki posztja nálunk az igazgatóság elnökével azonos.) A tapasztalatok szerint azonban a többségi állami tulajdonban lévő társaságoknál a felügyelőbizottságok nem igazán töltik be rendeltetésüket. Az állam nem él tulajdonosi jogával, és az esetek többségében a felügyelőbizottságok tagjait vagy protokoll, esetleg honorálási szempontok alapján, vagy pedig bábként, a tulajdonos utasításainak végrehajtójaként választják be a testületbe. Előfordul az is, hogy az fb-t csupán zavaró tényezőnek tekintik, és a menedzsment igyekszik kikapcsolni. Ugyanakkor a gazdasági társaságokról szóló törvény pontosan szabályozza a felügyelőbizottságok feladatait és felelősségét. Az fb kötelessége az ügyvezetés döntéseit ellenőrizni, és amennyiben úgy ítéli meg, hogy annak tevékenysége sérti a társaság vagy a tagok érdekeit, összehívhatja az igazgatóságot. Az fb tagjai korlátlanul és egyetemlegesen felelnek a gazdasági társaságnak - az ellenőrzési kötelezettségük megszegésével - okozott kárért. Elvileg tehát felelősségre vonhatók, ám erre sem a polgári, sem a büntetőjogi gyakorlatban még nem volt példa.

Különös státusú felügyelőbizottság működik az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.-nél. Egyrészt politikai alapon választott tagokból, a pártok és az érdekképviseletek delegáltjaiból, másrészt különböző állami intézmények, a Pénzügyminisztérium, az MNB, a Gazdasági Minisztérium képviselőiből áll. Vagyis még elvileg sem a tulajdonos állam, hanem a tagoknak mandátumot adó szervezet, párt, intézmény érdekeit (vagy politikai akaratát) jelenítik meg. Így az egyéni felelősségük ugyancsak megkérdőjelezhető. Ugyanakkor ez a testület felügyeli elvileg az ÁPV Rt.-hez tartozó állami tulajdonú társaságok felügyelőbizottságait is. Egyes vélemények szerint e cégeknél a felügyelőbizottságok tagjai többnyire nincsenek is tisztában ellenőrzési jogosítványaikkal. Ott azonban, ahol alkalmas menedzsment vezeti a társaságot, általában komolyan veszik a felügyelőbizottság jelzéseit.

Törvény helyett rendeletsor

Többéves szakmai vita folyt arról, hogy szükséges-e az ellenőrzési törvény megalkotása, végül lekerült a napirendről. A kormány hosszas előkészületek és szakmai viták után 1999-ben hozta meg a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzésről szóló [15/1999. (II.15)], valamint a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal felügyeletéről, feladat- és hatásköréről szóló [61/1999. (IV. 21.)] rendeletét. * A szakmai zsargonban csak 15-ösnek nevezett rendelet egységesen szabályozza a központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzését. Összefoglalja a pénzügyi-gazdasági ellenőrzést végzők, valamint az ellenőrzöttek jogait és kötelességeit. Meghatározza az ellenőrzési célokat, rögzíti, hogy a költségvetési ellenőrzések az előirányzatok gazdaságos, takarékos és szabályszerű felhasználásának, a vagyonkezelés rendeltetésszerűségének és hatékonyságának, a központi és az intézményi költségvetési bevételek jogszerű kezelésének, továbbá a számviteli és bizonylati rend betartásának ellenőrzésére irányulnak. * A rendelet előrelépést jelent abban az értelemben is, hogy egységes fogalommeghatározásokat tartalmaz, és ezzel elősegíti a módszertani eljárások egységes értelmezését. Rögzíti az eljárási cselekmények határidejét, ezáltal meggyorsítja az ellenőrzést. Erősíti az ellenőrzött és az ellenőr garanciális jogosítványait is. * A rendelet megteremtette az ellenőrzési pótlék gyakorlati alkalmazásának lehetőségét

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (2001. szeptember 1.) vegye figyelembe!

Nyomtatás Főoldalra Nyomtatás Nyomtatás A lap tetejére A lap tetejére