A kormány 2000-re ígérte az adó- és járulékreformot, amelynek alapvető célkitűzéseivel többé-kevésbé mindenki egyetért, a megvalósítás konkrét eszközeiről azonban még folynak a viták és a találgatások. Adószakértő szerzőnk a reform gazdasági és politikai indokait, valamint célját boncolgatja.
Az adóztatással kapcsolatos vélekedések
Egyet kell értenünk Lánczi Andrással, amikor azt mondja, hogy "a politikai kultúra állapotának talán legjobb mércéje, egyben egyik legfontosabb alakítója egy országban az adózással kapcsolatos vélekedések és tényleges döntések tartalma". Nem vitathatók megállapításai – lényegét tekintve – a magyarországi adórendszer jelenlegi állapotáról, a lakosság adórendszerhez való viszonyáról sem. Felmérések híján a következőképpen összegzi ezeket:
- masszív ellenállás van a személyi jövedelemadóval szemben (véleményem szerint nem csak a jövedelemadóval szemben),
- az állammal, a politikával szembeni bizalmatlanság nem csökkent (igaz ez az állítás a legutóbbi időkig bezárólag is),
- a túladóztatás szubjektív érzését objektív adatok is alátámasztják,
- az adókikerülés jelensége – amelynek oka nem mindig morális romlottság – általánosnak tekinthető, azzal mindenki találkozik, sőt eltérően bár, de majdnem mindenki részt is vesz benne, akinek erre társadalmi helyzete, gazdasági szerepe lehetőséget biztosít.
Nem kétséges, hogy az előbbi problémák feloldására nem elégséges a jelenlegi adórendszer toldozgatása-foltozgatása, átható adóreformra van szükség – és még valami egészen másra.
Hogyan viszonyul a lakosság az adóztatáshoz?
A jövőbeli adórendszer-ideával kapcsolatosan két, kiemelt jelentőségű tényezőről érdemes külön is szót ejteni, hiszen azok figyelmen kívül hagyásával az új adórendszerrel szemben támasztott követelmények nem értelmezhetők, illetve az új adórendszer hatékonyan nem működtethető.
Az egyik az adóztatás politikai aspektusából következik, nevezetesen, hogy a lakosság hogyan viszonyul az adóztatáshoz, elfogadja-e, igazságosnak tartja-e azt, vagy elutasítja. A lakosság adóztatáshoz fűződő jelenlegi viszonya nyilván nem magyarázható csak a közelmúlt eseményeivel, annak történelmi okai is vannak. Gondolok itt elsősorban arra a nem csak a késői kádárizmus időszakára jellemző állampolgári attitűdre és gyakorlatra, amely szerint az állami vagyon megrövidítése, az élelmesség, az ügyeskedés – ideértve a vállalati vagyon megkurtítását, a kontárkodást is – egyáltalán nem számítottak bűnnek. Ezt az általánosnak mondható és nem múló állampolgári érzést és attitűdöt a rendszerváltás utáni időszak hatalmi tényezői nem voltak képesek módosítani, sőt magatartásukkal, döntéseikkel sokszor felerősítették azokat. Az állam és állampolgár közötti bizalom felépítése a jövő nagy kihívása. A bizalom előfeltétele az állam és állampolgár közötti konszenzus kialakításához, de az nélkülözhetetlen az adórendszer legolcsóbb működtetéséhez is. Ehhez a gondolatkörhöz tartozik annak bátor vállalása, hogy a politikai kultúra – és adómorál – jelenlegi szintjén nem mellőzhető egy izmos beszedési és ellenőrzési rendszer. Az igazán jelentős felismerés pedig az lenne, hogy egy erős adóigazgatási apparátus önmagában – bármennyi erőforrást fordítunk is megteremtésére – nem elégséges a hatékony adóztatás megvalósításához.
Szociálpolitikai funkció
A másik tényező – amely első ránézésre inkább adótechnikai, igazgatási kérdésnek látszik – az úgynevezett szociálpolitikai funkció adórendszeren kívüli működtetésének követelménye. Teljesen nyilvánvaló, hogy a két rendszert azért is szükséges szétválasztani, mert a szociálpolitikai elemek nehézkessé, szövevényessé teszik az adórendszert, miközben csak nagyon kis lépést teszünk az adórendszerrel szemben támasztott igazságossági, méltányossági követelmények kielégítése felé, sőt óhatatlanul újabb igazságtalanságokat gerjesztünk azok adórendszerbe illesztésével. Másrészt kibogozhatatlanul összekeveredik két – teljesítésének technikájában teljesen eltérő természetrajzú – alkotmányos kötelezettség, nevezetesen az arányos közteherviselés az állampolgárok részéről, és a rászorultakat, elesetteket megillető társadalmi gondoskodás kötelessége az állam részéről. A támogatási intézményrendszer adórendszerről történő leválasztásának politikai üzenete – mintegy az adóztatás politikai aspektusa – éppen az, hogy az önálló adórendszer relatíve egyszerű szabályai következtében mindenki számára világossá válik, hogy ki, milyen jövedelem után és milyen mértékben járul hozzá az állami és társadalmi feladatok, célok megvalósításához. E társadalmi célkitűzéseknek természetesen részét kell hogy képezze a szociálisan hátrányosabb helyzetben lévők támogatása, társadalmi mobilitásuk előmozdítása.
A reformkoncepció szerint a javasolt változtatások (céljukat, jellegüket, súlyukat tekintve) új adórendszer kialakítását jelentik, amelynek eredményeként egyszerűbb és átláthatóbb lesz az adóterhelés, illetve tovább szűkül az adókikerülés és adókijátszás mozgástere. Véleményem szerint a javasolt változtatások csak olyan mértékben vezethetnek a reformkoncepcióban megfogalmazott célok megvalósulásához, amilyen mértékű elmozdulás tapasztalható az ismertetett tényezőkben (bizalom helyreállítása, erős adóztatási szervezet, profiltiszta jogintézmények és szervezetek).
A gazdaságpolitika stratégiai követelményrendszere
A reformkoncepció – véleményem szerint – helyes követelményrendszert állít fel a gazdasági stratégiával szemben. Ma már nem vitatott, még a kormánytényezők részéről sem, hogy a növekedés korábbi trendje módosult, a korábbi növekedési várakozások – és nem csak a gazdasági válságjelenségek következtében jelentkező konjunkturális változások, illetve a régiónkban kialakult bizonytalansági, kockázati tényezők miatt – túlbecsültek voltak.
A hármas célrendszerből – a versenyképesség növelése, a stabilitás megőrzése és a gazdaság és társadalom kohéziójának javítása közül ez utóbbi különös figyelemre érdemes, mert kifejeződik benne az az óhaj, hogy az adórendszer is – jó esetben bele nem értve a szociálpolitikai-támogatási elemeket – járuljon hozzá a társadalom szélsőséges polarizációjának elkerüléséhez. E törekvést gyengítő tényezőként értékelhető a "gazdasági determinizmusból" (Lánczi András) fakadó, az egyensúlyi feltételekre tekintettel szükséges fiskális politika. Az nagyon kívánatos volna – és erre tesz ígéretet a reformkoncepció -, hogy a szigorú fiskális politika a kiadások relatív csökkenése mellett valósuljon meg, ezzel is hozzájárulva a jövedelemcentralizáció további csökkenéséhez, ezen belül az átlagos adóteher mérséklődéséhez.
Lakossági jövedelempolitika
A lakossági jövedelempolitikával kapcsolatosan két célkitűzést emel ki a reformkoncepció, nevezetesen a jövedelemszínvonal emelkedését, azzal a kikötéssel, hogy a reálkeresetek növekedése nem haladhatja meg a termelékenység növekedését, valamint azt, hogy a háztartások bevételének domináns eleme a munkavállalói jövedelem legyen. E szándék mögött sejtésem szerint az a gondolat húzódik meg, hogy az adókikerülési technikákat alkalmazók között szép számmal találhatók a munkaerőpiacról kiszoruló kényszervállalkozók, illetve az adó- és még inkább a tb-járulék-fizetési kötelezettség csökkentése, illetve kikerülése érdekében vállalkozói létbe menekülő kvázi munkavállalók. Az nyilvánvaló, hogy a munkavállalói jövedelem csak akkor válhat belátható időn belül domináns jövedelemmé a háztartásokban, ha
- a munkaerő költségei a vállalkozások számára elviselhető szintűvé csökkennek,
- a megtakarítási hajlandóság és ezzel összhangban a beruházási kedv növekszik,
- a gazdaság tartósan egyensúlyi növekedési pályán marad, valamint
- megfelelő szinten folytatódik a működőtőke beáramlása.
Az alkalmazandó politikákkal szemben nem vitatható követelmény, hogy azok járuljanak hozzá az államháztartás adósságának, illetve éves deficitjének fokozatos mérséklődéséhez, továbbá hogy a makrokereslet – a csökkenő ütemű infláció fenntartása érdekében – szigorú keretek között maradjon.
Az adórendszerrel kapcsolatosan a reformkoncepció a legfontosabb makrogazdasági feltételek között említi a fajlagos adó- és járulékterhelés mérséklését, a teljesítményorientáció növelését, az adó- és járulékrendszer egyszerűsítését, átláthatóbbá tételét.
Az adó- és járulékreform céljai
A reformkoncepció szerint az adó- és járulékreformnak a következő célokat kell szolgálnia:
- az élőmunka terheinek csökkentését a versenyképesség növelése és a gazdasági növekedés serkentése érdekében,
- a családok helyzetének, a gyermekvállalás és a gyermeknevelés anyagi feltételeinek javítását a család szerepének erősítése érdekében,
- a kis- és közepes vállalkozások működési feltételeinek javítását, adminisztrációs terheinek csökkentését úgy, hogy a változtatások ne torzítsák a versenyt,
- a külföldi tőke további beáramlását,
- kiszámítható és átlátható adókörnyezet kialakítását annak érdekében, hogy a vállalkozásokat hosszú távú döntésekre ösztönözze azért, hogy a befektetések hozamait belföldi vállalkozásokba forgassák vissza,
- a külső jogharmonizáció folytatását, mérlegelve a költségvetési szempontokat is.
Ezzel a célrendszerrel – kivéve az adórendszerbe erőltetett "családi" elemet mint a "méltányosság érvényesítésének technikáját a jövedelemadózásban" (Hetényi István) -, azt gondolom, egyet lehet érteni. Az sem kifogásolható, ha a jogharmonizáció ütemének és területeinek meghatározásakor – különös tekintettel a fokozatosságra – figyelembe veszik a költségvetési szempontokat is, azaz az állami szerepvállalás csökkentésének lehetséges ütemét.
Adóigazgatás
A reformkoncepció külön hangsúlyozza, hogy az adórendszer tervezett változásaival egyenértékűnek tekinti az adóztatás eredményességét szolgálni hivatott adóigazgatási változtatásokat. A koncepciót kidolgozók úgy vélik, hogy az adókikerülés elsősorban az adóhatósági ellenőrzés minőségi megváltoztatásával, folyamatos helyszíni jelenléttel és ellenőrzéssel érhető el. Ahogy korábban már említettem – figyelemmel a politikai kultúra adott szintjére, az állam és állampolgár megromlott viszonyára, a bizalmatlanságra -, egyetértek egy minőségileg megújuló, erős adóhatóság, pontosabban egy izmos, azonos beszedési elvek mentén működő integrált kincstári beszedő szervezet kialakításával, de ez csak szükséges és nem elégséges feltétele a kívánt cél elérésének. Igazságos és méltányos, az állampolgárok által is jól felismerhető szándékú adórendszer nélkül, valamint a meglévő bizalmatlanság olvadása nélkül az adómorál javulására hosszabb távon nem lehet számítani. Természetesen, bizonyos – jellemzően keményebb és szigorúbb – technikák rövid távon hozhatnak akár mérhető eredményt is, gondolok itt elsősorban a reformkoncepció által is nevesített adókivetéses technikák szélesebb körű alkalmazására az önadózással szemben, de mélyreható – és főleg tartós – változás pusztán ezektől az intézkedésektől nem várható.
Az adórendszer egyszerűsítése
Az adóreform-koncepció központi gondolata az adórendszer egyszerűsítése. E szándék helyességét senki nem vitathatja. Az is teljesen nyilvánvaló, hogy ennek a célnak a megvalósítása nem képzelhető el a jelenlegi adótörvényekben – mintegy áttétes rákos daganatként – burjánzó szociális és más ösztönző, támogató elemek, adómentességek és -kedvezmények kaotikus rendszerének kioperálása nélkül. Az is nyilvánvaló – maradva a hasonlatnál -, hogy ezzel a beavatkozással nem oldódik meg minden bajunk. A beteg gyógyulásához kitartó utógondozásra lesz szükség. Véleményem szerint – egyetértve az anyag készítőivel – a változtatásokkal együtt járó konfliktusokat valóban vállalni kell az adóreform sikerre vitele érdekében. Azt is meg kell jegyeznem ennél a gondolatnál újfent, hogy az adótörvények "profiltisztításával" párhuzamosan meg kell teremteni a szociális támogatási rendszer önálló jogintézményét és szervezeti hátterét, annál is inkább, mert az egyszerűség és az igazságosság – egy rendszeren belül – egyidejűleg valóban nem teljesíthető követelmények, azok csak egymás kárára biztosíthatók, mégpedig nagyon rossz hatásfokkal. A jelenlegi személyijövedelemadó-törvény igen bonyolult, de még nagy jóindulattal sem állítható, hogy igazságos.
Az adórendszer egyszerűsítésének kérdéskörébe tartozik az adóztatási folyamat egyszerűbbé tétele is. Támogathatónak tartom azokat a törekvéseket, amelyek az önadózás intézményének visszaszorítását célozzák meg, szolgálva ezzel az adóhatóság feladatainak súlypontáthelyezését a mennyiségről a minőségre, miközben az adókikerülési pályák is szűkíthetők, gondolok most elsősorban arra, hogy az adókötelezettség teljesítéséért való felelősség a jelentősen kisebb számosságú, ezáltal jobban ellenőrizhető kifizetőkre helyezhető. E cél megvalósításának vannak bevezethető reális eszközei és technikái, például akár az adóelőleg intézményének kvázi megszüntetése, a magánszemélyek nyilatkozattételre való kötelezése a kifizetők felé, a kifizetők adatszolgáltatási kötelezettségének kontrollinformációkon túli tartalommal való feltöltése, a munkáltatói elszámolás értelemszerű kiterjesztése a kifizetőkre, az adóhatóság által működtetett és karbantartott – nagy adatbiztonságúnak minősíthető – magánszemélyek adatbankja stb.
Új adók bevezetése
A reformkoncepció visszafogottan nyilatkozik az új adók bevezethetőségéről. A szóba került lehetséges új adók (kamatadó, biztosítási adó, földadó) közül nem mind tekinthető – mint például a kamatadó – új adónemnek. Bevezetésüket a szerzők elsősorban az adórendszerben meglévő "hézagokkal", következetlenségekkel indokolják, de azt gondolom, hogy nem tévedünk nagyot, ha azt állítjuk, hogy szándékukat sokkal inkább motiválja az államháztartási hiány előirányzott mértékének követelménye is. Ezt támasztja alá a reformkoncepció szövege, amely kiemeli, hogy az adó- és járulékreform nem veszélyeztetheti az államháztartás egyensúlyát és az inflációmérséklés követelményét. A reformkoncepció szerint 2000-től sem várható a jelenleginél lényegesen kisebb jövedelemcentralizációhoz vezető adórendszer. Ennek végső oka pedig nem más, mint az állami szerepvállalás jelentősebb csökkenésének halogatása.
A reformkoncepcióban megfogalmazott célok és tervezett változtatások – ideértve most a járulékreform legfontosabb momentumait, az élőmunkaterhek további csökkentésének és a járulékbeszedés igazgatási feladatának megújítási szándékát is – értékválasztásuk, súlyuk, jellegük, várható átrendező hatásuk okán reformértékűnek tekinthetők, így bevezetésük fokozatossága nem kifogásolható, sőt kívánatos, annál is inkább, mert a reformkoncepció számos eleme kiforratlan, további kutatást és szakmai elemzést igényel. A fokozatos bevezetés mellett szólnak a gazdasági törvényszerűségek, a társadalom politikai és egzisztenciális állapota, és ebből folyó tűrőképessége.
József-Polonyi Gábor