A Tptv. – jóllehet terjedelmes eljárási szabályanyagot tartalmaz – soha nem szakadt el az Áe. rendelkezéseitől. Amennyiben egy kérdést a Tptv. maga nem rendez, arra háttérszabályként az Áe. vonatkozó rendelkezései vonatkoznak. A Tptv. 44. §-a ugyanakkor ennek ellenére hosszasan sorolja azokat az Áe.-szabályokat, amelyeket ilyen esetben mégsem lehet felhívni. A módosítás – egyrészt az időközbeni Áe.-módosulások, másrészt a következetlenségek eltüntetése érdekében – felülvizsgálta ezt a listát és kiegészítette azt számos Áe.-rendelkezéssel. Nincsenek egyszerű helyzetben sem a jogalkalmazók, sem a jogalanyok, a Tptv. és az Áe. bonyolult összefüggésrendszere nem könnyíti meg a feladatukat. Célszerű lett volna végre teljesen elszakítani a Tptv.-t az Áe.-tól, és egységesen, egy jogszabályon belül szabályozni a versenyfelügyeleti eljárás lefolytatását.
Elintézési határidők
A jelenlegi elintézési határidőket két irányban módosították. Egyrészt a jogalkotó szerint a korábban rendelkezésre állt idő kevés a titkos kartellekkel szembeni eredményes fellépésekhez és – kisebb jelentőséggel – az erőfölénnyel való visszaélések kivizsgálásához. A közösségi versenyjogban például egyáltalán nem köti ilyenkor eljárási határidő az Európai Bizottság kezét (persze az ott előforduló 3-6 éves vizsgálatok sem tekintendők példaképnek). A hivatalból indított eljárásoknál, a Tptv. 11. §-ába ütköző magatartások vizsgálatakor ezért a GVH munkájának minőségét és eredményességét szolgálja a határidők kitolása.
A módosítás nyomán első lépcsőben 180 napig tartana az eljárás, amely indokolt esetben 180-180 nappal meghosszabbítható. Változás a korábbi meghosszabbítási metódushoz képest, hogy erre most nem csak a Versenytanács elnöke jogosult, a Tptv. 63. §-ának (6) bekezdése ugyanis hallgat a meghosszabbító személyéről. A meghosszabbított határidő esetén is változatlanul él azonban a Tptv. 63. § (1) bekezdésének alapelvszerű rendelkezése, mely szerint az ügyek ésszerű időn belül történő befejezéséről hivatalból kell gondoskodni. A fentiekhez képest a gazdasági élet szereplői által benyújtott kérelmek elintézésénél (például mentesség kérése) a jelenlegi szigorú határidőket az ügyfél jogos érdekének védelme továbbra is indokolja, így ezeknél nem történt változás.
Másfelől az elintézési idő részben rövidebbé válik. A Tanács 4064/89/EGK rendeletének mintáját követve vezette be a módosítás az úgynevezett kétlépcsős fúziókontrollt. Ez nagy előnyt jelent a vállalkozások számára, mert a versenypolitikai aggályokat fel sem vető ügyekben (a kérelmek többségét általában ezek teszik ki) az érintettek még a jelenleginél is gyorsabban kaphatják meg az engedélyt. A hátrányokkal valószínűsíthetően nem járó összefonódásokat ugyanis 45 nap alatt kell engedélyezni, a problémákat felvető és így alaposabb vizsgálatot igénylő ügyekben 120 napon belül születik meg az érdemi döntés.
További, határidőket érintő változás, hogy a bejelentésekre (panaszokra) a módosítást követően a GVH nem harminc, hanem hatvan nap alatt köteles érdemben reagálni, amely határidő újabb hatvan nappal hosszabbítható meg.
A belső eljárási határidők hiánya
A belső határidőket a Tptv. a módosítást követően nem tartalmazza. Ez is azt jelzi, hogy a GVH a jövőben nem kívánja túlhangsúlyozni eljárásának és szervezetének belső két részre osztottságát. Ez nem sérti az ügyfél érdekeit, hiszen őt csak a korábbiakban már ismertetett, végső határidők betartása érinti.
Vizsgálati jogosítványok
A Tptv. 65. §-a sorolja fel azokat az eszközöket, amelyeket a GVH a tényállás tisztázása érdekében felhasználhat. Annak érdekében, hogy a GVH-nak a hatékonyan működő versenyhatóságokkal – például az Európai Bizottság, vagy az egyesült királyságbeli Office of Fair Trading, vagy a német Bundeskartellamt – egyenértékű lehetőségei legyenek, a módosítás részben világosabbá teszi, részben kiszélesíti a versenyhatóság vizsgálati jogosítványait. Megjegyzendő, hogy a GVH idáig is kellően széles körben gyűjthetett bizonyítékokat, de a mostani módosítás egyik fő tárgyát képező helyszíni, a vállalkozásoknál tartott vizsgálatok lehetőségével csak ritkán élt.
Helyszíni szemle
A helyszíni szemle vonatkozásában a módosítás
- világossá teszi, hogy a GVH képviselője a számítógépen tárolt információkhoz is hozzáférhet;
- egyértelműsíti, hogy a vizsgálatot végző személy kitől kérhet információt, magyarázatot (ügyfél, megbízottja, korábbi megbízottja, korábbi alkalmazottja stb.);
- lehetőséget ad az iratoknak lemásolás, kivonatkészítés céljából nyolc napra történő birtokbavételére (ezt a gyakorlatban valószínűleg abban a kivételes helyzetben alkalmazzák, ha a helyszínen nincs mód a szükséges iratokról másolatot készíteni);
- kimondja azt is, hogy az ügyfél iratait nemcsak lefoglalni lehet, hanem zár alá venni is, tekintettel arra, hogy egy több napot is igénybe vevő helyszíni vizsgálat sikeressége a helyszín biztosításától is függhet, valamint
- részletesen szabályozza a meglepetésszerű vizsgálat/kutatás procedúráját.
Helyszíni kutatás
A helyszíni vizsgálatoknál idáig kétséges volt, hogy mi a teendő, ha a vállalkozás nem működik együtt a kivonult vizsgálókkal. A nyugati mintákat leképező módosítás most tiszta vizet önt a pohárba. Erre az eljárásra leginkább a helyszíni kutatás elnevezés illik, amelyet jellegéből adódóan meglepetésszerű vizsgálat során foganatosítanak – azaz amikor a vállalkozót nem értesítik előre a versenyhatósági látogatásról. Ilyen kutatásra csak a kartell- és erőfölényes ügyekben (Tptv. 11. §-a és 22. §-a) van lehetőség. Ilyenkor a vizsgáló nem csak az ügyfél telephelyén tehet önhatalmúlag (azaz akár az ügyfél akarata ellenére is) intézkedéseket, hanem magáncélú helyiségekbe is beléphet és ott is kutathat. Ez a szélesedő jogkör egyrészt szükséges amiatt, mert az élelmesebb kartellezők "hazaviszik" a bizonyítékul szolgáló iratokat, másrészt jogharmonizációs ihletettségű is, lévén hogy a bizottság is hasonlóképpen kívánja szélesíteni a lehetőségeit. A vizsgálathoz a GVH a rendőrség közreműködését is kérheti, amely a rá vonatkozó jogszabályok szerinti kényszerítő eszközöket alkalmazhatja (például ajtó feltörése stb.).
A hatóság intézkedésének korlátjai
Példaértékű, ahogy a Tptv. 65/A §-ának (3)-(5) bekezdései, illetve a 65. §-ának (6) bekezdése igyekszik a vállalkozók jogos érdekeit is tiszteletben tartani.
A kutatásra csak az illetékes megyei bíróság elnökének előzetes engedélye alapján kerülhet sor. Több megyét is érintő vállalkozás telephelyeinek vagy lakásainak kutatása esetén vélhetően mindegyik illetékes bíróságtól be kell szerezni az engedélyt. A bíróság 72 órán belül határoz, engedélye 90 napra szól. A bíróság lényegében akkor engedélyezi a kutatást, ha valószínűsíthető, hogy a helyszínen a megjelölt információforrás fellelhető, és feltételezhető, hogy azt nem bocsátanák a versenyhatósági vizsgálatot végzők rendelkezésére.
A hatóság kérdésére nyilatkozó személy nem köteles a törvénysértést beismerő nyilatkozatot tenni. A védekezéshez fűződő alapjog védelme érdekében nem köteles tehát olyan kérdésre választ adni, amellyel kifejezetten elismerné a jogsértést. Ez azonban nem terjedhet a Tptv. 65. §-ának (6) bekezdése szerint odáig, hogy megtagadhatná a rá nézve terhelő irat, adat rendelkezésre bocsátását. Ez a modell teljes mértékben megfelel a közösségi jogban kialakult elveknek.
Eljárási díjak
A módosítás az összefonódások engedélyezéséért fizetendő eljárási díjakat jelentősen megemeli. A jelenleg megállapítható ötszázezer forint valóban nincsen arányban a tranzakciók nagyságrendjével. A maximális eljárási díj a módosítást követően 10 millió forint lesz, az első szakaszban, probléma nélkül lezárható ügyekben (feltehetően ezek teszik ki az eljárások többségét) azonban csak 2 millió forintot kell az eljárásért befizetni. Az egyéb, tehát például egy versenykorlátozó megállapodás mentesítését érintő ügyekben megmaradt az eddigi százezer forintos illeték.
A vizsgáló és a Versenytanács
A Tptv. 72. §-ának új (3) bekezdése szerint az eljáró Versenytanács a vizsgálat lefolytatásának módja, iránya tekintetében javaslatot tehet a vizsgálónak a vizsgálat lezárását megelőzően is. Erre idáig csak azt követően volt lehetőség, hogy a vizsgáló a munkája végeztével átadta a Versenytanácsnak a vizsgálati jelentést. Az időtakarékosság és a hatékony eljárás követelményéből fakad, hogy egy ügy kapcsán ne gondolkozzon teljesen másként a vizsgáló és a döntést hozó Versenytanács, mert a Versenyhivatalon belüli gyakorlat hosszú távon nem lehet kétirányú.
A kifogások közlése
A Tptv. 73. §-át érintő módosítás világossá teszi, hogy az eljárás alá vont vállalkozót milyen terjedelmű és mélységű tájékoztatás illeti meg annak érdekében, hogy a védekezéshez való alapjogát gyakorolni tudja. Ezért a versenytanácsi szakba való átlépés kezdetén, a tárgyalás kitűzésével egyidejűleg meg kell küldeni az ügyfélnek a vizsgálati jelentést, a Versenytanács ahhoz fűzött előzetes álláspontját. Ez tartalmazza a tényállás értékelését, az azt alátámasztó bizonyítékokat, a határozat meghozatalához szükséges szempontok és következtetések lényegének ismertetését. Ezzel a megoldással ez az aktus lényegében olyan hatású lesz, mint a közösségi jogban ismert kifogásközlés (statement of objections).
Rendbírságok
A rendbírságokat részben az inflálódás, részben a nagyobb hatósági szigor jegyében megötszörözi a módosítás. Ennek következtében az eljárás rendjét megsértőre a jövőben minimum 50 ezer forint összegű bírság szabható ki, az eljárás elhúzása esetén ez az összeg a bírság napi összegének a minimuma. A bírságplafon a cégméret nagyságát figyelembe véve alakul. Az eljárás során kiszabható bírságok maximuma a vállalkozás éves forgalmának az 1 százaléka, vállalkozásnak nem minősülő természetes személy esetén pedig ötszázezer forint. Ezzel lényegében az érdemi bírságéhoz hasonló logika szerint történik a rendbírság maximumának megállapítása.
A Versenytanács érdemi határozatai
A Tptv. 77. §-a taxatív módon felsorolja, hogy a Versenytanács érdemi határozata milyen döntést tartalmazhat. A korábbi felsorolás egyrészt nem volt teljesnek mondható, másrészt az anyagi jogi rendelkezéseknél behozott módosítások is a Tptv. 77. §-a (1) bekezdésének a kiegészítését igényelték.
Igazi újdonságnak mondható, hogy a törvénybe ütközés megállapítása esetén kötelezettséget lehet a jogsértő részére előírni, így különösen az ügylet jellegének megfelelő üzleti kapcsolat létrehozásától vagy további fenntartásától való indokolatlan elzárkózás esetén szerződéskötésre lehet kötelezni. (Ezt elsősorban az erőfölényes ügyeknél alkalmazzák.)
Hangsúlyozni kell azonban, hogy nem az eljáró Versenytanács az, amely létrehozza a felek között a szerződést, a határozat csupán a szerződés megkötésére kötelezheti a feleket. A határozat végrehajtása sem úgy történik, hogy a versenyhatóság létrehozhatná a kötelmi jogviszonyt, legfeljebb a Tptv. 90. §-a szerinti – szintén ötvenezer forintra emelt – végrehajtási bírsággal ösztönözheti a feleket a megállapodás megkötésére. Hangsúlyozandó továbbá az is, hogy ez a fajta kötelezettség-előírás nem esik egybe a fúziók engedélyezése kapcsán említett mellékkötelezettség előírásával.
A versenyszabályok megsértése – gondolunk itt most az antitrösztszabályokra – továbbra is csak versenyjogi szankciót von maga után, az esetleges és sajnos csak elméleti jelentőségű kártérítési igényeket nem számítva. Ma már ugyanakkor nemcsak amerikai sajátosság, hanem európai példákat is lehet találni arra, hogy a súlyosabb jogsértést elkövető vállalkozást, illetve annak képviselőjét büntetőjogi vagy szabálysértési szankciókkal sújtják. A magyar versenyjog, illetve a gazdasági élet még nem érte el ezt a gondolkodási szintet, tulajdonképpen a cégvezetők személyes bírságolásáról sem lehet beszélni, ami kétségtelenül nagyobb elrettentő erővel bírna, mint a közvetlenül csak a céget sújtó – Magyarországon a gyakorlatban inkább csak a céget érintő – bírság.
Versenyjogi bírság
Az érdemi versenyjogi bírság összegének maximumát az elmúlt tíz évben nem határozta meg törvény. Ezt a jogbiztonság érdekében mindenképpen célszerű volt limitálni, e körben pedig a Tptv. módosítása az EU-mintát követi. Az érintett vállalkozás forgalmának 10 százalékáig kiszabható bírság olyan nagyságú lehet, ami meghaladja a jogsértéssel elért vagy attól remélt előnyöket, ugyanakkor a bírság kiszabásának nem lehet célja a jogsértő vállalkozás tönkretétele.
Amennyiben a versenyellenes piaci magatartást a vállalkozások társulása, szövetsége, egyesülete stb. követi el, eljáráshatékonysági szempontból célszerűbb lehet csak a társulást, nem pedig az abban részes valamennyi vállalkozást eljárás alá vonni és vele szemben bírságot kiszabni. A bírság alapját ilyenkor azonban nem az érintett társulás tagdíjbevétele, hanem a tagvállalkozások előző évi árbevétele képezi. Ennek hiányában a jogszabály arra ösztönözheti a versenyt korlátozó vállalkozásokat, hogy megállapodásaikat társulási döntés formájába öntsék, ilyen módon csökkentve az esetleges bírság lehetséges mértékét. A gyakorlatban azonban lehet, hogy nehezen lesz végrehajtható a megoldás, ha ugyanis a tagdíjat meghaladja a bírság, akkor az a társulás mögött álló vállalkozásokon valószínűleg nem lesz behajtható.
A forgalom tíz százalékának alapulvétele bírság maximalizálásánál olyan jelzést adhat, amely viszonyítási pontként is szolgálhat, útmutatást adva az eljáró Versenytanácsnak abban, hogy mi az a plafon, amit nem léphet át. Ezek után nehezen lesz majd indokolt például egy erőfölényes ügyben egy nagy forgalmú vállalkozással szemben akkora összeget kiszabni, amely ennek a maximummértéknek csak az ezrelékét teszi ki. Véleményem szerint nem sok esély van igazi versenykultúra kialakulására ott, ahol a bírság legfeljebb a köztisztviselői pénztárca számára súlyos, igazi elrettentő erővel azonban nem bír.
Informátorok kerestetnek
Számos versenyhatóság alkalmaz olyan politikát, hogy a még nem, vagy nem kellően feltárt versenykorlátozó megállapodást a hatóságnál titokban bejelentő vállalkozást – amennyiben annak versenyjogi felelőssége egyébként megállapítható lenne – felmenti a bírság alól, vagy jelentősen kisebb összegű bírságot szab ki rá. Külföldi tapasztalatok szerint ez a lehetőség számos titkos kartell felszámolását tette és teszi lehetővé, esetenként a bizonyítás egyetlen lehetséges módját jelenti a besúgó, a hatósággal aktívan együttműködő kartelltag által feltárt bizonyíték.
Ennek a politikának ("leniency policy") a bevezetéséhez az szükséges, hogy a jogsértő felek az eljárást megelőzően vagy annak során tanúsított együttműködő magatartását a GVH a bírság kiszabásakor figyelembe vehesse. Igaz, hogy erre már jelenleg is lehetőség teremthető megfelelő jogértelmezéssel, de ennek a szempontnak a külön nevesítésével válik egyértelművé a jogi helyzet. Ezt követően nyilvánvalóan szükség lesz az elnéző bánásmód pontos feltételeinek és processzusának versenyhivatal általi kidolgozására és megfelelő közzétételére.
Tóth Tihamér