Politika – lépéskényszerben

 

Németországban 1999 lanyha konjunktúráját követően 2000-ben a gazdasági növekedés élénkülése várható. Akárcsak 1996-98 között, az idén is elsősorban az export lesz a gazdasági növekedés motorja. A német konjunktúra exportfüggősége olyan jelentős, hogy a kivitel kiesését vagy csökkenését a belső kereslet – az eddigi konjunkturális ciklusok tapasztalatai szerint – csak korlátozottan tudja kompenzálni.

 

A német gazdaságpolitika számára igen fontos, hogy iránymutatásai a piac szereplőiben kedvező várakozásokat keltsenek, a megszabott keretek egyértelmű és hosszabb távú feltételeket teremtsenek, és a legutóbbi idők ádáz, a kormány és a politikusok hitelét egyaránt rontó és ezáltal a gazdaságpolitika iránti bizalmat aláásó viták helyett végre megfogalmazzák és a gyakorlatba is átültessék a sokat ígért reformokat. A német gazdaságpolitika fájó pontja, hogy majdnem egy évtizeddel az újraegyesítés után úgy tűnik: stagnál a keletnémet felzárkózási folyamat, a problémák évek óta változatlanok. Noha a vártnál nehézkesebb indulás óta jelentős fejlődés tanúi lehettünk (amit mi sem bizonyít jobban, mint az egy főre jutó GPD alakulása, amely 1991-ben a nyugatnémetnek mintegy egyharmadát tette ki, napjainkra 60 százalék körülire emelkedett), továbbra is várat magára az önfenntartó, a jelentősebb nyugatnémet transzfereket nélkülözni képes gazdasági növekedés.

Feszültségek a gazdaságban

1997 óta a keletnémet növekedési ráták jelentősen elmaradnak a nyugatnémet GDP növekedési ütemétől, az éves nettó transzferek aránya a keletnémet tartományok által előállított GDP-hez viszonyítva még mindig igen magas: 36 százalék. Nem sikerült úrrá lenni a munkaerő-piaci feszültségeken, miközben visszaszorulóban vannak az állam által finanszírozott munkahelyteremtő intézkedések. Nagyon lassan nő a külpiaci versenyképesség. Noha a keletnémet exportőrök esélyei az utóbbi időben javultak, a német kivitelt továbbra is a nyugatnémet vállalatok uralják. Az előbbiek részaránya az összes német exporton belül csupán 3,7 százalék, aminek felét egyetlen tartomány, Szászország adja. A fellendülést akadályozza, hogy továbbra is lanyha az építési kereslet, amely korábban a keletnémet konjunktúra legfőbb támasza volt.

A keleti tartományok hozzájárulásának aránya az össznémet GDP-hez – a népességszámhoz, illetve a területi nagysághoz mérten – továbbra is szerény. Az elmúlt tíz esztendő nem volt elégséges ahhoz, hogy lezáruljon a német-német gazdasági integráció folyamata, és létrejöjjön az ország gazdasági egysége. Mindaddig, amíg korlátozott marad a magánberuházók érdeklődése a keleti tartományok iránt, valamint amíg a gazdaság minden területén meghatározó a teljesítménykülönbség, addig nem lehet leépíteni a nyugati transzfereket. Különböző kutatások szerint a nyugati tartományok szolidaritására a keleti országrészek iránt még legalább 2004-ig szükség lenne, azzal együtt, hogy az újjáépítés terheit a szövetségi költségvetésről fokozatosan a keletnémet tartományi költségvetésekre (a Länderekre) kellene átterhelni, és a szövetségi költségvetés feladataként csupán az interregionális infrastrukturális projekteket kellene megtartani.

A német gazdaságpolitika három további fő problémával küszködik, amelyek eredete a fal lebontása előtti időszakra nyúlik vissza, és amelyek tovább mélyültek Németország két felének újraegyesítésével. E problémák rövid távon már a Kohl-kormány számára is megoldhatatlannak bizonyultak, és jelentős mértékben hozzájárultak az 1998-as választások elvesztéséhez. Az új, SPD/Zöld koalíció – a meghirdetett reformtörekvések ellenére – sem tud velük egykönnyen megbirkózni. Ezek:

• a magas munkanélküliség,
• a költségvetési deficit, illetve az államadósság
• és a nyugdíj-finanszírozási rendszer válsága.

A foglalkoztatottsági helyzet javítását célzó intézkedések A fiatal munkanélküliek számának csökkentését szolgáló program (100 000 fiatal számára továbbképzési lehetőség, alapképzés feltételeinek biztosítása); munkahelyteremtő intézkedések finanszírozására 45,3 milliárd márkás külön keret elkülönítése a szövetségi munkaügyi hivatal (Bundesanstalt für Arbeit) részére; nagyobb súlyt helyezni az aktív munkaerő-piaci eszközökre a passzív (bérhelyettesítő) eszközökkel szemben; a munkaerő-támogatási törvény (Arbeitsförderungsrechts) módosítása 1999. augusztus 1-jei hatállyal; a jövedelem- és vállalati nyereségadók többlépcsős csökkentése 1999, 2000 és 2002-ben; ökoadók bevezetése és az ebből származó jövedelmek átcsoportosítása; a 2001-gyel induló vállalati adóreform kidolgozása; a nők és a férfiak esélyegyenlőségének javítása; csatlakozás az Európai Foglalkoztatási Paktumhoz.

A munkanélküliség dilemmája

1999-ben Németországban minden hetedik aktív korú lakos állás nélkül volt, és továbbra is nyomasztóak a munkaerő-piaci kilátások. Míg 1999-ben számos fejlett európai ország – Dánia (5,9 százalék), az Egyesült Királyság (4,4 százalék), Hollandia (4 százalék), Svédország (5,5 százalék) – sikeresen le tudta nyomni a munkanélküliségi rátát, addig Németországban – a nagyobb EU-tagországokhoz, Franciaországhoz és Olaszországhoz hasonlóan – nem vezettek jelentősebb eredményre az elmúlt évek foglalkoztatáspolitikai törekvései.

Az új kormány a munkanélküliség leküzdését a legfontosabb gazdaságpolitikai célként jelölte meg. A "Szövetség a munkáért, a szakképzésért és a versenyképesség javításáért" elnevezésű program keretében a kormány, a munkaadók különböző szervezetei és a szakszervezetek közös összefogást hirdetve próbálnak megoldást találni.

A szinte hagyományosnak mondható magas német munkanélküliség alapvetően három okra vezethető vissza: a túlságosan magas bérköltségekre, a túl merev bérarányokra és a rugalmatlan munkaerő-piaci szabályozásra. A konjunkturális ingadozások csupán kismértékben változtatnak a foglalkoztatottsági helyzeten, s az elmúlt évek gazdasági növekedése, illetve a keresletbővülés üteme – sem a keletnémet, sem pedig a nyugatnémet tartományok esetében – nem volt elégséges ahhoz, hogy jelentősen enyhüljenek a munkaerő-piaci feszültségek. Éppen ezért a 2000-re prognosztizált – elsősorban az exportkereslet várható bővítésére építő – gazdasági élénkülés (2,7 százalék, szemben az 1999-es 1,4 százalékkal) önmagában nem lesz elégséges ahhoz, hogy a munkaerő-piaci helyzeten számottevően javítson. (Nem beszélve arról, hogy a foglalkoztatási kereslet bővülése a konjunkturális fellendülést általában csak késve követi.) Ugyanakkor nem zárható ki az a veszély sem, hogy egy esetleges újabb konjunkturális lanyhulás következtében a munkanélküliség újra ugrásszerűen felszökik, és magas szinten stabilizálódik.

A német munkanélküliség strukturális jellegére utal az a tény is, hogy az elmúlt években a munkanélküliek száma alig csökkent, miközben jelentősen nőtt a szabad állások száma. A kialakult helyzetet még súlyosabbá teszi, hogy a keletnémet tartományok esetében a munkanélküliségi ráta gyakorlatilag duplája a nyugatnémet tartományokbelinek, és e téren – a foglalkoztatási struktúrából és a korösszetételből, továbbá a költségvetés által finanszírozott munkahelyteremtő intézkedések visszaszorulásából fakadóan – nem remélhető gyors változás.

A kialakult bérstruktúra sem kedvez a foglalkoztatottságnak. A bérek növekedése általában meghaladja a termelékenység növekedését, másrészt a szakszervezetek által követett bérpolitika, az ágazati bérmegállapodások elsősorban rövid távú érdekeket képviselnek. Az 1999-es, átlagosan 3,2 százalékos, illetve az irányadó szakszervezetek, mint a fémipari dolgozók szakszervezete esetében kialkudott 4,4 százalékos béremelkedést többek között azzal indokolták, hogy az előző években követett visszafogott bérpolitika nem segítette elő a munkahelyek számának növekedését, azt a továbbiakban nem érdemes követni.

A magas német bérek okozta komparatív versenyhátrány a jövőben nemcsak egyéb nemzetközi viszonylatban, hanem az EU-n belül is fel fog értékelődni, hiszen a darabbérek között megmutatkozó regionális különbségeket az EMU-n belül nem lehet többet az árfolyam segítségével kompenzálni.

A német bérstruktúra másik sajátossága, hogy a bérek differenciálódása regionálisan, a szakképzettség színvonala és a szakmák szerint viszonylag kicsi, sőt az utóbbi időben inkább csökkenő tendenciát mutat. Ennek egyik magyarázata az ágazati bérmegállapodások merev szerkezetében rejlik.

Szakértők (legutóbb a kormány mellett működő tanácsadó testület, az ún. Sachverständigenrat hagyományos éves jelentésében) már régóta javasolják, hogy az ágazati bérmegállapodásokat "nyitottabbá", elsősorban "lefelé nyitottá" kellene tenni. Így például megoldás lehetne, ha a munkanélküliség által jobban sújtott régiókban a béremelkedések mértéke nem érné el az átlagos szintet, sőt a termelékenység emelkedésének mértékét sem. Az ágazati bérmegállapodások keretében kialkudott rátákat célszerűbb lenne irányadó mutatókként értelmezni, amelyektől a konkrét esetekben el lehetne térni.

A munkanélküliség problémájának kezelését korlátozza az is, hogy viszonylag csekély különbség van az alacsonyabb bérkategóriák és a szociális-, illetve a munkanélküli segélyen élők jövedelme között. Ez nem ösztönzi kellőképpen a munkanélkülieket arra, hogy újból elhelyezkedjenek.

Nyomasztó államadósság

A német államháztartás továbbra is hatalmas adósságterhet cipel. A mintegy 1500 milliárd márkás hitelállomány napi kamatköltsége 225 millió márka. A Kohl-kormány által megkezdett konszolidáció folyamatát a jelenlegi kormány sem adhatta fel. A költségvetési deficit GDP-hez viszonyított aránya az 1996-os évi 3,4 százalékhoz képest – a maastrichti kritériumoknak megfelelően – 1,4 százalékra süllyedt. A szövetségi költségvetés adóbevételeinek 22 százalékát kamattörlesztésre kell fordítani, ami a költségvetési politika számára meglehetősen szűk játékteret hagy. Csökkenti az állami beruházásokra fordítható forrásokat, gyakran vitatható költségcsökkentő intézkedéseket kényszerít ki, ugyanakkor az adóbevételek fokozott növelésére késztet. Végeredményben a megkezdett adóreformok nem vezetnek az adóterhek csökkentéséhez, legfeljebb a különböző adónemek közötti átcsoportosításhoz.

A konszolidációs program sikere esetén a szövetségi szintű és a tartományi költségvetések, valamint a társadalombiztosítás együttes hiánya 2001-ben a német GDP 1 százalékát, 2003-ban már csak fél százalékát tenné ki. Ezzel párhuzamosan az államadósság aránya is a maastrichti kritériumoknak megfelelően a GDP 60 százaléka alá süllyedhetne. A Gerhard Schröder vezette kormány által meghirdetett reform nemcsak a konszolidáció folytatását tűzte ki célul, hanem a jövedelem és a vállalati adóterhek csökkentését, az adórendszer könnyebb áttekinthetőségét is. Az 1999 áprilisában elfogadott ökoadóreform keretében az energiafogyasztást sújtó adók kivetésével nemcsak a költségvetés bevételeit kívánják növelni, de a környezeti terhek csökkenését is elő szeretnék segíteni.

Ezek az intézkedések a kormány számára rendkívül fontosak. Az egyensúlyi helyzet javítása, az államadósság csökkentése mellett arra is szolgálnak, hogy visszaállítsák a költségvetési politika és a kormány gazdaságpolitikájának egésze iránti bizalmat.

A Schröder-kormány által tervezett nyugdíjreform fontosabb elemei Az ökoadóreform keretében bevezetendő adókat a nyugdíjjárulékok csökkentése érdekében használják fel; 2000-2001-ben a nyugdíjak emelése csak az inflációt követő mértékű lesz, és csak azután fognak újra a bérek és egyéb jövedelmek növekedésének megfelelő ütemben emelkedni. Ez alatt a két év alatt a kormány – a tervek szerint – időt nyerhetne az új rendszer kidolgozására; egy alapbiztosítás révén tartós munkaképtelenség esetén is fennmarad egy minimális alapellátás; ezzel párhuzamosan ki kell építeni a kiegészítő tőkefedezeti rendszert; módosulnak a rokkantságinyugdíj-rendszer feltételei; javítani kell a háztartásbeli asszonyok nyugdíjellátásának és az özvegyi nyugdíjnak a rendszerét, illetve lehetőségeit.

Takarékossági csomag

A kormány által 1999 nyarán összeállított "Jövő 2000" elnevezésű program része a Hans Eichel pénzügyminiszter nevével fémjelzett, a költségvetési reform gyakorlati megvalósítását szolgáló takarékossági csomag. Ennek elfogadtatása az SPD/Zöld kormánykoalíció egyik fő erőpróbájának bizonyult. Az ellenzék az utolsó pillanatig hevesen ellenállt az – általa antiszociálisnak tartott és a választási ígéretek megszegésének titulált intézkedéscsomagnak.

A sokat vitatott csomag 2000-re a szövetségi költségvetési kiadások 30 milliárd márkás csökkentését irányozza elő, amiből 16 milliárdot az egyes tárcák közvetlenül takarítanak meg, a további 14 milliárdról pedig a költségvetés szanálásáról szóló törvény keretében intézkednek.

A költségvetési kiadások csökkentésének megvalósíthatóságát beárnyékolja az a tény, hogy azok 1999-ben is nőttek (6,3 százalékkal), noha a terv akkor is a szinten tartás volt. Mivel kvantitatív csökkentésre kerül sor – a politikai elfogadtatás érdekében a "mindenkinek egyformán fájjon" elv alapján -, ez nem teszi lehetővé, hogy a kiadásokon belül fontosabb strukturális átrendeződések történjenek. Az sem világos, hogy a minden évben előirányzott szubvencióleépítés milyen területeket fog érinteni. Már csak azért sem, mert a szóban forgó takarékossági csomagot alig két hónap alatt állították össze, ami túl rövid idő az egyes ágazati, illetve makrogazdasági prioritások újrafogalmazására. A "Jövő 2000" program is elsősorban csak jelzésszerűen vázolja fel azokat a főbb területeket, amelyeket a jövőben támogatni, ösztönözni kellene.

Szövetség a munkáért, a szakképzésért és a versenyképesség javításáért (1998. december) Fő célok: a foglalkoztatottsági helyzet javítása; az állam, a szakszervezetek és a gazdaság szereplői közötti összhang megteremtése a célok és eszközök tekintetében; a foglalkoztathatóság javítását szolgáló reformok megvalósítása; az ágazati bérmegállapodások során elősegíteni a "szövetség a munkáért" keretében megfogalmazott célok érvényre juttatását, olyan bérszínvonal kiharcolásának támogatása, amely hozzájárul a foglalkoztatottság növekedéséhez; a társadalombiztosítási reform keretében a béreket terhelő munkaadói költségek csökkentése; a vállalati adóreform megvalósítása, elsősorban a kis- és középvállalati szektor tehermentesítése érdekében; rugalmas nyugdíjaztatási lehetőségek bevezetése; a fiatal és a tartós munkanélküliek helyzetének, esélyeinek javítását szolgáló aktív munkaerő-piaci eszközök kialakítása; a továbbképzés, átképzés, szakképzés feltételeinek, eszközeinek javítása, szélesítése; a keletnémet újjáépítés, az "Aufbau Ost" célkitűzéseinek (regionális gazdasági támogatás, a kutatás-fejlesztés ösztönzése, aktív munkaerő-piaci politika, infrastruktúra fejlesztése) összekapcsolása a szóban forgó programmal.

Válságban a nyugdíj-finanszírozási rendszer

Németország harmadik legfőbb problémája a lakosság elöregedése, a jelenlegi nyugdíjrendszer finanszírozásának egyre kevésbé fenntartható volta. Becslések szerint 2035-re Németország lakossága lesz a legöregebb a világon, mind kevesebb munkavállalónak kell finanszíroznia a nyugdíjak emelkedő volumenét. A reformtörekvések mögött az a felismerés húzódik meg, hogy nem tartható fenn a felosztó-kirovó finanszírozás jelenlegi formája; ezt mindenképpen valamiféle tőkefedezeti konstrukcióval kell kiegészíteni. Áldozatokra is szükség lesz, bizonyos rétegek életszínvonala óhatatlanul csökkenni fog.

A jelenlegi nyugdíj-finanszírozási rendszer egyrészt nagymértékben ki van szolgáltatva a demográfiai folyamatoknak (a várható életkor meghosszabbodásának, a születési ráta csökkenésének), másrészt a megváltozott munkavállalói, illetve munkáltatói attitűdöknek (megnövekedett a hajlandóság a járulékköteles rendszert elkerülő foglalkoztatási formák alkalmazására).

A munkavállalók által fizetett nyugdíjjárulék nagysága jelenleg 19,5 százalék (a kilencvenes évek elején még csak 17 százalék körül mozgott), ami sokkal magasabb lenne, ha a nyugdíjkasszát nem támogatná a költségvetés. A nyugdíjpénztár deficitje a keletnémet tartományok esetében igen magas, ami az ottani nyugdíjak gyors felzárkóztatásával, a korengedményes nyugdíjasok nagy számával és az örökölt adósságállománnyal függ össze.

A tervezett nyugdíjreform sikere, társadalmi támogatottsága elsősorban azon múlik, hogy sikerül-e a generációk között olyan kompromisszumot kialakítani, amely figyelembe veszi nemcsak a jelenlegi nyugdíjasok, hanem a jövő generációinak teherbíró képességét is.

Az Eichel-féle takarékossági csomag fontosabb elemei A közalkalmazotti fizetéseknek csak a várható infláció mértékének megfelelő (0,7%) emelése az alanyi jogon járó munkanélküli-segély megszüntetése, a lakásépítési támogatás csökkentése, a szociális lakbértámogatás csökkentése, illetve a tartományi költségvetésekre történő ráterhelése, a nyugdíjaknak csak az infláció mértéke szerint történő emelése, a munkanélküli-segélyek csökkentése, az állami nyugdíjalapok szubvencionálásának csökkentése, a mezőgazdasági dolgozók nyugdíj-, illetve egészségbiztosítási kasszáinak csökkentett szubvencionálása, a gázolaj-támogatás leépítése az agrárgazdák esetében, a művészek szociális kasszáinak mérsékeltebb támogatása, családtámogatási program (a gyerekek után járó családi pótlék emelése, a családon belüli gyermeknevelés költségeinek adócsökkentő tényezőként való kezelése beszűkül, az egzisztenciaminimum újradefiniálása), életbiztosítások egy összegben történő kifizetése esetén forrásadó kivetése.

Egészségbiztosítási reform

A nyugdíjreformmal párhuzamosan körvonalazódott egy, az egészségbiztosítási rendszer átalakítását célzó reformcsomag is. A betegbiztosítás költségeinek kezelhető keretek között tartására vonatkozó kísérletek nem új keletűek; megoldásukban azonban a Kohl-kormányzat nem jutott messzire. A jelenlegi elképzelések fő célja, hogy az egészségügyi és a betegellátási szolgáltatások színvonalának szinten tartása, illetve javítása mellett hatékonyan kihasználják a rendelkezésre álló, globális költségvetés keretében maximált forrásokat. Nem kívánnak változtatni a biztosítási járulékokon, s ez konfliktushelyzetet idézhet elő.

További feszültségforrás a keletnémet egészségbiztosítási kasszák deficitfinanszírozásának kérdése: a kormány által ígért szolidaritás egyre erősödő nemtetszést vált ki a nyugatnémet tartományok részéről. A reformelképzelések egyik legnagyobb hiányosságának szakértők azt tartják, hogy meg sem kísérli az egyéni teherviselés szerepét növelni. Lemond arról, ami a Kohl-kormány reformelképzeléseiben már megjelent, nevezetesen, hogy bizonyos szintű alapellátáson túl a különböző szolgáltatásokat az egyének fokozottabb mértékben, saját igényeik szerint maguk fizessék meg.

Megtépázott takarékossági csomag

A reformelképzelések elfogadtatása, minden jogosultságuk ellenére, nem kis feladat. A végrehajtás számos esetben kompromisszumok árán valósul meg. Ez történt az Eichel-féle takarékossági csomag esetében is, amelyet a Bundestag és a Bundesrat képviselőiből álló egyeztető testület hagyott jóvá. A konfliktusok többszintűek: érdekellentétek vannak a kormánykoalíció és az ellenzék között, a kormánykoalíción belül, illetve a szövetségi és a tartományi szintek között is.

A szövetségi költségvetés nem tudta áthárítani a tartományi költségvetésekre a szociális segélyekben részesülő családok lakbér-kiegészítését, s sikerült megakadályozni a tőkefedezeti életbiztosítások megadóztatását is. Olyan kérdések, mint az örökösödési adó vagy a vagyonadó módosítása, a nagyobb jövedelműek adóterheinek növelése már a programokba sem kerültek bele, hiszen a párton belüli csatározások során megbuktak. A jövő feladata a nyugdíjreform körüli viták eldöntése is, ennek kapcsán a szakszervezetek, a munkaadók szövetségei és a kormány által képviselt elképzelések összehangolása, akárcsak az egészségbiztosítási reform további lépéseinek kidolgozása és elfogadtatása, valamint a német vállalati adózás reformja terén tett ígéretek aprópénzre váltása. A kormánykoalíció a "megtépázott" takarékossági csomag – hiszen a jelenlegi változat már csak 27 milliárd márkás megtakarításról szól – elfogadtatását is győzelemnek tekinti. Ennél többre egyelőre nincs is esélye, hiszen a tartományok képviseletét ellátó felsőházban az ellenzék rendkívül erős. Az Észak-Rajna-Vesztfáliában, illetve a Schleswig-Holsteinben küszöbönálló tartományi választások eredménye kulcsfontosságú lesz a jelenlegi német kormány és a még megoldatlan reformelképzelések megvalósíthatósága szempontjából egyaránt.

"Jövő 2000" – a szövetségi kormány programja Munkahelyteremtés. Az állam cselekvőképességének helyreállítása, a költségvetés szanálása a következő súlyponti prioritások fenntartása mellett: Kutatás és technológiafejlesztés, oktatás, továbbképzés, Aktív munkaerő-politika, A keletnémet tartományok újjáépítése, Infrastruktúra-fejlesztés, lakás- és útépítési programok, A kezdő vállalkozások, egzisztenciateremtés támogatása, Adókönnyítések (a magánháztartások, a munkaadók és a munkavállalók részére egyaránt), A különböző generációk egyenletes terhelése, A környezet védelme, a környezeti értékek megőrzése. Az államháztartás konszolidálásának sarokelemei: A nyugdíjbiztosítás, a nyugdíjreform megvalósítása, Az államapparátusban alkalmazottak jövedelmének korlátozása, A szociális juttatások csökkentése, Létszámleépítések az államapparátusban, szubvenciók leépítése (adótámogatások leépítése, direkt szubvenciók csökkentése), Adók és járulékok csökkentése. Felelősség az eljövendő generációkért – új, adósság nélküli költségvetés kidolgozása. Szociális igazságosság, a társadalmi rétegek közötti szolidaritás. A gazdasági növekedés ösztönzése, a konjunkturális fellendülés elősegítése. Az adóterhek csökkentése, a nagy jövedelmek megadóztatása, az adóreform különböző lépcsőinek megvalósítása 1999, 2000, 2002 – a magánháztartásokat sújtó jövedelemadó-terhek lépcsőzetes csökkentése, gyermekek utáni családi pótlék emelése, Ökoadók bevezetése, 2001 – nagyvállalati adóreform.