Közbeszerzés új feltételekkel

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (1999. április 1.) vegye figyelembe!

Átláthatóbb lesz a verseny

Megjelent a Cégvezetés (archív) 13. számában (1999. április 1.)
Szöveg nagyítása Szöveg kicsinyítése Nyomtatás

 

A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvénnyel (Kbt.) kapcsolatban egymásnak néha szögesen ellentmondó vélemények látnak napvilágot. Egyesek szerint a törvény túl részletes, és mereven szabályozza az eljárást, mások viszont (feltehetően, akik úgy érzik, hogy méltatlanul lettek vesztesei egy-egy versenytárgyalásnak) azt mondják: a törvény nem elég szigorú, és lehetőséget hagy a szabályok kijátszására. Abban azonban általában megegyeznek az álláspontok, hogy a törvényen változtatni kell.

 

Az Országgyűlés a Közbeszerzések Tanácsa 1997. évről készült beszámolója alapján január végén megvitatta a közbeszerzések helyzetét, valamint a Kbt. erényeit és fogyatékosságait. A vitában is kettősség volt érezhető: a szigorítás és egyidejűleg az enyhítés iránti igény. A Közbeszerzési Tanács beszámolójában szereplő adatokból fény derült arra, hogy - bár a Kbt. szerint legtöbb esetben nyilvános közbeszerzési eljárást kellene tartani - az összes eljárás egyharmadát is meghaladja a tárgyalásos eljárások száma. A tárgyalásos eljárás a Kbt. szerint kivételes esetekben, csak szigorú feltételek esetén alkalmazható, viszont megkezdéséről és lefolytatásáról legtöbbször nem kell előzetesen hirdetményt közzétenni. Így a jogosulatlanul lefolytatott tárgyalásos eljárásokat megakadályozni nem lehet, legfeljebb az utólagos szankcionálásra van mód. A tárgyalásos eljárás abban különbözik a Kbt. szerinti többi eljárástól, hogy csak a lehetséges szállítók, szolgáltatók szűk köre tud róla, és az eljárás lefolytatásának szabályai sem olyan kötöttek, mint a nyílt eljárásé. Egyszóval éppen megfelel a zavarosban halászni kívánóknak, de sérelmes azok számára, akiket kihagynak a versenyből, és természetesen a közpénzek nyilvános és ésszerű felhasználásának célját sem éri el.

A kormány röviddel a beszámolóval kapcsolatos vita után benyújtotta az Országgyűléshez a Kbt. módosításáról szóló törvényjavaslatot, amelynek előkészítése már 1998 nyara óta folyik. A javaslat enyhítő és szigorító módosításokat egyaránt tartalmaz. Igyekszik feloldani a hatályos Kbt.-ben található feleslegesen merev előírásokat, túlzottan szigorú igazolási kötelezettségeket, másfelől viszont azokon a pontokon, ahol a Kbt. adta könnyítésekkel visszaéltek, ennek lehetőségét igyekszik korlátozni. Nem tagadható továbbá, hogy a Kbt. - amely 1995-ben Magyarországon úgy született meg, hogy előtte több mint 40 évig nem volt ilyen jogintézmény, tehát gyakorlati tapasztalatok nem álltak rendelkezésre - az eljárások egyes részletkérdéseit nem szabályozza, nem ad minden esetre aprólékos előírásokat, bár a követendő eljárást a törvény alapelveiből eddig is le lehetett vezetni. Ezeket a hiányokat is pótolja a módosításról szóló indítvány.

A törvény hatálya és a cégek

A gazdálkodó szervezetek legtöbbször ajánlattevőként vesznek részt a közbeszerzési eljárásokban, ebben az esetben kicsi a veszélye annak, hogy a Kbt. hiányos ismerete miatt jogorvoslati eljárás indul ellenük, de ha a cégvezetők az ajánlattételre vonatkozó előírásokat sem tanulmányozzák át, annak gazdasági következménye lesz: feltehetőleg nem nyerik el a megrendelést, mert ajánlatuk nem megfelelő. Számos cég azonban ajánlatkérői pozícióban is kénytelen alkalmazni a Kbt.-t, ha közszolgáltató tevékenység végzésére jogszabály alapján kizárólagos joggal rendelkezik (például a koncessziós társaságok), illetve ha költségvetési támogatást kapott. Ezekben az esetekben szükséges a Kbt. alapos ismerete.

A módosítás a Kbt. személyi hatálya tekintetében a cégeket érintő érdemi változást nem, csak három pontosítást tartalmaz: a közhasznú társaságok, biztosítóegyesületek és víziközmű-társulatok akkor lesznek kötelesek beszerzéseiket a Kbt. alapján lebonyolítani, ha azok felett - az államháztartás valamelyik alrendszeréhez tartozó - szervezet vagy köztestület (például kamara), illetőleg közalapítvány a versenytörvény szerinti irányítási jogokat gyakorol. E módosítást az új versenytörvény hatálybalépése tette szükségessé.

A javaslat módosítja a támogatás fogalmát, és abból egyértelműen kiderül az eddig nem mindenki számára világos szabály: ha egy cég több költségvetési forrásból vagy belföldi és külföldi támogatásból egyaránt részesül, akkor ezek értékét össze kell adni, és az együttes összeg határozza meg, hogy a támogatásból megvalósított beszerzésre alkalmazni kell-e a Kbt.-t.

A személyi hatály harmadik pontosítása nyomán a közszolgáltató szervezetekkel kapcsolatos szabályból kikerül az eddig zavarokat okozó megkötés, hogy a Kbt. csak azokra a közszolgáltató szervezetekre vonatkozik, amelyek a beszerzéssel érintett piac egészén rendelkeznek kizárólagos jogosítvánnyal. A beszerzéssel érintett piac ugyanis nem volt meghatározható.

Szintén a személyi hatály témaköréhez áll közel az a kérdés, hogy a módosítás nyomán lesznek-e olyan cégek, amelyek eddig szabadon szerződhettek a közpénzből gazdálkodó szervekkel, ezután pedig a megrendelés érdekében kötelesek részt venni a Kbt. szerinti versenytárgyalásokban. (Ilyen helyzet akkor fordulhat elő, ha csökken a Kbt. alóli kivételek köre.) A hatályos Kbt.-t nem kell alkalmazni a pénzintézeti tevékenységre és az értékpapír-forgalmazásra. E kifejezéseken a módosítás során változtatni kell, hiszen 1996-ban újraszabályozták a bank- és értékpapírjogot, és az új törvények már nem használják ezeket a Kbt.-ben szereplő fogalmakat. Ugyanakkor az Európai Unió irányelvei szerint a befektetési szolgáltatások igénybevételével kapcsolatban nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni, a pénzügyi szolgáltatások és kiegészítő pénzügyi szolgáltatások tekintetében azonban igen. Szakmai vita alakult ki, szükséges-e ezen a téren a jogharmonizáció már az Unióba való felvételünk előtt. A módosítás végül egy szűk kivételtől: a pénzügyi lízingtől eltekintve egyelőre nem terjeszti ki a Kbt.-t a pénzügyi (és kiegészítő) szolgáltatásokra.

Feltehető, hogy a pénzügyi szolgáltatásoknak a közbeszerzések körébe vonását a bonyolult szerződéskötési eljáráson kívül az ezzel foglalkozó cégek azért is ellenezték, mert a Kbt. szigorú kizárási szabályokat ír elő az ajánlattevőkre nézve, tehát például eleve nem indulhat közbeszerzési eljáráson, akinek egy évnél régebben lejárt köztartozása van, és a hatályos Kbt. szerint az sem, aki versenyjogi vagy üzletvitele körében elkövetett egyéb - jogerős határozattal megállapított - jogszabálysértést követett el. (Az utóbbi jogsértések körét a módosítás egyébként szűkíti, és ez a kizárási ok csak akkor érvényesül, ha az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban így rendelkezik.) Az érintett cégek attól is tarthattak, hogy egy korábban elkövetett jogsértés miatt a törvénymódosítás után nem lesznek jogosultak a szerződéskötésre. Az ilyen aggály azonban mindig megalapozatlan, hiszen alkotmányos alapelv, hogy egy cselekményhez utólagos szabályozás nem fűzhet az elkövetéskori rendelkezéseknél szigorúbb jogkövetkezményeket, tehát az új szabályt legfeljebb a hatálybalépése után kell a jogsértő cégekre alkalmazni. Ez az elv vonatkozik azokra a cégekre is, amelyek a pénzügyi lízing terén a módosítás után csak közbeszerzési eljárás alapján köthetnek majd szerződést.

A közbeszerzési eljárások mennyiségi adatai az eljárások típusai szerint
időszak nyílt eljárás meghívásos tárgyalásos
száma aránya száma aránya száma aránya
1995. 11. 01.-1996. 12. 31. 2252 69,5% 194 6% 795 24,5%
1997. 01. 01.-1997. 12. 31. 2778 64% 241 6% 1319 30%
1998. 01. 01.-1998. 12. 31. 2789 62% 159 4% 1533 34%
Forrás: Közbeszerzési Tanács

Közszolgáltatók dilemmái

A közszolgáltató cégeknek gondot okoz, hogy a hatályos Kbt. rendelkezése szerint ők ugyan kizárólag a közszolgáltató tevékenységükkel közvetlenül összefüggő közbeszerzéseikre kötelesek alkalmazni a Kbt.-t, de nem határozza meg közelebbről, mit is kell ezen érteni. A módosítás kifejti, hogy a közszolgáltató tevékenységgel közvetlenül összefügg a közbeszerzés, ha annak tárgya nélkül a közszolgáltató tevékenységet nem lehetne ellátni, ha pedig egy dolog (szolgáltatás) a közszolgáltató és azon kívüli tevékenységhez is szükséges, szintén közbeszerzési eljárásban kell beszerezni. Az új szabály összhangban van a Közbeszerzési Döntőbizottság eddigi gyakorlatával, amelyből egyébként az is megállapítható, hogy álláspontjuk szerint például az olyan beszerzés is közvetlenül összefügg a közszolgáltató tevékenységgel, amely nélkül az utóbbit nem lehetne megfelelő színvonalon ellátni.

Az értékhatár

A módosítás egyébként azt is megengedi (kérdés, milyen gyakran fognak élni ezzel a lehetőséggel), hogy a közszolgáltató cégek a Kbt.-t fő tevékenységükkel közvetlenül össze nem függő beszerzéseikre is alkalmazzák. (Az a lehetőség már jelenleg is fennáll, hogy az ajánlatkérők az értékhatár alatti beszerzéseikre közbeszerzési eljárást tartsanak.) Ezen lehetőségek deklarálásának azért van jelentősége, mert ennek hiányában az önkéntes alkalmazók nem tehetnék közzé hirdetményeiket a Közbeszerzési Értesítőben, így gyakorlatilag nem tarthatnának Kbt. szerinti versenytárgyalást. A módosítás azt is rögzíti, hogy aki önként alkalmazza a Kbt.-t, az nem mazsolázgathat a szabályokból, hanem a teljes törvény vonatkozik rá, így a jogorvoslati eljárás szabályai és a jogkövetkezmények is.

A hatály egyik eleme az, hogy a Kbt.-t az értékhatárt meghaladó értékű beszerzésekre kell alkalmazni, ebből a szempontból pedig lényegesek a beszerzés becsült értékének kiszámítására vonatkozó szabályok. A Kbt.-nek ezzel összefüggő homályos pontja az 5. paragrafus, amely a közbeszerzés részekre bontásának tilalmáról szól. Jelenleg sokak számára még mindig nem világos, hogy a tilalom valójában csak a becsült érték kiszámításának folyamatára vonatkozik, ezért ezt a módosítás egyértelművé teszi. Sok problémát okoz az „azonos tárgyú közbeszerzés" kifejezés használata, mivel ennek tartalmát a Kbt. nem határozza meg. A módosításban ez a fordulat már nem szerepel, helyette a törvény részletesen leírja, mit kell egybeszámítani, a következőképpen: „A becsült érték kiszámítása során minden árubeszerzés vagy építési beruházás vagy szolgáltatás értékét egybe kell számítani, amelyek beszerzésére egy költségvetési éven belül kerül sor és a beszerzésre egy ajánlattevővel lehetne szerződést kötni, továbbá rendeltetésük azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználásuk egymással összefügg." Mint látható, a módosítás szinte átveszi a Közbeszerzések Tanácsának 2/1996. számú ajánlásában foglalt elveket, de nem tartalmazza azt az önkényes felosztásra alkalmat adó szabályt, hogy az egy építési engedély tárgyát képező beruházást egy egységnek lehet tekinteni.

Közbeszerzési eljárások
időszak száma összege
1995. 11. 01.-1996. 12. 31. 3241 150 mrd Ft
1997. 01. 01.-1997. 12. 31. 4338 292 mrd Ft
1998. 01. 01.-1998. 12. 31. 4481 382 mrd Ft
Forrás: Közbeszerzési Tanács

A kivételek

Megállapítható tehát, hogy az árubeszerzéseket például csak egymással kell összevonni a becsült érték kiszámítása során akkor, ha a többi három feltétel is egyidejűleg fennáll. A módosítás - megerősítve azt, hogy az összevonás csak a becsült érték kiszámítására vonatkozik - kimondja, hogy például az egybeszámított értékű árukat nem kötelező egyszerre és egy cégtől beszerezni, hanem csak az a fontos, hogy mindegyiket közbeszerzési eljárásban vegyék meg még akkor is, ha az egyedi értékük alacsonyabb, mint az értékhatár. Az ismertetett szabályok megszegése esetére a módosítás speciális jogkövetkezményt is javasol: a költségvetési évben még beszerzendő árut vagy szolgáltatást még akkor is közbeszerzési eljárásban kell megvenni, ha az az értékhatárnál alacsonyabb értékű. Ebből a szabályból egyébként az is következik, hogy ez a jogkövetkezmény csak a részekre bontási szabályt tudatosan megszegőket sújtja. Aki az év első felében úgy kezd el közbeszerzésen kívül vásárolni, hogy megalapozottan hiszi: az adott áruból (szolgáltatásból) az összes éves beszerzése nem fogja meghaladni az értékhatárt, de például szeptemberben kiegészítő forráshoz jut, az ebből történő - értékhatár alatti - beszerzést végrehajthatja a Kbt. alkalmazása nélkül.

A módosítás új szabályt iktat be annak érdekében, hogy az ajánlattevők és az illetékes hatóságok ellenőrizhessék a tiltott részekre bontást: az ajánlatkérők kötelesek hirdetményt közzétenni az értékhatár felét elérő - egy évnél hosszabb vagy határozatlan ideig tartó - beszerzésről szóló szerződéseikről.

A hatály egyik lényeges kérdése, hogy a Kbt.-t mely árukra, szolgáltatásokra nem kell alkalmazni. A kivételek köre bővül azzal, hogy a nemzetbiztonsági vagy honvédelmi érdekkel összefüggő közbeszerzések mentesülnek a Kbt. alól, ha az Országgyűlés illetékes bizottsága így dönt, valamint a NATO Biztonsági Beruházási Program keretében megvalósuló beszerzések is. Ez tehát az e téren működő ajánlattevőket érinti. Ennél lényegesebb a módosulás a tervek megrendelésének kérdésében.

A Nemzeti Színház tervezésével kapcsolatos viták talán többeket késztettek arra, hogy megvizsgálják, mit is írnak a jogszabályok a tervek pályáztatásáról. A Kbt. számos tervtípus megrendelésére nem terjed ki. Ezek közül az 1997. évi LXXVIII. törvény alapján az építési engedélyezési tervdokumentáció előkészítésére kötelező tervpályázatot tartani, a többi fajta terv megrendelésére csak lehetséges. Tehát számos tervtípust meg lehet rendelni közvetlenül, versenyeztetés nélkül. Ez a helyzet nincs összhangban az Európai Unió idevonatkozó irányelvével, és egyébként is indokolatlan. Ezért a Kbt. módosítása szerint a tervek megrendelésére mindazon esetekben kötelező közbeszerzési eljárás lefolytatása, amikor az ajánlatkérő nem tart - akár önként, akár kötelezően - tervpályázatot. Így a tervek versenyeztetés nélküli megrendelésének lehetősége megszűnik.

A közbeszerzések értéke az ajánlatkérők megoszlása szerint
(1995. november 1. és 1996. december 31. között)
Ajánlatkérő érték
Központi költségvetési szervek és intézményeik 39 157 398 452 26,21%
Önkormányzatok és intézményeik 55 102 088 092 36,88%
Közszolgáltatók 51 046 578 510 34,16%
Egyéb intézmények 4 121 097 593 2,76%
Összesen 149 427 162 647  
Forrás: Közbeszerzési Tanács

Eljárási változások

A hatályos Kbt. szerint az ajánlattétel legrövidebb határideje 40 nap, a részvételi jelentkezésé 25 nap, ettől eltérni csak nagyon speciális feltételek esetén lehet (gyorsított eljárás). Ezeket az időtartamokat elsősorban az ajánlatkérők tartották feleslegesen hosszúnak, de az ajánlattevők is megfogalmaztak olyan igényt, hogy a tucatáruk beszerzésénél ne kelljen ennyi ideig késlekedni. A módosítás e téren átveszi az Európai Unió irányelveiben alkalmazott megoldást: ha az ajánlatkérő az adott évben előzetes összesített tájékoztatót tett közzé a beszerzésről, amelyben szerepelt a beszerzés tárgya és előre látható mennyisége, a teljesítés helye és előre látható határideje, valamint az alkalmazni kívánt eljárásfajta, akkor az ajánlattételi határidő minimális tartama 25 nap, a részvételi határidőé 15 nap.

Bár az előzetes összesített tájékoztató intézménye már eddig is létezett, elenyésző számú ajánlatkérő élt vele, pedig ez a cégeket előre tájékoztatta volna a várható beszerzésekről, így előzetes tervezéssel fel tudtak volna készülni egy-egy ajánlatra. Másfelől az év során végrehajtandó beszerzések előzetes átgondolása az ajánlatkérőknél is elősegítette volna a tervszerűséget és azt, hogy kellő időben, megalapozott ajánlati felhívásokat tegyenek közzé. Ha az ajánlatkérőknek a jövőben a határidő-rövidítés miatt érdekében fog állni az előzetes tájékoztatás, akkor megvalósulhatnak ezek az eddig hiányzó kedvező jelenségek is.

Összeférhetetlenség

Bár látszatra csak az ajánlatkérőkre állapít meg kötelezettséget, de az ajánlattevő cégekre is kihat az ajánlatkérő által bevont személyek összeférhetetlenségével kapcsolatos szabályok módosítása. E rendelkezések hatályos szövegét egyes ajánlatkérők úgy értelmezték, hogy az itt leírt összeférhetetlenség fenn nem állását nem nekik, hanem a jelentkező cégeknek kell garantálni, ezért vált szükségessé e szabályok pontosítása. Az új szövegből már megállapítható lesz, hogy az ajánlatkérő az eljárás előkészítésétől kezdve nem veheti igénybe olyan gazdálkodó szervezet együttműködését, amely a beszerzés tárgyával kapcsolatos gazdasági tevékenységet folytat, tehát aki „lehetséges ajánlattevő". Nem vonhat be olyan személyt vagy szervezetet sem, aki a lehetséges ajánlattevőnél dolgozik, vagy vezető tisztségviselő, tulajdonos, illetőleg ezek hozzátartozója.

Annak érdekében, hogy ez a szabály ne legyen teljesen rugalmatlan, a módosítás javasolja: ha a lehetséges ajánlattevő nyilatkozik, hogy nem kíván ajánlatot tenni, vagy alvállalkozó lenni az eljárásban, akkor ő vagy a vele a fenti érdekeltségi viszonyban álló személyek együttműködhetnek az ajánlatkérővel. Ez különösen építési beruházásoknál jelentős, ahol a terv elkészítése is a közbeszerzési eljárás előkészítéséhez tartozhat. Tehát egy tervezéssel és kivitelezéssel egyaránt foglalkozó cég csak akkor készítheti el a dokumentáció részét képező tervet, ha nyilatkozik: nem akar majd a kivitelezésre pályázni, vagy abban alvállalkozó lenni. Az ilyen cégnél foglalkoztatott mérnökök is csak a cég nyilatkozata esetén működhetnek együtt az ajánlatkérővel. E szabály kizárja az olyan eseteket, amikor valamely tervező-kivitelező cég csak ajánlattételkor szerez tudomást arról, hogy - alkalmazottjának az ajánlati felhívásnál való közreműködése miatt - kizárták a versenyből.

A közbeszerzések értéke az ajánlatkérők megoszlása szerint
(1997. január 1. és 1997. december 31. között)
Ajánlatkérő érték
Önkormányzatok és intézményeik 135 238 833 645 46%
Közszolgáltatók 81 165 199 461 28%
Központi költségvetési szervek és intézményeik 55 898 639 143 19%
Egyéb 20 100 498 720 7%
Összesen 292 403 170 970  
Forrás: Közbeszerzési Tanács

A biztosíték

Az e részben ismertetett szabályok elsősorban a kis- és középvállalkozóknak kedveznek, mivel különösen az ajánlati biztosíték aránytalanul magas összegben való előírása számukra lehetetlenné teszi vagy jelentősen megnehezíti a közbeszerzésekben való részvételt. A módosítás előírja, hogy a dokumentáció ellenértékét az előállításával és rendelkezésre bocsátásával kapcsolatban - a közbeszerzési eljárásra tekintettel - felmerült költségre, a biztosíték mértékét pedig az ajánlati kötöttség megszegésével okozható kárra tekintettel kell megállapítani. A „közbeszerzési eljárásra tekintettel" fordulat azt fejezi ki, hogy ha a dokumentációban olyan műszaki leírás vagy terv is szerepel, amelynek részletes kidolgozása költséges volt, de amelyet a beszerzés érdekében egyébként is el kellett volna készíteni, ennek árát nem lehet érvényesíteni a dokumentáció ellenértékében.

A dokumentációra vonatkozó szabályok még egy ponton változnak: a törvénymódosítás meghatározza, hogy a dokumentáció átvételét legalább 15 napon keresztül lehetővé kell tenni. Ez elejét veheti egyes ajánlatkérők jelenlegi helytelen gyakorlatának, amely szerint a dokumentáció átvételére csak néhány napot adnak, és ezáltal megnehezítik az eljárásban való részvételt, sőt esetleg a távolabbi székhelyű ajánlattevők a többieknél hátrányosabb helyzetbe kerülnek.

Alkalmasság és kizárás

A hatályos törvény szerint az ajánlattevő alkalmassága igazolásának egyik módja az általa 15 százalékot meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozók bemutatása. A módosítás az alvállalkozó alkalmasságát is önállóan kezeli, annak bizonyítását minden olyan módon meg lehet követelni, mint az ajánlattevőét. Viszont a módosítás eltörli a 15 százalékos küszöböt. Ezt az ajánlatkérőknek ajánlatos szem előtt tartani akkor, amikor az alvállalkozók alkalmassága igazolásának módjait az ajánlati vagy a részvételi felhívásban előírják. Ha ugyanis sok követelményt támasztanak ezen a téren, akkor az ajánlatok kezelhetetlenül nagy terjedelműek lesznek, mivel az iratokat a részvétel arányától függetlenül minden alvállalkozóról csatolni kell.

A fenti változtatásra tekintettel a módosítás meghatározza az alvállalkozó fogalmát, másfelől viszont ennek köréből kiveszi azokat a személyeket (szervezeteket), akiknek (amelyeknek) alkalmassági igazolását értelmetlen lenne megkövetelni. Alvállalkozónak minősül az új szabályok szerint bármely személy vagy szervezet, amellyel az ajánlattevő a közbeszerzésre vonatkozó szerződés teljesítése érdekében köt vagy módosít szerződést. Nem kell azonban alvállalkozónak tekinteni a teljesítésben a fentiek szerint közreműködő olyan szervezetet:

  • amely közszolgáltató tevékenységet kizárólagos jogosítvány alapján végez (természetesen, ha közreműködése a közszolgáltató tevékenységre irányul),
  • amelynek nincs vetélytársa a beszerzés speciális követelményei miatt vagy kizárólagos jogokra tekintettel,
  • amely természetes monopolhelyzetben van, mivel vezetékes vizet, illetve energiát szolgáltat, illetve
  • amellyel a szerződéskötés a Kbt. 9. §-ának (2) bekezdése alapján egyébként nem tartozna a Kbt. hatálya alá.

Ha az alvállalkozók köréből kivett cégek természetes vagy jogszabályon alapuló monopolhelyzetben vannak, felesleges lenne alkalmasságukat igazolni, hiszen mást úgysem tud az ajánlattevő igénybe venni, ha pedig a Kbt. 46. §-ában szereplő valamelyik körülmény miatt nem működhetnének közre, a teljesítés meghiúsulna. A módosítás lehetővé teszi, hogy az ajánlatkérő megkövetelje a teljesítésben egyébként részt vevők megnevezését. E körbe azok tartoznak, akik sem ajánlattevők, sem közösen ajánlatot tevők, és az alvállalkozói körbe sem tartoznak az említett kivételekre tekintettel.

A Kbt. szabályainak merevsége legmarkánsabban talán a közbeszerzési eljárásból való kizárás eseteiben és az igazolásokkal kapcsolatos szabályokban, vagy talán inkább ez utóbbiak feleslegesen megnehezített gyakorlati alkalmazásában mutatkozott. Az igaz, hogy a hatályos Kbt. számos - a köztartozás hiányáról szóló - igazolás csatolását írja elő. Az ajánlatkérőknek az a szokása azonban, hogy 30 napnál nem régebbi vagy eredeti dokumentumokat követelnek, törvénybe ütköző túlzás. Az pedig a kiállító hatóságok teljesen ésszerűtlen gyakorlata, hogy az igazolás arról szól: az ajánlattevőnek az adott napon nincs egy évnél régebben lejárt köztartozása. Ez az igazolás ugyanis a következő napon már használhatatlan a közbeszerzési eljárásban. Az utóbbi jelenségek tették különösen sérelmessé az igazolásokkal kapcsolatos követelményeket és indokolttá a változtatást.

A módosítás egyértelműen rögzíti: az igazolásnak arról kell szólnia, van-e a gazdálkodó szervezetnek a kiállítás időpontjában köztartozása, és ha igen, mikortól. A köztartozás hiányáról szóló igazolás vagy annak másolata egy évig felhasználható. A jövőben nem kell majd igazolást csatolni az illetéktartozással kapcsolatban, és a helyi adóról is csak akkor, ha az ajánlatkérő önkormányzat vagy annak költségvetési szerve ezt a felhívásban kötelezővé teszi. Az elkülönített állami pénzalapok számát az 1999. évi költségvetési törvény kettőre csökkentette, és ezek közül csak arról kell igazolás, amellyel szemben ténylegesen van az ajánlattevőnek fizetési kötelezettsége.

A kizárási okok közül kettő - az üzletvitel körében elkövetett jogsértés, valamint a közbeszerzési szerződés megszegése miatti - nem lesz automatikus a módosítás hatálybalépése után, hanem csak akkor, ha ezt az ajánlatkérő a felhívásban előírja. A módosítás jelentősen korlátozza is azoknak a versenyjogi vagy egyéb jogsértéseknek a körét, amelyek miatt az ajánlattevő vagy az alvállalkozó nem vehet részt az eljárásokban.

Az elbírálás szabályai

Feltehetően számos cégnek okozott már bosszúságot, sőt kárt egyes ajánlatkérők azon magatartása, hogy nem hirdették ki az eredményt, és ezáltal az eljárás különösebb következmények nélkül lehetett eredménytelen, vagy az eredményhirdetés után mégsem kötöttek szerződést. Erre a módosítás érvénybelépése után nem lesz lehetőség. Az eredményhirdetést vagy a szerződéskötést csak a közbeszerzés megkezdését követően az ajánlatkérő által előre nem látható okból beállott körülmény miatt lehet mellőzni, ha az ajánlatkérő a szerződés megkötésére vagy teljesítésére nem lenne képes.

Az elbírálás menetével kapcsolatban is lesznek új szabályok. Az ajánlatkérők gyakran az ajánlattevők alkalmasságára vonatkozó adatokat is az ajánlat elbírálásának szempontjai között veszik számításba. Ez a gyakorlat ellentétes az Európai Unió közbeszerzési irányelveivel, ezért az új szabályok előírják, hogy a felhívásban meg kell határozni az alkalmatlanság szempontjait, és ezek fennállását az ajánlatok felbontását követően vizsgálni kell. A módosítás szerint az alkalmatlanság megállapításáról 5 munkanapon belül értesíteni kell az érintettet, a kizáráshoz vagy az ajánlat érvénytelenségének esetéhez hasonlóan. Ezután természetesen csak az alkalmasnak talált cégek ajánlatait kell elbírálni a bírálati szempontok alapján, amelyek kizárólag a beszerzés tárgyára vagy körülményeire vonatkozhatnak.

Az utóbbi évek közbeszerzési jogvitáinak jelentős hányadát tették ki azok, amelyeket az elbírálás eredménye miatt kezdeményeztek. Ezek eldöntésekor a Döntőbizottság nehéz helyzetben volt, hiszen azt kellett megállapítania, hogy az ajánlatkérő helyesen követte-e a saját maga által a felhívásban előírt elbírálási szempontokat és elveket. A hatályos törvény az elbírálás részszempontjaival kapcsolatban csak azok sorrendjének előírását teszi kötelezővé. A módosítás után kötelező lesz a súlyozás meghatározása. Ez sokkal követhetőbbé teszi majd az elbírálást, és elősegíti a megfelelő ajánlattételt is.

Új szabály az is, hogy ha az elbírálás időszaka alatt az ajánlatkérő formai hibát vagy hiányosságot tapasztal valamelyik ajánlatban, lehetővé teheti a hiánypótlást. Ez szigorúan csak formai javításra vonatkozhat, és nem járhat együtt az ajánlat tartalmának módosulásával. Ha a hiánypótlás után visszaküldött példányokban az ajánlatkérő mégis tartalmi módosítást tapasztal, akkor csak az eredetieket veheti figyelembe. E szabály is az eddigi merevséget enyhíti, eddig ugyanis a köztartozások igazolásán kívüli egyéb dokumentumokat nem lehetett utólag pótolni. A módosítás rögzíti az ajánlatban szereplő, nyilvánvaló számítási hibával kapcsolatos teendőket is. Nyilvánvaló a számítási hiba, ha a beszerzés egyes elemeivel kapcsolatos részeredmények és az ezekből kiszámított összérték matematikailag nincs összhangban. A hibát az ajánlatkérő javítja ki úgy, hogy a részértékeket tekinti irányadónak és ezekkel végzi el helyesen a matematikai műveletet. A javításról természetesen az összes ajánlattevőt tájékoztatnia kell, hiszen ezáltal megváltozik a bontáskor kihirdetett ellenérték. Az érintett ajánlattevő eldöntheti, hogy így módosult ajánlatát fenntartja-e, ha nem, a visszavonás általános jogkövetkezményei érvényesülnek.

A felhívásokat tartalmazó hirdetményekben a jövőben nem az elbírálás határidejét, hanem az eredményhirdetés időpontját kell majd feltüntetni. Természetesen ez a változás a törvény szövegén is tükröződik. Az időpont elhalasztásáról nem kell hirdetményt közzétenni, hanem közvetlenül lehet értesíteni az ajánlattevőket (ekkor kilétüket az ajánlatkérő már ismeri). Mikor az ajánlatkérő befejezi az elbírálást, ki kell töltenie a Kbt. egyik mellékletében szereplő összegezést az eljárásról. Az ebben feltüntetendő adatok köre jelentősen bővülni fog, így például nyilatkozni kell arról, hogy eredményes volt-e az eljárás, az eredménytelenséget meg kell indokolni. Le kell majd írni az ajánlatok azon adatait, amelyek az elbírálás részszempontjaira vonatkoznak, valamint azt, hogy ezeket az ajánlatkérő hogyan értékelte az általa megjelölt súlyozás alapján, és ezt meg is kell indokolni. Az ebben foglalt adatokat kell az eredményhirdetéskor kihirdetni, és ennek egy-egy példányát az ajánlattevőknek átadni, illetve a jelen nem levőknek öt munkanapon belül megküldeni. Az új szabályok alapján az elbírálás sokkal átláthatóbb és ellenőrizhetőbb lesz, ami feltétlenül kedvez a tisztességes versenyben részt venni kívánó cégeknek.

A szerződést a hatályos szabálytól eltérően a módosítás alapján nem lehet majd az eredményhirdetéskor azonnal megkötni, hanem legkorábban 8 nap múlva. A szerződéskötés időpontját meg kell majd jelölni az ajánlati felhívásokban, így a nyílt eljárásokban bárki, a két szakaszból álló eljárásokban az összes résztvevő észlelheti, ha ezt a garanciális szabályt nem tartják be. Így tehát az ajánlattevőknek lesz idejük arra, hogy az eredményhirdetés adatai és a fontos tényeket tartalmazó összegzés alapján - ha jogsértést tapasztalnak - megindíthassák a jogorvoslati eljárást, és ezáltal megelőzhessék a szerződés megkötését. (A megkötött szerződéssel kapcsolatban ugyanis a Döntőbizottságnak nincs döntési jogköre, ez a sajnálatosan hosszadalmas bírói útra tartozik.)

A kétszakaszos eljárások

Mindeddig a nyílt eljárásról volt szó, amelynek azonban legtöbb szabályát az összes többi eljárástípusban (tehát a meghívásos és a tárgyalásos eljárásban) is alkalmazni kell. A módosítás a hatályos törvénytől eltérően az eljárástípusok új csoportosítását vezeti majd be, megállapítva a két szakaszból álló eljárások közös szabályait. Két szakaszból áll a nyílt előminősítési, a meghívásos és a hirdetmény közzétételével kezdődő tárgyalásos eljárás. Ezek első (részvételi) szakasza a részvételi jelentkezések elbírálásáig tart, onnan kezdődik az ajánlati szakasz. Közös szabályaik megállapításával a módosítás néhány joghézagot is kitölt, például hogy

  • létezik-e biztosíték az ilyen eljárások első szakaszában (nem),
  • mennyi időn belül kell a részvételi jelentkezéseket elbírálni és ajánlati felhívást küldeni (a részvételi határidő lejártától számított 30, építési beruházás esetén 60 nap),
  • hogyan és meddig lehet módosítani a részvételi felhívást, és
  • kell-e csatolni az igazolásokat újra az ajánlati szakaszban (nem, ha azok még alkalmasak a Kbt. szerinti követelmények igazolására, tehát még „nem töltötték be első életévüket").

A részvételi felhívásnak azokat az elemeit, amelyek a részvételi szakaszra vonatkoznak (például a jelentkezési határidőt), valamint a beszerzés legfontosabb adatait (a tárgyát és a mennyiségét) csak a részvételi jelentkezési határidő lejártáig lehet módosítani új hirdetménnyel. A többi adatot az ajánlattételi határidőig közzétett hirdetménnyel lehet korrigálni. E szabály is az eljárások merevségét hivatott feloldani.

A közbeszerzések értéke a beszerzés tárgyi besorolása szerint
(1995. november 1. és 1996. december 31. között)
Tárgyi besorolás érték
Árubeszerzés 60 264 167 134 40,33%
Építési beruházás 38 614 854 352 25,84%
Szolgáltatás 50 548 141 161 33,83%
Összesen 149 427 162 647  
Forrás: Közbeszerzési Tanács

A tárgyalásos eljárás

Mint már szó esett róla, a tárgyalásos eljárások száma aránytalanul nagy, és a Közbeszerzési Értesítőben az eljárások eredményéről megjelenő tájékoztatókat tanulmányozva gyakran első látásra is megállapítható, hogy a tárgyalásos eljárás feltételei nem álltak fenn (erre tekintettel azonban nem érthető, a jogtalanul mellőzött ajánlattevők vagy az illetékes hatóság miért nem indítanak gyakrabban jogorvoslati eljárásokat). Emiatt tartják sokan indokoltnak a Kbt. módosítását, annak érdekében, hogy a tárgyalásos eljárások nagy száma csökkenjen, és a közpénzek elköltése átláthatóbbá váljon. A cél elérésének módja tekintetében azonban az álláspontok eltérnek egymástól. A Közbeszerzések Tanácsának 1997-ben kidolgozott indítványa szerint (amelyet csatoltak az Országgyűléshez benyújtott beszámolóhoz) e negatív jelenséget úgy lehetne mérsékelni, ha a módosítás nem tenné lehetővé a hatályos Kbt.-ben szereplő mind a 11 esetben tárgyalásos eljárás tartását. Javaslatuk indoklása szerint, ha a lehetséges esetek köre csökken, akkor a gyakorlatban megvalósított tárgyalásos eljárások száma is kevesebb lesz. Azonban a hiba feltehetőleg nem itt van. Figyelembe véve azt is, hogy a hatályos Kbt. a tárgyalásos eljárásnak ugyanazokat az - egyébként életszerű - eseteit teszi lehetővé, mint az Európai Unió irányelvei, nyilvánvaló, hogy inkább a törvényi szabályozás törvénybe ütközően kiterjesztő értelmezése és az ellenőrizetlenség, a szankció hiánya okozza a tárgyalásos eljárások kirívóan magas arányát.

A módosítás tehát nem csökkenti a tárgyalásos eljárás eseteinek körét, viszont előírja, hogy a hirdetmény közzététele nélkül megkezdett eljárásokban az ajánlati felhívást meg kell küldeni a Döntőbizottságnak, és tájékoztatni kell azokról a körülményekről, amelyek a tárgyalásos eljárást indokolják. A Döntőbizottságnak nincs egyetértési joga az eljárás megindítása tekintetében, hiszen ez lassítaná a szerződések megkötését, viszont ha feltehető, hogy nem állnak fenn a tárgyalásos eljárás feltételei, jogorvoslati eljárást folytat le (és feltehetőleg a végleges döntés meghozataláig ideiglenes intézkedéssel felfüggeszti a közbeszerzési eljárást).

A módosítás pontosítja is a tárgyalásos eljárás feltételeit, ezek közül a leglényegesebb változás az, hogy a tárgyalásos eljárást csak akkor indokolhatják a rövid ideig fennálló kedvező beszerzési feltételek, ha azokat nyilvánosan közzétették, és azok bárki számára nyitva állnak. E pontosítás a Kbt. megkerülésének egyik kiskapuját fogja remélhetőleg bezárni. A módosítás a tárgyalásos eljárások lefolytatásának módjáról is részletesebben rendelkezik.

A szerződés teljesítése

Bár a Kbt. egésze egy szerződéskötési eljárás részletes szabályairól szól, a hatályos szöveg alapján is az következik, hogy az így megkötött szerződést természetesen a kiválasztottaknak kell teljesíteni. Sajnos azonban a jogalkalmazók ezt nem mindig így értelmezik. Kirívó esetekről is hallani, amikor a teljes szerződést engedményezik. Vagy az alvállalkozók 15 százalékos bejelentési határát kihasználva 7 be nem jelentett gazdálkodó szervezet végzi el a munkát. Feltehetőleg az ajánlatkérők nem is tudják, hogy a Kbt. milyen lehetőségeket ad nekik, hogy szigorúan megköveteljék az ajánlat szerinti szerződéskötést és a szerződésnek megfelelő teljesítést, tehát ne forduljon elő az az építési beruházásoknál gyakori jelenség, hogy az árakat már a szerződéskötéskor felsrófolják (ez persze a Kbt. szerinti ajánlati kötöttségbe ütközik), a teljesítés időszakában bekövetkező „zsarolásokról" nem is beszélve.

Az ajánlatkérőknek a szerződés teljesítésével kapcsolatos tájékozatlansága például abból is kitűnik, hogy bár a hatályos Kbt. is megköveteli a tájékoztatást, ha az ajánlattevő valamely részletben harmadik személlyel kíván szerződést kötni, ezt a pontot az esetek elenyésző hányadában töltik ki. Ezek után persze kérdéses, hogy milyen alapon teljesíthetnek az alvállalkozók.

E jelenségekre tekintettel a módosítás után a törvényben benne lesz, hogy a szerződést annak kell teljesítenie, akivel kötötték (a nyertes ajánlattevőnek, vagy visszalépése esetén az őt követőnek). Ha az ajánlatkérő az alvállalkozók és a teljesítésben egyébként részt vevők megjelölését előírta, akkor a teljesítésben csak az ajánlatban és az eredményről szóló tájékoztatóban ilyenként megjelölt személyek (szervezetek) működhetnek közre.

A kis tőkeerejű vállalkozások nehezen viselik el, ha a szerződés teljesítését követően csak hosszabb idő után fizetik ki nekik az ellenértéket. Az ilyen eljárás jelenleg meglepetésként is érheti az ajánlattevőket, hiszen a felhívásokban nem egyértelmű, hogy mit kell meghatározni az „ellenszolgáltatás feltételei, vagy annak meghatározása, ahol ezek részletesen megtalálhatók" szövegű pontban. De ha az ajánlatkérő már az ajánlati felhívásban azt írná elő, hogy csak a teljesítés után fél évvel fizet, a kis- vagy középvállalkozó akkor sem tud jelenleg mit tenni, legfeljebb nem indul az eljáráson, ami persze egyenértékű a hátrányos megkülönböztetéssel.

E helyzeten változtat a módosítás, amikor egyfelől megváltoztatja a hirdetmény szövegét, amely szerint kötelező lesz meghatározni, hogy melyek az ellenszolgáltatás teljesítésének feltételei, vagy hogy ezt milyen előírások szabályozzák. Nem lesz tehát mód arra, hogy e kérdésekről a dokumentációban írjanak, már az ajánlati felhívásban kell nyilatkozni. Ha pedig az ajánlatkérőre nézve valamely jogszabály írja elő, hogy kifizetéseit milyen határidőn belül kell teljesítenie, erre kell hivatkozni.

Lényegesebb azonban e téren a módosításnak az az előírása, hogy az ajánlatkérő köteles az ajánlattevő részére a szerződésnek megfelelő teljesítéstől számított legkésőbb 30 (építési beruházás esetén 60) napon belül kifizetni az ellenszolgáltatást, kivéve a halasztott vagy részletfizetést. Ha ez nem történik meg, az ajánlattevő az államháztartás alrendszereihez tartozó ajánlatkérőkkel, valamint a köztestületekkel és közalapítványokkal szemben azonnali beszedési megbízással élhet.

A jogorvoslati eljárás

A Kbt. betartására - ami az adófizetőknek éppúgy érdeke, mint a tisztességes versenyben részt venni akaróknak - leginkább az ösztönzi a jogalkalmazókat, ha a jogsértő magatartást nagy valószínűséggel követi a szankció. Ennek érdekében növelni kell a jogorvoslati eljárások arányát, amelyek 1996-97-ben az eljárások számának 5 százalékát tették ki, noha valószínű, hogy a törvénysértések ennél sokkal gyakoribbak voltak.

Jogorvoslati eljárást a hatályos Kbt. szerint csak a Közbeszerzések Tanácsának tagjai kezdeményezhetnek hivatalból, egyébként pedig az indíthat, akinek jogát a Kbt. megszegése sérti vagy veszélyezteti. Sérelmet legtöbbször az ajánlattevők szenvednek, hiszen a közbeszerzési eljárásban az ajánlatkérő az aktív fél, és tőle függenek a döntések, tehát elsősorban ő tudja megszegni a jogszabályokat. Az ajánlattevők nagy része azonban nem szívesen kezdeményez döntőbizottsági eljárást, mert attól tart, hogy az ajánlatkérő ezt a későbbi közbeszerzések nyerteseinek kiválasztásakor megtorolná. Ezért a módosítás bővíti azoknak a szervezeteknek a körét, amelyek kezdeményezhetik a Döntőbizottság hivatalból való eljárását: erre ezentúl jogosult lesz az Állami Számvevőszék, a Kormányzati Ellenőrzési Iroda, a közigazgatási hivatalok, a költségvetési támogatást nyújtó szervezetek, a központosított közbeszerzők és az országgyűlési biztosok.

Az eljárások megindításának jogvesztő határideje 60-ról 90 napra módosul, és a Döntőbizottság jogosult lesz eljárását olyan jogsértésre is kiterjeszteni, amelyet az eljárást kezdeményező iratban nem kifogásoltak. Ideiglenes intézkedéseket nemcsak az eljárás megkezdésétől számított 3 napon belül, hanem végig az eljárás tartama alatt lehet tenni, ezáltal nő az esélye annak, hogy a közbeszerzési eljárás jogellenes folytatását vagy a jogsértő szerződés megkötését megelőzik. A bírságolásnak a hatályos törvényben szereplő korlátozásait a módosítás megszünteti. A bírság legkisebb összegét az éves költségvetési törvény fogja megállapítani, ezt 1999-re még a törvényjavaslat határozza meg jogi személyek esetén 700 000, természetes személyek tekintetében 70 000 Ft-ban.

A módosítás úgy rendelkezik, hogy a jogellenes közbeszerzési eljárás alapján kötött szerződés megsemmisítése érdekében bírósághoz lehet fordulni, ugyanis ezt a Ptk. 200. §-ának (2) bekezdése egyébként nem teszi lehetővé, ha a jogsértéshez más törvény (jelen esetben a Kbt.) egyéb jogkövetkezményt fűz.

A módosítás a kihirdetésének hónapját követő harmadik hónap első napján lép hatályba. Az általános vita március 1-jén kezdődött, és a parlament új ülésezési rendje miatt a tárgyalás feltehetően május végéig eltart. Ha a kihirdetés még májusban megtörténik, akkor a hatálybalépés időpontja augusztus 1., ha azonban - ami valószínű - áthúzódik júniusra, akkor szeptember 1. Az új szabályokat a hatálybalépést követően megkezdett közbeszerzési eljárásokra és az ezekkel kapcsolatos jogorvoslati ügyekre kell alkalmazni.

A közbeszerzések éves volumene 1997-ben 292 milliárd, 1998-ban 382 milliárd forint volt. Ez körülbelül a GDP 5 százaléka. Bár ennek az átlátható körülmények között való elköltése is pozitív jelenség, az Európai Unió tagállamaiban ez az arány a 10 százalékot is meghaladja. Remélhetőleg a módosítás következtében - amely egyrészt az egyértelműbb és rugalmasabb szabályozással könnyíti meg a jogkövetést, másrészt azonban az előírások és szankciók szigorításával ösztönöz erre - a közbeszerzési eljárások alapján elköltött közpénzek aránya tovább fog nőni Magyarországon.

A közbeszerzések értéke a beszerzés tárgyi besorolása szerint
(1997. január 1. és 1997. december 31. között)
Tárgyi besorolás érték
Árubeszerzés 108 229 173 556 37,01%
Építési beruházás 135 699 046 304 46,41%
Szolgáltatás 48 474 951 109 16,38%
Összesen 292 403 170 970  
Forrás: Közbeszerzési Tanács
 

Figyelem! Kérjük az értelmezésénél a megjelenés időpontját (1999. április 1.) vegye figyelembe!

Nyomtatás Főoldalra Nyomtatás Nyomtatás A lap tetejére A lap tetejére